Durante siglos, el dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero han causado el avance del cambio climático antropógeno. Si el mundo quiere frenar los devastadores efectos provocados por el incremento de las temperaturas, los países deben actuar para detener las emisiones de carbono. En años recientes, con temas como el cambio climático, la escasez de agua, la extinción de diversas especies y la contaminación del aire, entre otros, el riesgo de un desastre ambiental se ha vuelto más latente.
Una respuesta importante y efectiva en la lucha frente al cambio climático es la fijación del precio del carbono. Fijar un precio a las emisiones de carbono puede ser una parte importante de la respuesta. Varios países de todo el mundo han implementado impuestos sobre las emisiones de carbono, o tienen el propósito de hacerlo.
Impuestos Ambientales: Propósito y Beneficios
Los impuestos ambientales pueden ser diferentes del resto de los impuestos, debido a que su implementación puede realizarse con fines distintos a los recaudatorios, como lo puede ser: modificar el comportamiento de los consumidores o incentivar diferentes tecnologías o productos. Muchos de ellos se caracterizan en que su finalidad principal no es recaudatoria, sino que busca corregir una externalidad negativa. A este tipo de impuestos se le llaman pigouvianos.
El clásico ejemplo de esto es el de una fábrica de jabón a las orillas de un río, en donde en la producción se contamina el río y afecta a un ganadero que usa el agua del río para dar de beber a su ganado. Para que este tipo de impuestos tengan un beneficio más directo, es deseable que los ingresos obtenidos estén “etiquetados”. Es decir, que los ingresos obtenidos se usen con un fin en particular. Por ejemplo, el consumo de gasolina produce una externalidad negativa en el resto de la población en forma de aumentos en gastos de salud, por la contaminación del aire.
Los impuestos ambientales pueden tener fines diferentes a los recaudatorios, aunque una mayor recaudación siempre es un incentivo adicional. Hay una creciente evidencia de que los impuestos ambientales pueden generar ingresos a un menor costo para la economía que algunos impuestos convencionales. Pueden hacerlo mientras aumentan la eficiencia económica: incorporan los costos sociales en los precios de los productos, utilizando el poder del mercado privado para reducir estos problemas.
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Las reformas fiscales ambientales pueden tener múltiples co-beneficios más allá del clima. Por ejemplo, la reducción del consumo de combustibles fósiles inducida por los impuestos especiales sobre los combustibles o el carbono reduce la contaminación del aire local, lo que contribuye al ODS 3 (Salud y Bienestar) y al ODS 15 (Vida de Ecosistemas Terrestres). De manera similar, existe evidencia de la efectividad de los impuestos a la gasolina en el control del crecimiento del transporte motorizado, reduciendo la congestión y los accidentes de tráfico; apoyando así el ODS 11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles). Los impuestos ambientales mejoran la eficiencia de la movilización de recursos internos y crean una triple ganancia para la política fiscal: los ingresos generados, las mejoras de eficiencia en el sistema tributario y la reducción de la necesidad de aumentar los impuestos convencionales para financiar los gastos públicos destinados a abordar los mismos costos sociales.
En particular, en los países de bajos ingresos, las reformas fiscales ambientales pueden ser pro-pobres y mejorar la igualdad (ODS 1 y ODS 10). Esto se debe a que los hogares más ricos y urbanos tienden a tener estilos de vida más intensivos en energía y porque el cambio estructural inducido por los impuestos ambientales puede aumentar la intensidad laboral de la producción, aumentando el retorno relativo del trabajo. Si los ingresos se utilizan para mejorar el acceso a la infraestructura básica, esta progresividad puede fortalecerse aún más, beneficiando particularmente a los hogares pobres y rurales.
La Fijación del Precio del Carbono y la Iniciativa del Banco Mundial
Conscientes de que la fijación del precio del carbono entraña oportunidades que no han sido aprovechadas, el Instituto de las Naciones Unidas para Formación Profesional e Investigaciones (UNITAR) y el Banco Mundial han desarrollado de manera conjunta un curso que aborda las características esenciales de los impuestos sobre el carbono. El curso “Carbon Taxation”, autorregulado, gratuito y en línea, invita a los usuarios a aprender acerca de los impuestos sobre el carbono, estudiando a su vez las ventajas sociales, económicas y ambientales que puede suponer este instrumento de políticas. Durante el curso, los usuarios aprenderán sobre los diferentes tipos de diseño que pueden emplearse en la fijación del precio del carbono. Además, comprobarán que los impuestos sobre el carbono pueden convertirse en una fuente considerable de ingresos que provea a los gobiernos con la financiación fundamental para sus numerosos propósitos de desarrollo. Este curso autorregulado de doce horas le guiará a través de los detalles de los impuestos sobre el carbono, y le explicará sus ventajas sociales, económicas y ambientales. Está disponible, actualmente en inglés, en la plataforma de aprendizaje electrónico de UN CC:Learn.
A pesar de que no se requieren conocimientos previos en la materia, este curso está principalmente enfocado a personas que quieran desarrollar conocimientos sólidos de los impuestos sobre el carbono. El curso se ha diseñado de manera que el usuario participe en todo momento. A lo largo de los cinco módulos, se encontrará con actividades interactivas, exámenes de preguntas y respuestas y contenido audiovisual. El orden de los módulos está propuesto según una secuencia de aprendizaje, pero los usuarios pueden elegir qué orden seguir según sus preferencias individuales. Los módulos se han elaborado con el propósito de que los usuarios adquieran objetivos de conocimiento específicos de cada módulo.
Sin embargo, las grandes brechas en la tributación ambiental persisten a nivel mundial. En 2022, los gobiernos gastaron un récord de 1 billón de dólares, o el 1% del PIB mundial, en subsidios y exenciones fiscales a los combustibles fósiles. Además, el FMI estima que la brecha fiscal representa el 6.8 por ciento del PIB en el país promedio. Si bien el 23% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) ahora están cubiertas por 68 instrumentos explícitos de fijación de precios del carbono, la mayoría de los precios del carbono siguen siendo ineficientemente bajos. El 60% de las emisiones de carbono del uso de energía en 44 países de la OCDE y el G20 no están cubiertas por impuestos a los combustibles ni por instrumentos de fijación de precios del carbono.
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Es importante destacar que no solo los precios directos del carbono permanecen por debajo de su rango deseado para internalizar los costos sociales del carbono, sino que también los subsidios globales a los combustibles fósiles continúan ejerciendo un precio indirecto negativo sobre las emisiones de carbono y están lejos de disminuir. Según estimaciones conjuntas de la OCDE y la AIE, el apoyo a los combustibles fósiles en 51 países de todo el mundo casi se duplicó a 697.2 mil millones de dólares en 2021, frente a los 362.4 mil millones de dólares en 2020. Los impuestos verdes o las reformas de los subsidios a los combustibles fósiles son urgentes y pueden ayudar a los países a recaudar ingresos a un menor costo que otros impuestos convencionales, al tiempo que aceleran las inversiones en energías renovables.
El Programa Global de Impuestos del Banco Mundial y sus Herramientas
El Programa Global de Impuestos (GTP) del Banco Mundial, a través de su Línea de Trabajo en Impuestos Ambientales, proporciona información crítica a los países que consideran reformas fiscales que mejoran el crecimiento y dirigen sus economías hacia un camino de desarrollo verde, resiliente e inclusivo. A través de esta línea de trabajo, el GTP fomenta una colaboración y coordinación sustantivas con socios internos y externos en materia de tributación ambiental, mitigación del cambio climático y desarrollo sostenible. La línea de trabajo apoya el desarrollo de herramientas, actividades de conocimiento y compromisos con los países en materia de tributación ambiental para que los países en desarrollo puedan diseñar reformas fiscales verdes basadas en evidencia y tomar decisiones fiscales informadas sobre las reformas fiscales ambientales.
Herramientas Analíticas Clave
Climate Policy Assessment Tool (CPAT)
El Climate Policy Assessment Tool (CPAT) es desarrollado conjuntamente por el Grupo del Banco Mundial (GBM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). CPAT permite a los países diseñar reformas fiscales verdes basadas en evidencia y tomar decisiones fiscales informadas. CPAT permite la estimación rápida de los impactos a nivel macro de la fijación de precios del carbono y las reformas de los subsidios a los combustibles fósiles. Esto incluye:
- efectos sobre el PIB y los ingresos;
- consumo de energía y emisiones de gases de efecto invernadero;
- contaminantes locales (material particulado, óxidos de nitrógeno, dióxido de azufre, compuestos orgánicos volátiles no metánicos);
- impactos de equidad entre grupos de ingresos y la división rural/urbana, incluyendo el uso de los ingresos; y
- desarrollo de co-beneficios climáticos, como la reducción de la mortalidad y la morbilidad por la mejora de la calidad del aire, la seguridad vial y la congestión del tráfico.
CPAT ayuda a comparar una amplia gama de políticas, incluyendo impuestos al carbono, sistemas de comercio de emisiones, impuestos especiales al carbón, impuestos a los combustibles de carretera, feebate de energía, impuestos especiales a la electricidad, impuestos a las emisiones de electricidad y subsidios a las energías renovables. CPAT busca mejorar la accesibilidad de análisis avanzados en un área temática que es nueva para la mayoría de los Ministerios de Finanzas. La herramienta se está produciendo para hasta 200 países. Se ejecuta sin instalar nuevo software y tiene una interfaz fácil de usar (puede ser ejecutada por economistas generalistas sin necesidad de capacitación especializada en modelado o nuevo software), es fácilmente compartible (en una hoja de cálculo Excel de tamaño moderado) y modular (para expandirse o reducirse para incluir áreas de enfoque específicas).
Todas estas características reducen las barreras para que los formuladores de políticas diseñen y comparen reformas fiscales verdes, ayudándolos a alcanzar sus objetivos de mitigación climática y de desarrollo de manera conjunta.
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MINDSET - Modelo de innovación en transformaciones económicas y de empleo estructurales dinámicas y bajas en carbono
Comprender los resultados sectoriales en el empleo y la distribución es un requisito previo para la adopción exitosa de impuestos ambientales. Los impuestos ambientales, por el contrario, han demostrado ser menos perjudiciales para las economías nacionales que los impuestos sobre la renta o el consumo; estudios recientes también sugieren que suelen ser progresivos al considerar los efectos salariales y pueden crear empleos en toda la economía a través del cambio estructural inducido. Sin embargo, especialmente en los países en desarrollo, los resultados de empleo y distribución de los diferentes instrumentos fiscales siguen siendo poco comprendidos, a pesar de ser una preocupación política clave.
La herramienta de diagnóstico global flexible, MINDSET, aporta análisis de vanguardia a consejos de políticas accionables y permite a los equipos del GBM y a los gobiernos comprender mejor las oportunidades de las reformas fiscales ambientales hacia un desarrollo inclusivo y bajo en carbono. El GBM juega un papel central en la orientación de los gobiernos hacia regímenes fiscales más sostenibles, al tiempo que garantiza resultados equitativos en el mercado laboral y la distribución. En el mismo espíritu que CPAT, el enfoque analítico flexible de MINDSET, su alcance global y su amplia gama de opciones de políticas en el modelo permiten una aplicación rápida y de costo relativamente bajo en las operaciones del GBM en los países y en las interacciones con los gobiernos.
El modelo estima los efectos económicos a largo y corto plazo de una amplia gama de escenarios de reforma fiscal y proporciona un alto nivel de detalle sobre los resultados sectoriales y del mercado laboral. La cobertura se desglosa en 120 sectores, incluidos 10 sectores energéticos, en 164 países y regiones. Teniendo en cuenta los impactos indirectos y en la cadena de suministro, así como los cambios inducidos por los impuestos en el comercio internacional, el modelo predice cambios de política en todos los sectores y en todos los países o regiones. En cuanto a la equidad, MINDSET complementa el enfoque de CPAT en el análisis de la incidencia del consumo al cuantificar adicionalmente la distribución de los cambios de ingresos derivados del cambio estructural inducido por los impuestos en las ocupaciones y habilidades, los estratos de ingresos, el género y las provincias, proporcionando información relevante para las políticas activas del mercado laboral y las intervenciones de recapacitación, así como los fondos de apoyo gubernamentales sectoriales o regionales.
Colaboración y Compromisos con Países
La herramienta CPAT y los diagnósticos relacionados se han implementado en el GBM para informar los compromisos con los países con respecto a los efectos macroeconómicos, de salud y distributivos de las políticas fiscales climáticas. CPAT se ha puesto a prueba en más de 30 países, especialmente para los nuevos y emblemáticos Informes Nacionales sobre el Clima y el Desarrollo (CCDRs). Los siguientes CCDRs se beneficiaron del análisis CPAT: Argentina, Bangladesh, Bulgaria, China, Costa de Marfil, Croacia, Ghana, Honduras, India, Nepal, Perú, Polonia, Rumanía, Sri Lanka, Turquía. Actualmente, la herramienta está contribuyendo a los CCDRs en 17 países. CPAT también está contribuyendo a otros informes en unos 18 países, incluyendo Revisiones de Finanzas Públicas, análisis de incidencia fiscal, un informe fiscal verde y préstamos de políticas (DPFs). La demanda de esta herramienta por parte de otros países está creciendo.
MINDSET se ha puesto a prueba en más de 20 países y la demanda sigue creciendo. La herramienta apoyó estudios emblemáticos publicados, como los CCDRs en Filipinas, Perú, Pakistán, Bangladesh y (conjuntamente) Bulgaria, Croacia, Polonia y Rumanía. MINDSET también contribuyó al análisis macroeconómico central del próximo Informe Emblemático del Grupo de Empleo, que cubre Brasil, Colombia, Egipto, Indonesia, India, México, Pakistán, Filipinas, Tailandia, Turquía y Sudáfrica. Se está prestando apoyo para los CCDRs de Camboya y Marruecos, y el SCD de Bosnia y Herzegovina. Los resultados de estos análisis también se destacaron centralmente en un informe de síntesis reciente sobre "Clima y Desarrollo: Una Agenda para la Acción - Perspectivas Emergentes de los Informes Nacionales sobre el Clima y el Desarrollo del Grupo del Banco Mundial 2021-22".
Ejemplos y Efectividad de los Impuestos Ambientales
Utilizando una pequeña muestra de países, se observa que, al gravar una mayor cantidad de cuestiones ambientales, la recaudación por este concepto incrementa y el país obtiene una mejor calidad ambiental, medida a través del EPI (Environmental Performance Index), elaborado por el Yale Center for Environmental Law and Policy, de la Universidad de Yale. Este índice clasifica, en una escala de 0 a 100, cuán bien los países se desempeñan en cuestiones ambientales de alta prioridad, donde el 100 es aquel con mejor desempeño.
A continuación, se presenta una tabla que resume la situación de la tributación ambiental en algunos países, mostrando el número de categorías de impuestos ambientales gravadas, la recaudación como porcentaje del PIB y su puntuación en el EPI.
| País | Categorías Gravadas (de 10) | Recaudación (% del PIB) | Environmental Performance Index (EPI) |
|---|---|---|---|
| Australia | 6 | 1.9 | 82.4 |
| Alemania | 6 | 1.9 | 80.47 |
| Chile | 5 | Dato no disponible | Dato no disponible |
| Estados Unidos | 4 | Dato no disponible | Dato no disponible |
| México | 3 | Dato no disponible | Dato no disponible |
Los resultados coinciden con lo esperado, en donde los países que gravan más categorías (Australia y Alemania) son los países que recaudan más por este concepto (1.9 % del PIB) y, a su vez, los que presentan un mayor EPI (82.4 y 80.47, respectivamente).
Los impuestos ambientales más comunes en esta muestra de países son los relacionados al manejo de tierra, suelo y recursos naturales y los impuestos a los productos petroleros, donde los 5 países analizados tienen gravámenes de este tipo. En México, existen impuestos como los de automóviles, la tenencia de automóviles, impuestos a gasolinas y diésel y los derechos relacionados a la minería. Sin embargo, cabe mencionar que, en la Ley de Ingresos de la Federación de México, existe un concepto llamado impuestos ecológicos, en el que se muestra una recaudación de cero pesos.
En diversos países, existen ejemplos de impuestos ambientales etiquetados. Los beneficios de etiquetar un impuesto es que facilita la toma de decisiones en cuanto al ingreso y gasto necesario para una actividad en particular. Es importante mencionar que, aunque en este boletín no se considera el alcance, la tasa, el diseño de los impuestos, los impactos en la distribución del ingreso que pueden tener y la situación económica del país, estas son cuestiones importantes a analizar profundamente a la hora de hacer política pública.
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