La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha informado que la recaudación de impuestos en México se ubica muy por debajo del promedio de los países de América Latina y el Caribe.
De acuerdo con la edición 2023 de las Estadísticas Tributarias de América Latina y el Caribe, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB de México en 2021 fue de 16.7%, una diferencia de 5 puntos porcentuales con respecto a la del promedio de países de América Latina y el Caribe, que fue de 21.7%, y por debajo del promedio de la OCDE, que fue de 34.1%. Según la OCDE, cuyo promedio de recaudación tributaria en 2021 fue de 34.1%, los tres países de la región que tienen mayor recaudación de impuestos son Brasil, con 33.5%, Barbados, con 31.9%, y Argentina, con 29.1%. El promedio de recaudación en todo el bloque (América Latina y el Caribe) fue de 21.7%. México quedó por detrás con 16.7%. Por el contrario, los tres países que tienen la menor recaudación de impuestos son Guatemala, con 14.2%; Paraguay, con 14%, y Panamá, con 12.7%.
Evolución de la Recaudación Tributaria como Porcentaje del PIB
La recaudación tributaria como porcentaje del PIB de México disminuyó en 1.1 puntos porcentuales al pasar de 17.8% en 2020 a 16.7% en 2021. En comparación, el promedio de América Latina y el Caribe aumentó en 0.8 puntos porcentuales entre 2020 y 2021.
Durante un periodo más largo, el promedio de América Latina y el Caribe aumentó en 4.6 puntos porcentuales al pasar de 17.1% en 2000 a 21.7% en 2021, mientras que el ratio de impuestos/PIB de México aumentó en 5.2 puntos porcentuales, de 11.5% a 16.7%. Desde el año 2000, el ratio de impuestos/PIB más alto de México fue 17.8% en 2020, y el más bajo fue 11.4% en 2005.
Estructura Tributaria en América Latina
La estructura tributaria se refiere a la proporción de cada categoría de ingresos tributarios sobre el total de los ingresos tributarios. La mayor parte de los ingresos tributarios de México en 2020 procedió del Impuesto sobre el Valor Añadido / Impuesto sobre Bienes y Servicios (25.7%).
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La evolución de la estructura tributaria en los países de América Latina y el Caribe ha presentado dos características distintivas al compararla con la de los países de la OCDE. En primer lugar, los niveles de presión tributaria de la región, pese a haber evidenciado un crecimiento en la última década, resultan aún inferiores en promedio a los de los países avanzados. En promedio, para el periodo 1990-2001, la carga tributaria alcanzó 17,2% del PIB para la región, mientras que en los países de la OCDE registró, en promedio, 34,7 puntos del producto.
En América Latina y el Caribe, el periodo 2002-2013 mostró un promedio de 20,2% del PIB en términos de carga tributaria, valores aún lejanos de los 34,6% del PIB de la OCDE. En segunda instancia, en la mayoría de los casos se evidencia un crecimiento desigual entre la imposición directa e indirecta (Gómez Sabaini y Rossignolo, 2014). En América Latina y el Caribe, la presión tributaria promedio de los ingresos tributarios indirectos alcanzó 9,9% del PIB entre 2002-2013, ligeramente superior a los nueve puntos del PIB de 1990-2001. En el caso de la OCDE, la presión tributaria alcanzó los 10,8 puntos del PIB entre 1990-2001 y se mantuvo aproximadamente en el mismo nivel en el periodo posterior.
La estructura porcentual de la recaudación tributaria en la región continúa divergiendo de la de los países de la OCDE, aunque se aprecia una mayor similitud en el periodo 2002-2013. Para la OCDE, en promedio, los impuestos directos representaron alrededor del 42% del total de recursos tributarios para 2002-2013, mientras que los impuestos indirectos significaron el 31,2%. En América Latina y el Caribe, la mayor proporción de recursos tributarios se relaciona con los impuestos indirectos, los cuales han concentrado un 48,8% del total en 2002-2013, lo cual es ligeramente inferior al periodo anterior.
Otra diferencia que surge al analizar la composición de la recaudación aparece cuando se visualizan los recursos sobre el comercio exterior. En América Latina, a lo largo de la última década, si bien se ha reducido ligeramente la participación porcentual, la región ha descansado en mayor medida en impuestos a la exportación en lugar de aranceles de importación. La carga tributaria de los países de América Latina y el Caribe se ha estabilizado en valores promedio superiores al 17% del PIB a partir de mediados de la década del 2000, si se consideran solo los ingresos tributarios.
En cuanto a la composición porcentual de la presión fiscal ajustada, se advierte un aumento marcado de la participación de los recursos de la seguridad social tanto públicos como privados, un crecimiento de la imposición directa y una ligera caída en la participación de los impuestos indirectos (en este caso, incluye los recursos del comercio exterior). Diferentes estudios, como el de Gómez Sabaini y Rossignolo (2014), han hecho notar que el aumento en la carga tributaria en la mayoría de los países de la región se relaciona con tres factores principales, a saber: a) reformas a la administración tributaria; b) introducción de impuestos mínimos, impuestos a las transacciones financieras e impuestos sobre recursos naturales (windfall taxes), y c) un proceso de crecimiento económico impulsado por el auge en los precios de las exportaciones de bienes primarios, el cual generó incrementos en las bases imponibles.
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Los ingresos tributarios relacionados con los recursos naturales constituyen una porción relevante de la recaudación total para los países de América Latina. En Venezuela, Ecuador, México y Bolivia (E. P.), estos recursos han significado proporciones superiores al 30% del total de ingresos; particularmente en el caso de Venezuela, para el periodo 2005-2008, comprendieron más de la mitad de los ingresos totales. En el gráfico 7 puede verse que, por ejemplo, para el caso de Bolivia, Venezuela y Ecuador, estos recursos han significado valores cercanos o superiores al 10% del PIB.
Esfuerzo Fiscal en América Latina
Una estimación de la base imponible potencial de los impuestos debería abarcar tanto los gastos tributarios como las distintas estimaciones sobre el nivel de evasión. Una manera de sortear estos inconvenientes metodológicos descansa en las estimaciones de esfuerzo fiscal.
Los gobiernos recaudan la mayor parte de sus ingresos desde el poder coercitivo; por supuesto, la capacidad tributaria de los países es útil solo cuando los gobiernos están dispuestos a cobrar impuestos en relación con esa capacidad. El esfuerzo fiscal de los gobiernos proporciona una medida del grado en que estos están dispuestos a gravar la capacidad en mención. A grandes rasgos, podría establecerse que existen tres enfoques en la literatura para el cálculo del esfuerzo fiscal (Cyan, Martínez-Vázquez y Vulovic, 2013). En el primero de ellos -el enfoque tradicional de regresión-, el esfuerzo fiscal se mide al comparar la recaudación actual como porcentaje de la recaudación potencial.
En consecuencia, existen casos de países con elevada presión tributaria, como Brasil, México y Perú, donde se está muy cerca o por encima del nivel de recaudación potencial. Más recientemente, algunos autores han utilizado el análisis de frontera estocástica para computar el esfuerzo fiscal, con el propósito de identificar la ineficiencia en la recaudación de impuestos. A la manera de Pessino y Fenocchietto (2010, 2013), Cyan et al. (2013) o Garg et al. (2014), entre otros, se procurará estimar, en primera instancia, la capacidad de las economías latinoamericanas para generar un nivel de tributación en función de diversas variables explicativas.
En segundo lugar, una vez estimados los coeficientes del modelo, se generará una capacidad fiscal predicha y se relacionará esta con la presión fiscal de cada momento, para obtener una estimación de esfuerzo fiscal que determine si los países están recaudando cerca de su potencial. El objetivo de este trabajo es analizar la capacidad de generar crecimiento recaudatorio en la denominada carga fiscal ajustada. Así, de acuerdo con Barreix et al. (2013), se incluyen como ingresos fiscales tanto los recursos tributarios como los provenientes de la seguridad social y otros ingresos, al igual que los originados de la explotación de recursos naturales y todos los aportes obligatorios realizados para financiar al sistema de seguridad social, incorporando aquellos que las definiciones internacionales vigentes habitualmente excluyen.
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En el gráfico 8 puede apreciarse que existe una correlación positiva entre la presión tributaria (ingresos tributarios con respecto al PIB) y el ingreso per cápita, lo que es consistente con el resto de la literatura. Se puede apreciar una correlación positiva entre la recaudación tributaria total y el índice de Gini de desigualdad en la distribución del ingreso, sin signo definido con la carga ajustada. Sin embargo, ninguna de las correlaciones es significativa. Sin embargo, las correlaciones son muy superiores si se consideran los promedios por año para todos los países.
Cambios en los Ingresos Tributarios Recaudados
Desde los inicios de la década de los noventa, América Latina ha venido presenciando importantes cambios en el nivel y la estructura de los ingresos tributarios recaudados. Este trabajo pretende señalar algunos hechos estilizados destinados a tipificar tales transformaciones. Por un lado, el ascenso sostenido de la carga tributaria promedio para la región muestra cierta regularidad, pero al mismo tiempo esconde fuertes diferencias entre países. Por otra parte, las estructuras tributarias de América Latina exhiben varias características en común que contrastan fuertemente con lo observado en los países desarrollados.
Si en un extremo se encuentran Argentina y Brasil, con valores semejantes a los de varios países de la OCDE, y en un segundo escalón se ubican Uruguay y Bolivia, también puede observarse que algunos países aún se muestran rezagados en cuanto a esta variable y respecto del promedio regional, como sucede con El Salvador (15,7%), República Dominicana (13,5%), Guatemala (12,3%) y Venezuela (13,7%). Este último caso constituye una excepción a la tendencia general, al ser la única economía latinoamericana en donde se observó una reducción del nivel recaudatorio del orden del 30% respecto de los valores registrados en 1990.
A partir de mediados del siglo pasado, en los países de América Latina se produjo una serie de cambios estructurales en materia económica que han tenido importantes consecuencias en las estrategias tributarias de los sucesivos gobiernos, si bien con distintos impulsos y profundidad a lo largo del tiempo.
Impuesto al Valor Agregado (IVA) en América Latina
Si bien el caso pionero corresponde a Brasil en 1967, el IVA fue introducido masivamente en los sistemas tributarios de la región durante las décadas del setenta y del ochenta, como receta fundamental del Consenso de Washington para compensar la pérdida recaudatoria que implicaba la reducción de impuestos al comercio internacional. No obstante, el fortalecimiento de la recaudación del IVA a nivel regional en los últimos decenios responde al proceso de perfeccionamiento y adecuación del tributo en los distintos sistemas tributarios, y especialmente a la extensión de este a los servicios intermedios y finales, pues el gravamen se aplicó inicialmente casi con exclusividad a bienes físicos y algunos servicios finales.
Como resultado de estas modificaciones en el diseño del gravamen y gracias a las mejoras alcanzadas en su administración tributaria, la recaudación promedio del IVA en América Latina aumentó sustancialmente entre 1990 y 2012, alcanzando en la actualidad valores muy similares a los que se observan en los países de la OCDE. Así se tiene que, en términos del PIB, Uruguay (8,8%), Argentina (8,8%), Bolivia (8,7%), Brasil (8,4%) y Chile (8,0%) acumularon en 2012 un monto de ingresos superior al logrado por países como el Reino Unido (7,4%), Alemania (7,3%), Francia (7,0%) e Italia (6,1%). Incluso, los países centroamericanos han alcanzado niveles de recaudación del IVA superiores a 5% del PIB en 2012, llevando el promedio regional hasta los 6,2% del PIB.
Una aproximación más cercana a los datos estadísticos permite comprobar algunos contrastes importantes respecto del IVA en ambos grupos de países. En primer lugar, la participación del tributo en las estructuras tributarias es ampliamente mayor en los países latinoamericanos que en sus pares desarrollados, lo cual, como ya se explicó, se debe principalmente al muy desigual peso relativo de la imposición directa en los sistemas tributarios de estos países. En segundo lugar, a pesar de la tendencia al alza en las alícuotas generales aplicadas en el IVA, hoy se distinguen importantes diferencias entre los países de la región.
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Venezuela se encuentran entre los casos con mayor cantidad de operaciones exentas del IVA; México, por su parte, representa un caso paradigmático: en dicho país, la aplicación de la tasa del 0% sobre alimentos, medicinas y una amplia lista de bienes y servicios provoca una fuerte erosión de la base del tributo. Aun manteniendo el nivel actual de alícuotas generales, debe decirse que la recaudación efectiva del IVA es, en varios países de América Latina, considerablemente menor a la que potencialmente podría recaudarse. Esta brecha de recaudación está dada por dos factores: la evasión impositiva y el gasto tributario.
Si se toma como base el ingreso total de la economía, la mayoría de los países de la región recaudan entre 0,34 (Colombia) y 0,65 (Paraguay) puntos del PIB en concepto de IVA por cada punto de tasa general; mientras que si solo se considera el consumo privado como base gravable del impuesto, los coeficientes se ubican entre 0,50 (Guatemala) y 0,94 (Venezuela), para un promedio regional de 0,62 puntos del PIB. México y República Dominicana constituyen casos extremos, donde a pesar de aplicar una tasa general en torno al promedio regional, se combinan una recaudación relativamente escasa y una muy elevada relación “consumo privado/PIB”.
Impuesto Sobre la Renta (ISR) en América Latina
Si bien el ISR fue incorporado en los sistemas tributarios de América Latina con mucha anterioridad respecto al IVA, la importancia relativa de este tributo recién tomó un primer gran impulso en las décadas de los cincuenta y de los sesenta, con el surgimiento del enfoque redistributivo de la tributación y la política fiscal (Kaldor, 1963). Con posterioridad, las reformas neoliberales de los años setenta y ochenta apartaron a este impuesto del centro de la escena tributaria y fiscal. Esto condujo a los países a disminuir la cantidad y los niveles de las alícuotas legales del ISR para personas naturales y sociedades.
En sentido contrario a lo observado con la tasa general del IVA, la alícuota marginal máxima para las personas físicas cayó en promedio de un 49,5% a 29,1% entre 1980 y 2000, continuando un leve descenso, hasta llegar a un valor de 27,7% en 2012. Incluso, en algunos casos extremos, el ISR personal fue eliminado (Uruguay en 1974 y Paraguay en 1992), mientras que en otros se adoptó una tasa uniforme (Bolivia al 10%, que luego incrementaría al 13%).
El descenso de las alícuotas en el ISR de personas jurídicas en América Latina estuvo en línea con la tendencia internacional y, en los últimos años, se han equiparado a cifras de similar magnitud que las vigentes en los países desarrollados. Esta tendencia a la baja en el nivel de las tasas a la renta personal no se ha visto compensada en sus efectos recaudatorios por una expansión de las bases gravadas, sino que las alícuotas vigentes han continuado aplicándose básicamente, y con mayor peso, en la imposición a las rentas del trabajo, sin incorporarse los ingresos del capital en las bases del impuesto. Sin embargo, algunos avances en la recaudación del tributo se dieron como consecuencia de reformas en su diseño específico.
Asimismo, la eliminación de una larga lista de exenciones y deducciones personales que, lejos de brindar beneficios, representaban grandes pérdidas de ingresos tributarios, ha permitido disminuir el nivel de exención promedio del ISR personal hasta aproximadamente 1,4 veces del PIB per cápita.
Hasta hace algunos años, el ISR típico de América Latina tenía, al menos en la práctica, un carácter “cedular” que implicaba gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe un mismo contribuyente (por el trabajo asalariado, por los intereses recibidos por depósitos, por los dividendos obtenidos por acciones, etc.). Sin embargo, en años recientes se han registrado tenues progresos en cuanto a la ampliación de la base tributaria del ISR, con la incorporación de sistemas duales en el ISR personal.
Adaptando el modelo de los países nórdicos, Uruguay fue el país pionero en la región que, a partir de julio de 2007, volvió a aplicar el impuesto que había sido derogado hacía varias décadas, y comenzó a gravar separadamente las rentas del trabajo, con tasas progresivas del 10% al 25%, así como las rentas del capital, con una tasa proporcional del 12%, excepto los dividendos, que tributan a una tasa del 7% (Barreix y Roca, 2007). Con posterioridad a la crisis internacional de 2008, varios países de Centroamérica aprobaron reformas tributarias en igual sentido, estableciendo alícuotas uniformes para gravar las rentas de capital que se encontraban exentas del gravamen.
Recientemente, otros países de la región avanzaron en la ampliación de la base imponible del ISR personal, con lo que alcanzaron algunas rentas del capital que en el pasado habían permanecido exentas del gravamen. En Uruguay se derogó la exoneración del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y del impuesto a la renta de no residentes (IRNR), por lo que la venta de acciones al portador pasó a estar gravada en las mismas condiciones que las acciones nominativas. En Argentina se eliminó la exención a la compraventa de acciones y títulos que no tienen cotización...
Tabla Comparativa de Recaudación Tributaria en América Latina (2021)
| País | Recaudación Tributaria (% del PIB) |
|---|---|
| Brasil | 33.5% |
| Barbados | 31.9% |
| Argentina | 29.1% |
| México | 16.7% |
| Guatemala | 14.2% |
| Paraguay | 14% |
| Panamá | 12.7% |
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