La revisión de actos declarativos de derechos es un área fundamental del derecho administrativo y laboral, especialmente en materia de prestaciones de Seguridad Social. El objetivo de este proceso es anular o modificar un acto administrativo que, aunque firme y vigente, presenta irregularidades o ha sido dictado en contravención del ordenamiento jurídico.
I. El Proceso Específico de Revisión de Actos Declarativos de Derechos
El art. 146 L 36/2011, de 10 octubre, reguladora de la jurisdicción social (LJS), relativo a la «revisión de actos declarativos de derechos», regula un proceso específico en materia de prestaciones de Seguridad Social. Este proceso tiene por objeto la pretensión de revisión de un acto declarativo de derechos firme y vigente, en virtud de demanda planteada por la Entidad gestora, órgano u organismo gestor, frente a los beneficiarios.
Es importante destacar que el art. 146.1 LJS establece la imposibilidad de que el FOGASA revise por sí mismo en perjuicio del beneficiario sus actos declarativos de derechos.
II. Actos Declarativos: Expresos y Presuntos por Silencio Administrativo
Los actos declarativos de derechos de que habla el art. 146.1 LJS son tanto los actos expresos como los actos presuntos. En efecto, a tenor del art. 24.3.a) L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en los casos de estimación por silencio administrativo, «la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo».
No obstante lo anterior, la petición articulada por la parte instante del procedimiento administrativo establece y delimita, en principio, el contenido y extensión del acto administrativo, cuya exteriorización se manifiesta de forma expresa o presunta mediante el instituto del silencio. Si examinamos el modelo oficial de solicitud de las prestaciones de garantía salarial, podemos comprobar que no existe un apartado relativo al importe de las prestaciones de garantía salarial solicitadas. Antes al contrario, el beneficiario se limita a solicitar el derecho a dichas prestaciones y a adjuntar el título ejecutivo en el que consta la deuda empresarial, a fin de que el Organismo público cuantifique el importe de las prestaciones dentro de los límites legales.
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A mayor abundamiento, al tratarse de una responsabilidad «ex lege» el silencio positivo no puede amparar prestaciones exorbitantes o ilegales. Ciertamente, el FOGASA no puede otorgar implícitamente más de lo que puede otorgar de forma explícita, con los límites legales de aplicación.
El Silencio Administrativo Positivo y la Cuantificación de Prestaciones
En esta línea, la mayoría de las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia vienen considerando que los efectos del silencio administrativo positivo operan sobre el reconocimiento del derecho a las prestaciones de garantía salarial, pero no sobre su cuantificación, ya que ésta viene determinada por los límites previstos en la Ley. En este sentido, se aduce que habida cuenta el principio de solidaridad que impera en la caracterización del FOGASA, que interviene en los supuestos de insolvencia empresarial que impiden hacer frente a los salarios y/o a las indemnizaciones a que pudieran tener derecho los trabajadores asalariados, no se puede reconocer la posibilidad de abono de cuantas cantidades pudieran reclamarse a aquél, sin aplicarse límite alguno, ya que ello supondría alterar las reglas de concesión de las prestaciones.
Por ello, se señala que el citado organismo no puede desestimar el derecho del trabajador a ser reintegrado por él, pero sí puede precisar y concretar el contenido del derecho a la cantidad que habría reconocido si hubiera dictado resolución expresa estimando la solicitud sin tener que acudir a los procedimientos de revisión de sus resoluciones, y que, en su defecto, lo debe hacer el juez de lo social, aunque se admite también la posibilidad de que la sentencia fije las bases para su cálculo correcto en ejecución de sentencia.
No obstante, las SSTS 20-4-17 (rcud 669/16 y 701/16), 6-7-17 (rcud 1517/16), 27-9-17 (rcud 1876/16), 11-10-17 (rcud 863/16) y 17-10-17 (rcud 2235/16), si bien con un voto particular, consideran que el único mecanismo para dejar sin efecto el acto administrativo tácito es el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos ex art. 146 LJS y que, si lo solicitado y reconocido por silencio excede de lo previsto legalmente, el FOGASA tiene que proceder a la revisión del acto presunto de conformidad con el indicado procedimiento judicial.
Por lo demás, la existencia de pronunciamientos judiciales previos condenando al FOGASA al pago de determinadas cantidades aplicando el silencio positivo no enerva la posibilidad de acción revisoría posterior. Aunque la cosa juzgada de las sentencias firmes excluye un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquella se produjo, en este caso no existe tal identidad. En efecto, no cabe apreciar la existencia de cosa juzgada material derivada de la sentencia recaída en el proceso iniciado a instancia del beneficiario contra la resolución expresa extemporánea del FOGASA, ya que el objeto de dicho proceso se ciñe a determinar si existe un acto presunto estimatorio producido por silencio administrativo sin entrar a examinar la cuestión de fondo relativa al reconocimiento del derecho a las prestaciones.
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III. El Procedimiento Judicial de Revisión y Plazos
El procedimiento judicial tiene por objeto la pretensión de revisión de un acto declarativo de derechos, en virtud de demanda planteada por el FOGASA frente al beneficiario.
Aunque la LJS hable de que la revisión deberá hacerse mediante demanda, nada impide que el FOGASA la solicite por vía de reconvención cuando sea demandado por el beneficiario perjudicado por su resolución expresa extemporánea. De hecho, reiterada doctrina del Tribunal Supremo tiene reconocida la licitud de la reconvención como vía procesal hábil para solicitar al Juzgado de lo Social la revisión de los actos declarativos de derechos y el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas.
En este sentido, hay que señalar que tanto la acción contra la resolución denegatoria como la acción revocatoria se someten a idénticas reglas de competencia por razón de la materia y de competencia territorial. Además, las pretensiones objeto de la demanda principal y de la demanda reconvencional se deducen en relación al mismo acto administrativo o a varios actos administrativos entre los que existe una conexión directa (art. 25.6 LJS y 406.1 LEC).
No obstante, el art. 85.3 de la LJS condiciona la reconvención a que se «hubiese anunciado en la conciliación previa al proceso o en la contestación a la reclamación previa en materia de prestaciones o resolución que agote la vía administrativa, y hubiese expresado en esencia los hechos en que se funda y la petición en que se concreta». De este modo, la reconvención deberá anunciarse en la resolución dictada en alzada o, en su defecto, en la resolución expresa extemporánea.
Y, en fin, aunque no se hubiese anunciado la demanda reconvencional en la vía administrativa previa, no parece existir óbice alguno para la posible acumulación del proceso instado por el trabajador y del proceso de revisión ex art. 146.1 LJS, de conformidad con la regla del art. 30.1 LJS.
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La acción de revisión prescribe a los cuatro años (art. 146.3 LJS). El plazo para el ejercicio de la acción de revisión se hace así coincidir con el plazo de prescripción de la obligación de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas [art. 15 L 47/2003, de 26 noviembre, General Presupuestaria (LGP)].
IV. Rectificación de Errores y Omisiones en Actos Administrativos
La «rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos» es una vía para modificar actos administrativos. La doctrina jurisprudencial del orden social de la jurisdicción, tomando como referente la regulación del art. 105.2 L 30/1992, de 26 noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), ha establecido «un concepto estricto y riguroso de estos errores para garantizar que las facultades de rectificación no se conviertan en facultades revocatorias ilimitadas».
También existen las revisiones motivadas «por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo». Por «inexactitud» ha de entenderse la mención equivocada de algún dato, sea fruto del engaño o del simple error, y por «omisión» la falta de respuesta a un dato que se requiere por el Organismo público o que está obligado a comunicar por expreso mandato legal. No lo constituye, por tanto, la simple ausencia de mención de una circunstancia que pueda ser relevante para determinar si se tiene derecho a la prestación o la cuantía de la misma, pero cuya puesta en conocimiento no se le ha exigido al beneficiario de forma expresa, ni por una norma que así lo disponga, ni por el propio organismo al tramitar el oportuno expediente.
Por consiguiente, si el trabajador consigna los datos que figuran en el modelo oficial de solicitud y aporta la documentación requerida, formula su petición cumpliendo con el deber de colaboración del ciudadano con las Administraciones Públicas.
V. Nulidad y Anulabilidad de Actos Administrativos
Uno de los principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica, íntimamente relacionado con el de confianza legítima, así como el de buena administración. El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que los actos administrativos dictados, y consiguientemente las situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser revisados fuera de determinados plazos.
No obstante, la rectificación de errores permite modificar el acto en cualquier momento -de oficio o a instancia del interesado-, pero únicamente en supuestos de errores materiales manifiestos. El artículo 109.1. Ley 39/2015, sí avala la revocación de actos -con ciertos requisitos- cuando se ciña a «los actos de gravamen o desfavorables». En estos supuestos no puede obviarse el aspecto formal, en el sentido de si la Administración ha seguido el procedimiento debido.
Un acto administrativo nulo de pleno derecho, deberá de ser revocado y cuando ello suceda, carecerá de efectos jurídicos en nuestro Ordenamiento Jurídico. Ello, por vulnerar de forma flagrante las normas que regulan la competencia del Órgano que lo ha dictado, el procedimiento establecido y/o su contenido. La anulabilidad de un acto administrativo, sucede cuando infringe el ordenamiento jurídico, no reúne los requisitos de forma indispensables para alcanzar su fin o provoca indefensión a los interesados, o es realizado fuera del tiempo establecido, siendo el término o plazo indispensable para el propio acto.
Mientras la nulidad de un acto administrativo supone su desaparición del mundo jurídico, la anulabilidad permitirá retrotraer el procedimiento, eliminar el vício y que continúa el procedimiento a partir de entonces. Ambas figuras se encuentran expresamente recogidas en los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
VI. Mecanismos para Declarar Nulo o Anulable un Acto Administrativo
La Administración, a la hora de revocar un acto administrativo por entender que el mismo no resulta ser ajustado a derecho, tiene que valorar en primer lugar si el vicio es de nulidad, en cuyo caso se procederá a la revisión de oficio del acto administrativo o disposición, o, si, por el contrario, se trata de un vicio de anulabilidad, recurriéndose entonces al procedimiento administrativo de declaración de lesividad.
Revisión de Oficio de los Actos Administrativos
La revisión de oficio tiene una trascendencia práctica relevante. Se insiste en que cuando la Administración ha dictado un acto administrativo (de oficio o a instancias de parte), puede revisar de oficio el mismo siempre que sea nulo de pleno derecho, no existiendo un plazo determinado, aunque la jurisprudencia ha desarrollado una serie de criterios tendentes a impedir que se proceda dicha figura cuando ha transcurrido un periodo de tiempo dilatado o por cuestiones de equidad y actos propios. Esta revisión de oficio se puede dar, por ejemplo, en un supuesto de concesión de una licencia en suelo no urbanizable protegido cuando se construye una vivienda en él.
Si la Administración considera que es nula una resolución firme en vía administrativa, no la puede anular sin más, sino sólo tras seguir el procedimiento establecido en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, ya que esa resolución de 2006 es un acto favorable al interesado. El principio de legalidad exige que los actos administrativos se ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración revise los actos ilegales. Cuando la ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de infracciones especialmente graves, su conservación resulta contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no está sometida a un plazo para su ejercicio. La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido válidos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece.
La revisión de oficio, como su nombre indica, se produce “de oficio” por la propia Administración para revisar sus actos nulos. No obstante, también se podrá llevar a cabo a instancias de un particular.
Con respecto a la legitimación de un particular para instar una acción de revisión de oficio, hay que matizar que dicha revisión no procede actualmente frente a los reglamentos. La revisión de oficio procede contra actos de gravamen. En la práctica, lo frecuente es una revisión de oficio contra un acto favorable de un particular, como en el supuesto de concesión de una licencia en suelo no urbanizable protegido.
La Declaración de Lesividad
La lesividad procede frente a actos que no son nulos de pleno derecho, es decir, frente a actos administrativos anulables. La Administración tiene obligación de revisar los actos y declarar su lesividad, pero no existe una acción a favor de terceros para poder exigir a una Administración a que realice una declaración de lesividad.
En vía administrativa, la Administración declara que un acto es lesivo, es decir, que se trata de un acto ilegal y dañoso para el interés público, y concede audiencia al particular. Una peculiaridad desde el punto de vista procesal radica en que la Administración figura como recurrente, de modo que se introduce en vía judicial mediante el correspondiente recurso contencioso - administrativo, conforme al artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, adjuntando el expediente administrativo a la demanda.
Comparativa entre Revisión de Oficio y Lesividad
La revisión de oficio se caracteriza porque, cuando se tramita un procedimiento de revisión de oficio, se ha de acudir el Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, al objeto de que emita un dictamen previo. Por el contrario, en la declaración de lesividad, no se exige un dictamen previo por parte del Consejo de Estado u órgano equivalente, pero tiene la particularidad, como hemos comentado, de que en el procedimiento judicial, la Administración es parte recurrente.
VII. La Vía de Hecho Administrativa y los Efectos de las Sentencias Judiciales
La vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite. En el artículo 101 de la LRJ y PAC (actualmente artículo 105 de la Ley 39/2015), se ha visto una referencia a la vía de hecho a través de una formulación negativa susceptible de una lectura «a sensu contrario», es decir, siempre que un órgano administrativo lleve a cabo actuaciones materiales careciendo de competencia o sin respetar el procedimiento normativamente previsto, se admite la reacción interdictal por los particulares (en la actualidad, procedimiento especial de protección posesoria).
Una vez que se dicta un acto válido, y además declarativo de derechos no puede dejarse sin efecto sino es a través del procedimiento establecido, bien la revisión de oficio, la declaración de lesividad, o bien a través del recurso administrativo interpuesto por los interesados. La Ley de la Jurisdicción Contenciosa, en sus artículos 31 y 32, señala que el demandante podrá pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.
Estas peticiones pueden plantearse también respecto de la inactividad de la administración y de las actuaciones materiales constitutivas de lo que se denomina vía de hecho, por carecer la administración de título para actuar.
A menudo la pretensión deducida por el demandante se limita a pedir la nulidad de un acto. Sin añadir petición de reconocimiento de situación jurídica individualizada alguna, ni tampoco de condena. Cuando esto ocurre, la sentencia, si es estimatoria, se limita a declarar que el acto en cuestión no es conforme a derecho, ciñéndose a declarar su nulidad. La sentencia no puede ir mas allá de las pretensiones planteadas por el recurrente ya que nuestra jurisdicción (articulo 216 LEC) tiene carácter rogado. Cuando esto ocurre nos encontramos con lo que se llama una sentencia meramente declarativa, sin que contra este tipo de sentencias quepa despachar ejecución, conforme establece el articulo 521 de la LEC. Las sentencias puramente declarativas la tutela judicial efectiva se consume con el dictado de la sentencia.
Otra cosa serán las consecuencias jurídicas de ese fallo, y la consiguiente actividad administrativa que tendrá que desplegar la administración demandada sobre las situaciones jurídicas derivadas del acto que ha sido anulado. Pero esto tendrá que ser resuelto fuera del proceso judicial, al margen de los incidentes de ejecución de sentencia, constituyendo lo que se denomina ejecución impropia.
El planteamiento se ampara en el principio de seguridad jurídica, consagrado en el articulo 9 de la Constitución, que impide que en fase de ejecución se pueda dar una extensión al fallo ejecutado que rebase los pronunciamientos de la propia sentencia. En la teoría de los vicios de invalidez se viene entendiendo que la nulidad de pleno derecho produce efectos ex tunc. Los actos que adolecen de tal vicio nunca produjeron efectos y las sentencias que declaran su nulidad no vienen mas que a constatar o a declarar esa situación. Por lo tanto no están modificando ninguna situación, solo están destruyendo una apariencia de validez, la que tuvo el acto que se declara nulo.
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