La política fiscal es un instrumento clave en el manejo de las finanzas públicas de un país. Este artículo explora en detalle el concepto de política fiscal, sus diferentes tipos y su aplicación en el contexto económico, con un enfoque particular en las ideas de Keynes y el caso de México.
Política Fiscal Restrictiva
Dentro del manejo de las finanzas públicas, se encuentra el término de política fiscal restrictiva. Contraria a la política fiscal expansiva, se aplica cuando se busca generar un superávit en el presupuesto a través de un incremento de los impuestos, manteniendo el gasto público.
Usualmente, los gobiernos aplican la política fiscal restrictiva en momentos donde se observa un alza en los precios provocada por un exceso de demanda agregada, es decir, el total de bienes y servicios que son demandados por un país.
Con la aplicación de una política fiscal restrictiva, los gobiernos que la implementan buscan reducir el gasto agregado, a través del aumento de impuestos, lo cual incide en los bolsillos de los consumidores, quienes probablemente opten por consumir menos productos que no sean de canasta básica al tener que destinar una mayor cantidad de sus ingresos al pago de impuestos.
En tanto, la reducción del gasto público - o mantener el mismo nivel de este - puede desalentar las inversiones privadas. Con ello, el déficit presupuestario disminuirá e, incluso, se puede llegar a un superávit.
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En el caso de la reducción del gasto, esto incide en las obras públicas y, por ende, en la generación de puestos de trabajos formales, por lo que usualmente este tipo de política fiscal es impopular entre los gobiernos por un sentimiento negativo de los ciudadanos ante la aplicación de dichas políticas.
Luego de la pandemia del Covid-19, que afectó a nivel mundial, se espera que algunos países puedan optar por este tipo de políticas, sobre todo en la parte de impuestos dado que con la situación sanitaria, para apoyar a la población, se tuvo que desembolsar un mayor gasto o bien, acudir a un mayor endeudamiento. En Europa, por ejemplo, se espera que España y Eslovaquia sean los países que implementen una política fiscal restrictiva para reducir sus niveles de déficit a través de la contención del gasto.
La Política Fiscal en México: Un Enfoque Keynesiano
Durante la pandemia de Covid-19, México implementó poco apoyo fiscal pese a las críticas que esto le originó.
Keynes dedicó gran parte de su obra a explicar las características monetarias del sistema capitalista y su análisis se concentró en la política monetaria, volviendo explícitos sus mecanismos, sin obviar sus limitaciones en la dinamización de la actividad económica bajo determinadas circunstancias.
Se advierte que en la Teoría General no hay muchas referencias sobre la política fiscal, resumiéndose sus planteamientos en los siguientes temas: primero, la intervención gubernamental directa en la economía debe estar dirigida a potenciar las actividades privadas; segundo, aboga por una intervención gubernamental prolongado en la economía y otorga particular importancia al gasto de capital fijo, por consiguiente la política fiscal debe promover el gasto de inversión pública, la cual, a su vez dinamiza el gasto privado de la acumulación.
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Los hacedores de política económica del periodo posguerra, especialmente en la economía estadounidense, que otorgaron una importancia central a la política fiscal, adoptaron un planteamiento diferente, denominado keynesiano. Con base en la propuesta de la Síntesis Neoclásica (Hicks, 1937, Hansen, 1938) promovieron una política fiscal de estabilización del ingreso, independientemente de su composición, que terminó por consolidar el componente del consumo, independientemente de la ampliación de la acumulación, como la vía para expandir la demanda agregada, la cual, es independiente de la oferta.
Se desarrollaron políticas de sintonía fina que se resumió en la propuesta de "cavar hoyos para posteriormente taparlos", o utilizando la paradoja de Keynes "llenar botellas viejas con papel moneda" (1936, p. 121). Los objetivos de estas políticas tenderían a incrementar la masa salarial y estabilizar el componente del consumo de la demanda. Este planteamiento se mantuvo en el periodo neoliberal, canalizándose el gasto de manera indirecta a la economía, a través de transferencias, añadiéndose las participaciones, el creciente pago de intereses y otros costos financieros (gasto no programable) como una forma de garantizar la estabilidad de las ganancias, con efecto limitado sobre el crecimiento económico.
El planteamiento de Keynes fue omitido en la Síntesis Keynesiana (denominada teoría económica hidráulica, Seccareccia, 1995, pie de página 6) y por las políticas económicas de la teoría dominante. No obstante que se mantiene un alto volumen del gasto público en el periodo neoliberal esto no se dirigió al gasto de capital sino a estabilizar el consumo, lo cual, no fue logrado de manera eficiente, especialmente en los países en desarrollo.
El argumento de Keynes y, en general del principal de la Demanda Efectiva, descasa en el planteamiento que la inversión es el gasto dinámico del crecimiento económico en el sistema capitalista, el cual no depende del ahorro, sino del financiamiento.
Aunque se resalta que el financiamiento puede autonomizarse del proceso de acumulación, generando portafolios independientes del gasto de inversión privada, (véase Minsky, 1964), con base en lo cual se explica la inflación y deflación del sector financiero. Minsky (1975, 1986), Fisher (1933), entre otros, sobre la base de la variación de los precios de los títulos financieros explican los ciclos económicos, donde destacan cómo operan las relaciones de producción en periodos de auge y cómo se generan las fases de declive económico, que puede provocar rupturas económicas, denominadas recesiones.
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A la luz de la inestabilidad financiera, la mayoría de los autores antes señalados (con excepción de Fisher) plantean que el gasto privado no puede garantizar el pleno empleo a las fuerzas productivas; y el desempleo (problema muy agudo en la crisis de 1929) es estructuralmente involuntario (Osberg, 1988, Iacobacci y Seccareccia, 1998) y no puede ser resuelto mediante mecanismos de mercado.
En este trabajo seguimos la hipótesis de Keynes, quien señaló que aunque el déficit fiscal es fundamental para recuperar el crecimiento económico en periodos de recesión económica, la intervención fundamental de la política pública debe centrarse en la estabilización de la acumulación en el largo plazo, especialmente en países en desarrollo que no han logrado el pleno desarrollo de las relaciones capitalistas de producción.
El propósito de la política fiscal debe ser la estabilidad de la demanda, mediante la ampliación de la oferta, a través de la inversión productiva, ya sea directamente por el gasto público o por políticas que dinamizan el gasto privado de la inversión. Ello implica una intervención constante en la economía y no únicamente en periodos de recesión.
Un objetivo adicional del gasto público es potenciar el multiplicador del ingreso, lo cual implica reducir las fugas externas del ingreso, o sea reducir las desequilibrios económicos estructurales y reducir las ganancias financieras, lo cual resumió bajo el enunciado de 'eutanasia a los rentistas'.
La intervención pública, especialmente en los países en desarrollo de la región latinoamericana (particularmente en México) no siguieron estas políticas; solo estabilizaron el gasto de la inversión, sin lograr potenciar el volumen de la formación bruta de capital fijo privado en el último periodo de industrialización por sustitución de importaciones; modificándose radicalmente el objetivo del gasto público en el periodo neoliberal.
A partir de un análisis detallado de los componentes del gasto público mexicano a lo largo de las últimas cinco décadas, se muestra que el gasto público en un periodo muy corto tuvo como objetivo fortalecer el sector de bienes de capital, sin comprometer al sector privado en ese proceso, lo cual, tuvo efecto de corto plazo.
Segundo, en el periodo de acumulación neoliberal el volumen del gasto público continuó siendo alto como proporción del producto, el cual, sin embargo, impactó de manera indirecta e ineficiente en la economía, porque las tasas de crecimiento económicas fueron muy reducidas y no estuvieron atadas a ninguna exigencia de estabilizar el empleo.
Los resultados de este trabajo adquieren importancia en la reconfiguración de la intervención pública en la economía que se discute a partir de la recesión económica de Estados Unidos que tuvo lugar en 2008, y la crisis europea.
Nuestra hipótesis es que el gasto público debe mantener el espíritu de Keynes, o sea debe dirigirse a fortalecer el sector de acumulación, el cual, empero, para ser exitoso debe ir acompañado de consensos políticos con el sector privado para que potenciar el gasto privado y el crecimiento económico.
El argumento fundamental para avalar la intervención estatal directa en la economía es que el gasto privado no puede garantizar el pleno empleo de las fuerzas productivas, porque los mecanismos de mercados no son funcionales para emplear el conjunto de los factores productivos disponibles en la economía.
Con base en ello se argumenta que los equilibrios económicos generalmente están acompañados con subempleo y, sólo por casualidad, el gasto privado logra el pleno empleo.
Kalecki atribuye las oscilaciones cíclicas de la economía a un gasto capitalista insuficiente, el cual en parte se debe a tasas de ganancias reducidas, que reducen el ahorro interno de las empresas y presiona sobre el financiamiento, pudiéndose generar crisis económicas.
Keynes argumenta que las oscilaciones económicas se deben a las características monetarias de las economías capitalistas, que adjudica al funcionamiento del mercado financiero, donde se producen ganancias que desalientan la inversión.
De manera específica, Kalecki argumentó que el sistema capitalista es inestable y provoca condiciones de subempleo porque no hay seguridad que el gasto capitalista (consumo e inversión privada) sea suficiente para emplear a todos los factores productivos; señalando como el gran problema la recirculación parcial del gasto capitalista a la economía (Kalecki, 1954, p. 48).
Las empresas se deben endeudar y ello provoca la necesidad de repartir sus ganancias con el sector financiero. El ahorro interno de las empresas se reduce y se constriñe el gasto de la inversión.
A partir del supuesto que los obreros gastan lo que ganan y los capitalistas ganan lo que gastan (Kalecki 1971, p. 95) se postula que una disminución del gasto capitalista reduce el ingreso, las ganancias, el ahorro interno de las empresas, acompañado de crecientes niveles de endeudamiento, que detiene el gasto privado.
Ello puede revertirse por el déficit público (y un excedente artificial de las exportaciones), pudiendo restaurar las ganancias y el empleo, en tanto "el sector privado de la economía recibe más ingreso (vía gasto gubernamental) de lo que paga en impuestos" (Kalecki, 1971, pp.
Keynes, plantea tres diferentes formas de intervención gubernamental directa en la economía donde señala que la intervención pública se debe a faltas de coordinación del sector privado y la generación de ganancias financieras por operaciones del mercado de valores.
Dichas propuestas se condensan, primero, en la "socialización de la inversión" en combinación con la "eutanasia de los rentistas"; segundo en el 'fondo nacional de la inversión' (national investment board); y, finalmente argumenta que el gasto público debe operar con constantes déficit en la cuenta de capital y superávit en la cuenta corriente del sector público, en tanto la mayor inversión genera un crecimiento más que proporcional del ingreso y suficientes recursos para equilibrar el gasto publico.
De esa manera se garantiza intervenciones gubernamentales de largo plazo que aseguran el incremento sostenido del ingreso y el empleo.
Las bases de la argumentación de Keynes (coincidentes con Kalecki) es que la intervención pública es necesaria por la falta de coordinación del sector privado para generar un volumen de inversión productiva que garantiza la plena utilización de los factores productivos; y de manera relevante, desde la perspectiva de Keynes, porque los dueños de capital pueden obtener crecientes ganancias a través de maximizar el valor de sus acciones en el mercado financiero, vía el comercio de los títulos financieros, con fines especulativos, dominados por los 'inversionistas profesionales' que buscan ganancias rápidas y de corto plazo.
El conflicto entre los objetivos del capital productivo y el capital financiero emergen a partir de la institucionalización de las sociedades anónimas, que despliega circuitos tendientes a crear financiamiento de largo plazo vía emisión de bonos. La actividad de tesorería de las empresas se puede independizar del gasto productivo, lo cual, puede desestabilizar el ciclo económico.
De hecho, la consolidación del mercado de valores tuvo lugar a fines del siglo XIX, sentando las bases para el dominio del capital financiero sobre el productivo.
Históricamente, han existido dos periodos de dominación del capital financiero: el primero ocurrió en las primeras décadas del siglo XX, interrumpido por la crisis del 1929 que marcó la ruptura del sistema financiero, la cual fue parte central de los planteamientos que postula en la Teoría General. El segundo periodo de dominación del capital financiero inició en las últimas décadas del siglo XX, su ruptura ocurrió en 2008 (previa a una serie de crisis en países en desarrollo), seguido por una profunda recesión, la cual, aún no ha sido resuelta, ni se han sentada bases de un crecimiento económico sustentable.
A la luz de las operaciones del mercado financiero, Keynes, en el famoso capítulo XII de la Teoría General, introduce la incertidumbre, que se manifiesta a través de una acelerada rotación de flujos de capital que provoca ganancias financieras, permitiendo al mercado financiero asumir la función de generar financiamiento de largo plazo, también denominado fondeo (Chick, 1983). La contraparte de esta condición es el atesoramiento por la previsión de mayores tasas de interés en el futuro que impide realizar el proceso de fondeo.
Bajo condiciones de incertidumbre (mayores tasas de interés), las deudas bancarias no son saldadas y las políticas monetarias destinadas a reducir la tasa de interés de corto plazo no tiene el efecto esperado (especialmente sobre el gasto de la inversión) porque las percepciones del futuro son desfavorables. Keynes resume esta condición a través de la preferencia absoluta por la liquidez: bajo dichas condiciones la política monetaria deja de ser efectiva.