En las últimas décadas, se ha producido un cambio en la gestión pública tradicional, impulsado por transformaciones multidisciplinarias en los ámbitos económico, social y cultural. Este nuevo enfoque busca conectar la gestión pública con los valores de la sociedad y la ética pública.
La presente investigación profundiza en el estado de la ética en las actuaciones públicas, primero desde una perspectiva general, y luego particularizada para el caso español. A partir de aquí, se extrae una serie de recomendaciones generales válidas para aquellos países con modelos de gestión pública similares a los de España. Gracias a este ejercicio, se señalan actuaciones para mejorar el sistema actual, extrapolables tanto en el marco europeo como de Iberoamérica, con el que el caso español comparte muchos elementos.
Para conseguir este objetivo, este artículo se estructura de la siguiente manera: tras esta introducción, el primer apartado aborda el concepto de ética pública. El segundo vincula la ética pública con el principio de conducta en el funcionamiento de las instituciones públicas. El tercero estudia, desde una perspectiva general, el Sistema de Integridad Institucional (SII) y, a continuación, se particulariza para el caso europeo. El siguiente apartado formula una propuesta de mejora en el campo de la contratación pública, basada en la creación de una oficina independiente de evaluación de proyectos. En el sexto se detalla un conjunto de actuaciones implementadas para reducir la corrupción pública.
La Ética Pública
El acercamiento a la dimensión de la ética pública no es sencillo, pues carece de una definición única. Según el diccionario de filosofía de Cambridge, el concepto de ética suele utilizarse indistintamente como una aproximación de moral, pero también para referirse a los principios morales de una tradición, grupo o individuo.
En ocasiones, se confunde la ética con el cumplimiento de la ley, huelga decir que son cuestiones claramente diferenciadas. Si bien la ley se basa en principios éticos, la ética no resulta de obligado cumplimiento, algo que sí sucede con la ley. Por el contrario, la aplicación de las normas está literalmente acotada en los términos recogidos (lo que no figura en la norma no se puede aplicar), mientras el campo de acción de la ética resulta mucho más amplio.
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Paul y Elder (2006) realizan una aproximación explícita a la ética desde la perspectiva pública y la definen como el conjunto de conceptos y principios que guían la actuación pública para determinar el comportamiento que beneficia o perjudica a la sociedad. Previamente, el libro Ethics for Bureaucrauts (Rohr, 1978) sirvió como referencia para la extensión del uso de la ética en las organizaciones, en especial en aquellos países de cultura anglosajona, que asumen con más arraigo este concepto.
Estados Unidos es un referente en el campo de la ética pública. La Sociedad Estadounidense para la Administración Pública (American Society for Public Administration, ASPA) aprobó un Código ético para sus miembros; pocos años después, la Red de Escuelas Públicas, Asuntos y Administración (National Association of Schools of Public Affairs and Administration, NASPAA) elaboró un código de conducta para mejorar los “valores morales, el conocimiento y las habilidades de los estudiantes y actuar de forma ética y eficaz”.
La Oficina de Ética Gubernamental de Estados Unidos (OGE, por sus siglas en inglés) estableció las directrices necesarias para garantizar la democracia, la economía de mercado y la confianza de la ciudadanía en la integridad de las instituciones, de los gobernantes y de los empleados públicos. Estas tres iniciativas ponen de manifiesto la importancia de la ética pública sobre el funcionamiento de las administraciones en este país.
Precisamente, gracias a este conjunto de propuestas quedó patente la necesidad de desarrollar un código ético de los servidores públicos que contemple los comportamientos exigibles para el desarrollo correcto de la gestión pública: integridad, eficiencia, salvaguarda de la imagen institucional y garantía de la confianza ciudadana en las instituciones.
No son pocos los organismos e instituciones a nivel internacional que han ido incorporando estos conceptos a la filosofía de actuación pública. Uno de los que más ha apostado es la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2000), que ha jerarquizado y establecido una batería de acciones para la correcta implementación de la ética en la administración pública. A saber, el desarrollo y la revisión de políticas, procedimientos y prácticas en todas las instituciones que ejerzan o puedan ejercer alguna influencia sobre la conducta de la administración pública; el fomento de acciones gubernamentales para mantener altos estándares de conducta y contrarrestar la corrupción pública (Villoria, 2013); la incorporación de la ética al marco administrativo que garantice y asegure los valores y principios del servicio público en la gestión; la evaluación adecuada de los cambios en la conducta ética del servicio civil y la aplicación de los principios del manejo de la ética en el servicio público para garantizar altos niveles de conducta en la función pública.
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La referencia seminal sobre ética pública y principios de conducta se recoge en el Standards in Public Life: First Report of the Committee on Standars in Public Life (Nolan, 1995). Este documento surgió a raíz de la detección de varios casos de corrupción y soborno en la década de 1980 en el Reino Unido, en los que estuvieron involucrados políticos, funcionarios, empresarios y lobistas.
En la década de 1990 se constituyó un comité de personas expertas que tenía como cometido restablecer las normas de conducta en la vida pública. Presidido por el juez Michael Patrick Nolan, en mayo de 1995, se aprobó el Informe Nolan, que recoge los principios y actuaciones que deben inspirar a políticos y funcionarios para recuperar y conservar las normas de conducta en la vida pública y, al mismo tiempo, fomentar una política de transparencia y gobierno abierto que permita a la ciudadanía comprobar que se cumplen no solo los principios legales, sino también los éticos.
Apenas un año después, en 1996, la OCDE publicó el estudio “La ética en el servicio público: cuestiones y prácticas actuales” sobre la base de la experiencia de un conjunto de países (Austria, Estados Unidos, Finlandia, México, Nueva Zelanda, Países Bajos, Noruega, Portugal y Reino Unido). Sus resultados apuntan en la misma dirección que los principios de conducta recogidos en el Informe Nolan, y se vuelven a señalar como elementos clave la integridad, objetividad, responsabilidad de los políticos y empleados públicos, a los que habría que añadir las actuaciones tendentes a alcanzar la eficacia y eficiencia del gasto público.
A partir de los mismos principios, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) adoptó la Resolución 51/59, del 12 de diciembre de 1996, por la que se aprueba una declaración contra la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales del sector público. Esta inquietud generalizada por la ética pública en la segunda mitad de la década de 1990 propició que un conjunto de instituciones internacionales, entre las que destacan el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Consejo de Europa, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, reforzasen sus códigos de conducta en cadena con el fin de erradicar o, cuando menos, mitigar las prácticas de corrupción.
Tras la definición y la adopción de los códigos de buenas prácticas se desarrollaron diversos procedimientos e instrumentos para incluir la ética en la conducta pública, a través de una serie de patrones comunes. Los códigos éticos en la administración pública no son ni demasiado amplios ni concretos, afectan a todos los actores, públicos y privados, y son considerados una herramienta útil para normalizar y regular las relaciones entre la administración pública y la ciudadanía. Persiguen, en definitiva, que el sistema de integridad conductual esté presente en los empleados públicos, más allá de convertirse en meras manifestaciones reglamentarias de conducta. Es fundamental comprender la filosofía de fondo de los códigos éticos y no concretarlos exclusivamente en su vertiente sancionadora, en cuyo caso derivan en una concepción tan errónea como infructuosa.
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Este fue el resultado del Real Decreto Legislativo 5/2015, del 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público de España, el cual reproduce, prácticamente, el contenido de la Ley 19/2013, del 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno en su título II, relativo al buen gobierno (Jiménez, 2017).
Sistema de Integridad Institucional (SII)
La correcta implementación de un código de conducta precisa contar con un Sistema de Integridad Institucional (SII) (OCDE, 2009). El SII tiene como objetivo mejorar la infraestructura ética de las organizaciones públicas y prevenir la corrupción y las conductas públicas inadecuadas.
El SII debe abarcar toda la estructura organizativa pública de modo que pueda conectar la cultura ética institucional con la sociedad y dotarse de los mecanismos de seguimiento y evaluación precisos, así como de un sistema de adaptación permanente a la realidad cambiante, lo que conforma el Marco de Integridad Institucional (MII). Disponer de un MII es condición necesaria, pero no suficiente (Taylor, 2017) para dar respuesta al reto ético del comportamiento de la administración y recomienda ir más allá del enfoque tradicional del cumplimiento formal de la cultura ética. Los aspectos informales de su cultura organizativa pueden abordarse a través de acciones y pautas con una quíntuple dimensión: individual, interpersonal, de equipo, en interequipos e interorganizacional.
De este modo, el MII debe contemplar un conjunto de normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública con el fin de prevenir las conductas inmorales recogidas en su código ético (Jiménez, 2017).
- Ámbito interno. La administración debe contar con un plan de integridad con finalidad preventiva, seguido por un código de conducta. Es necesario disponer de un marco de garantías, tramitación y propuestas de resolución de conflictos, así como sistemas de evaluación y cumplimiento (compliance).
- Ámbito mixto. Incluye, además de la integridad en la contratación pública, los códigos de conducta preventivos y la anticipación a los conflictos de interés, el control sobre la integridad en los procesos selectivos y de gestión del personal en la contratación, en la gestión personal, en la concesión de subvenciones, ayudas y en la ética del cuidado a través de los valores educativos y de concepción de lo público.
- Ámbito externo. Comprende el control a través de agencias de prevención y de lucha contra la corrupción, apoyados en los órganos de control y en los consejos de transparencia.
Las agencias y entidades fiscalizadoras tienen un papel fundamental en el refuerzo de la eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia de la administración pública. Las EFS se sitúan como actores centrales, independientes e indispensables en el perfeccionamiento de la función pública y en la consolidación del sistema democrático, a través de la articulación de instituciones eficientes, transparentes e íntegras, así como también de la fiscalización y el seguimiento de la aplicación de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la agenda 2030 de las NU. En este marco, la transparencia se configura como la primera herramienta en la lucha contra la corrupción pública, de ahí la importancia de que la información pública de interés para la ciudadanía sea accesible para su consulta. Desde una perspectiva internacional esto se ve como una necesidad, pero también como un derecho.
Una de las referencias más claras en este sentido la constituye la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP), que busca asegurar el compromiso de los gobiernos para promover la transparencia, la capacitación de la ciudadanía, la lucha contra la corrupción y el uso de las nuevas tecnologías para favorecer la gobernabilidad. España, como integrante de la OGP, ha llevado a cabo tres planes de acción de gobierno abierto, con mecanismos de amplio espectro y medidas que abarcan desde normativas suficientemente extensas para combatir la corrupción, pasando por la prevención, hasta la detección anticipada a través de mecanismos de verificación en todos los niveles de la administración pública.
El objetivo de un marco de integridad institucional es conseguir que las instituciones nacionales funcionen correctamente para limitar el abuso de poder, los delitos y la malversación de fondos públicos. Al mismo tiempo, el fortalecimiento del sistema nacional de integridad permitirá avances en la gobernabilidad y, por ende, hacia una sociedad más justa. La clave de su buen ejercicio se asienta sobre tres dimensiones: la medición de la capacidad general del funcionamiento de las instituciones, la rendición de cuentas de la gobernabilidad interna relativa a la integridad y la transparencia, y la contribución a la integridad general del sistema de gobernabilidad nacional. Este aspecto multidimensional precisa, en definitiva, de recursos e independencia, transparencia y rendición de cuentas, e integridad en la gobernabilidad.
Pero esta búsqueda debe ir más allá de la visión pública; las acciones y los comportamientos de las personas, la sociedad civil y de las empresas inciden directamente sobre el cumplimiento de la integridad. La OCDE ha señalado que para garantizar la integridad pública es preciso reconocer el papel de la sociedad civil a través del respeto y de los valores con la administración. Además, resulta necesario fomentar estos elementos y contribuir a una responsabilidad compartida, implicar a todas las partes interesadas en el desarrollo, actualizar y aplicar sistemas de integridad pública, concienciar a la sociedad de sus beneficios y contribuir a reducir la tolerancia de las infracciones de las normas.
La UE ha puesto en marcha el programa de integridad institucional European Integrity Systems Project (ENIS), para evaluar a las instituciones de gobernabilidad que conforman los sistemas nacionales de integridad.