Contexto de la Investigación Regulatoria
De conformidad con el “EXTRACTO del dictamen preliminar del expediente IEBC-004-2022, emitido el veintisiete de septiembre de dos mil veinticuatro” (el “Dictamen Preliminar”) publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de octubre de 2024, la Autoridad Investigadora de la Comisión Federal de Competencia Económica (“COFECE”) determinó la probable existencia de una barrera a la competencia y libre concurrencia en los mercados de producción, comercialización y distribución de harina de maíz blanca y azul a granel dirigida para la elaboración comercial de tortillas de harina de maíz, con una dimensión geográfica regional dividida en ocho regiones en el país (los “Mercados Relevantes”), derivada de la posición dominante del grupo de interés económico de GRUMA, S.A.B. de C.V. (“GRUMA”). La COFECE inició una investigación sobre los mercados de producción, distribución y comercialización de maíz y harina de maíz (el “Mercado Investigado”), que duró desde noviembre de 2022 hasta junio de 2024. Con base en dicha investigación, la Autoridad Investigadora llevó a cabo el análisis de las condiciones de competencia en términos del artículo 59 de la Ley Federal de Competencia Económica (“LFCE”), y determinó, de manera preliminar, que no existen condiciones de competencia efectiva en los Mercados Relevantes.
Una vez analizadas las condiciones de competencia efectiva en los Mercados Relevantes, la Autoridad Investigadora identificó la probable existencia de una barrera a la competencia estructural, respecto de la concentración del mercado por parte de GRUMA a lo largo de los años con una posición dominante en todos los Mercados Relevantes, apoyada por estrategias comerciales que derivan de esta estructura y que contribuyen a la falta de condiciones de competencia en dichos mercados.
Posición Dominante y Barreras Identificadas
GRUMA lidera todos los Mercados Relevantes, con participaciones de entre el 50% y el 90%, en términos de ventas totales, y entre el 45% y el 100%, en cuanto a la capacidad instalada, en cada uno de dichos mercados. GRUMA tiene capacidad para fijar precios, manteniendo, a través de su marca principal, un diferencial promedio del 9.5% más alto que sus competidores. La Autoridad Investigadora identificó que los Mercados Relevantes están altamente concentrados, dominados por GRUMA, manteniendo ésta una ventaja significativa e irreversible frente a todos sus competidores en los Mercados Relevantes que le permite establecer precios elevados sin que puedan hacerle competencia suficiente. Los competidores de GRUMA ejercen una presión competitiva limitada.
GRUMA ha crecido de manera inorgánica mediante la adquisición de Agroinsa de México, S.A. de C.V. y Agroindustrias del Norte, S.A. de C.V. en 2005. Ninguna de las plantas que adquirió como parte de esa transacción se encuentra actualmente en operación.
Barreras a la Entrada y Estrategias Comerciales
Existen barreras a la entrada de nuevos competidores a los Mercados Relevantes, como son los siguientes:
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- Los costos financieros y el acceso limitado al financiamiento.
- El acceso limitado a canales de distribución eficientes frente a la extensa red de distribución que ha desarrollado GRUMA.
- Los altos costos de inversión y largos plazos de recuperación.
- La necesidad de alcanzar una escala mínima eficiente para la competitividad en estos mercados.
- El acceso a transporte ferroviario por las ventajas que conlleva en costos logísticos.
- La falta de usos alternativos de la infraestructura en la producción de harina de maíz, por lo que la inversión se convierte en un costo hundido.
- La importancia del desarrollo de una fuerza de ventas efectiva y relaciones de confianza con los clientes que requiere tiempo y recursos considerables.
- La capacidad de ofrecer una amplia gama de productos diferenciados.
- Las estrategias comerciales implementadas por GRUMA respecto del otorgamiento de maquinaria y el otorgamiento de financiamientos a los Industriales de la Masa y la Tortilla (“IMyT”).
Asimismo, la Autoridad Investigadora identificó que GRUMA tendría estrategias específicamente diseñadas para dificultar que los tortilleros puedan cambiar de proveedor.
Propuestas de Medidas Correctivas Iniciales
Para eliminar dicha restricción identificada, la Autoridad Investigadora buscó se ordenaran las siguientes medidas correctivas:
- Se propuso ordenar que GRUMA vendiera cinco plantas de producción clave en los Mercados Relevantes. Estas plantas deberían ser adquiridas por empresas no vinculadas a GRUMA para garantizar la creación de un entorno más competitivo.
- Se propuso la eliminación de varias de las estrategias comerciales de GRUMA que dificultan la migración de clientes hacia otros proveedores, como los compromisos de compra mínima, los compromisos de compra exclusiva, la desvinculación del pago de deudas a cambio de la compra de harina, la prohibición de cláusulas de inspección y la implementación de mecanismos de transparencia y supervisión regulatoria, en cualquiera de los contratos con clientes IMyT.
Lo anterior, señaló la Autoridad Investigadora, a fin de promover la contestabilidad en el mercado, reducir los altos costos de cambio y dar viabilidad a los negocios transferidos. De confirmarse los hallazgos del Dictamen Preliminar, el Pleno podría ordenar a GRUMA eliminar las barreras que afectan el proceso de libre concurrencia y competencia en el Mercado Investigado y Mercados Relevantes.
Resolución Final de la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA)
La Comisión Nacional Antimonopolio (CNA), publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) los datos relevantes de la resolución emitida en el expediente IEBC-004-2022, con lo que se oficializa el acuerdo alcanzado con Gruma para eliminar barreras a la competencia en el mercado de harina de maíz nixtamalizado destinada a la elaboración comercial de tortillas. El pleno de la CNA, en sesión del 15 de enero de 2026, aceptó por unanimidad la propuesta de medidas correctivas presentada por Gruma y sus filiales -entre ellas Grupo Industrial Maseca, Molinos Azteca y diversas harineras regionales-, dando por concluido el procedimiento iniciado en noviembre de 2022 por la entonces Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece). La publicación en el DOF formaliza la resolución, activa los plazos de implementación y garantiza su oponibilidad general, de modo que tortillerías, competidores y consumidores puedan invocar los compromisos de manera legal.
Las medidas aceptadas buscan reducir los altos costos de cambio que enfrentan los Industriales de Maíz y Tortilla (IMyT) y aumentar la competitividad del mercado. Datos de la Procuraduría Federal del Consumidor indican que la harina de maíz es un insumo clave para la producción de tortilla, con un consumo anual promedio de 65.8 kilogramos por habitante. Aunque la CNA sostuvo que la determinación podría permitir a los tortilleros reducir costos operativos, también reconoció que el precio final de la tortilla depende de múltiples factores, como energía, insumos y otros costos de operación.
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Compromisos Adoptados por Gruma
Entre las principales acciones destacan la emisión de una Declaración Unilateral de Voluntad (DUV), irrevocable y otorgada ante fedatario público, que elimina cualquier obligación de exclusividad o compra mínima. La DUV renuncia expresamente a derechos de inspección en instalaciones de los IMyT, prohíbe cláusulas que aten el pago de deudas a la adquisición de harina de Gruma y será publicada en dos periódicos de circulación nacional, en las páginas web de la empresa y enviada directamente a los clientes afectados. Su texto deberá ser aprobado previamente por la CNA en un plazo máximo de 120 días hábiles.
Gruma se compromete también a terminar de forma anticipada y sin penalización ni costo alguno todos los contratos de comodato vigentes, transmitiendo gratuitamente la propiedad de la maquinaria -tortilladoras, batidoras y equipo relacionado- a favor de los IMyT. La cesión se notificará en el siguiente estado de cuenta y se acreditará con facturas que la empresa entregará a los beneficiarios.
En los contratos de arrendamiento vigentes, los IMyT tendrán derecho a terminar anticipadamente sin penalización y a adquirir la maquinaria con un descuento del 10 por ciento por pronto pago. Se aplicará una tabla de depreciación favorable -por ejemplo, 55 por ciento del valor residual al año dos, pese a una vida útil estimada de 10 años- y al concluir el plazo contractual la maquinaria pasará a propiedad del arrendatario sin erogación adicional. En una determinación preliminar, la autoridad había propuesto que Gruma vendiera cinco de sus 18 plantas de producción, así como la flota de distribución y la fuerza de ventas asociadas.
| Medida Correctiva | Propuesta Preliminar (COFECE 2024) | Resolución Final (CNA 2026) |
|---|---|---|
| Venta de Plantas | Venta de cinco plantas clave de producción, adquiridas por empresas no vinculadas a GRUMA. | No se requiere venta directa de plantas; enfoque en cesión gratuita de maquinaria en comodato y opción de compra en arrendamiento. |
| Eliminación de Estrategias Comerciales Restrictivas | Eliminación de compromisos de compra mínima/exclusiva, desvinculación del pago de deudas a cambio de la compra de harina, prohibición de cláusulas de inspección. | Emisión de Declaración Unilateral de Voluntad (DUV) que elimina exclusividad/compra mínima, prohíbe cláusulas que aten pago de deudas a compra de harina y renuncia a derechos de inspección. |
| Trato de Maquinaria | No especificada directamente como medida. | Terminación anticipada sin penalización de contratos de comodato con cesión gratuita de maquinaria; derecho a terminar anticipadamente contratos de arrendamiento y adquirir maquinaria con descuento. |
Impacto y Verificación de las Medidas
La CNA indicó que las disposiciones estarán sujetas a mecanismos de verificación y supervisión para asegurar su cumplimiento, con el objetivo de reactivar la competencia y beneficiar a los propietarios de tortillerías.
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