En la segunda mitad de 2008, después de haber experimentado más de 10 años de crecimiento continuo, la economía española quedó sumida en una profunda recesión económica. La tasa de desempleo se elevó de 8.3% en 2007 a 26% en 2013 y giraba en torno a 17% en 2017. En el sector de la construcción, la formación bruta de capital fijo (FBCF) cayó 11.07% del tercer trimestre de 2008 al segundo trimestre de 2009, y el producto interno bruto (PIB) cayó 3.4% durante ese mismo periodo. Al comienzo de la crisis, el gobierno español, como otras muchas instituciones alrededor del mundo, estaba convencido de que el problema radicaba en una falta de demanda y pensaba que bastaría con aumentar la inversión pública para incentivar el consumo privado, reducir el desempleo y superar la recesión.
En España el empeoramiento de las cuentas públicas desde 2010 trajo como consecuencia un giro de 180 grados en las políticas económicas. Sin embargo, a diferencia de otras naciones de la UE afectadas por un severo desequilibrio fiscal (Grecia, Portugal o Irlanda), en España el gobierno no adoptó un programa de ajuste impuesto, sino que decidió las políticas económicas por implementar para reducir el déficit público. Por esta razón, el caso de España resulta particularmente interesante para el análisis de política fiscal.
En 2010 el gobierno aumentó los impuestos especiales sobre hidrocarburos y tabaco, así como los tipos del IVA. Eliminó la devolución del IRPF que había introducido en 2009 y redujo los salarios de los funcionarios públicos. El aumento de los costes de la deuda dio lugar, durante el verano de 2012, a un nuevo aumento del IRPF y a una reducción de la inversión pública. Asimismo, se implementó una consolidación fiscal con gastos más bajos en materia de administraciones públicas, educación y sanidad. Todas estas reformas trataban de contrarrestar el déficit público, así como evitar el crecimiento de la deuda pública.
El objetivo principal de este trabajo es cuantificar los efectos causados por una reducción de 1.5 puntos porcentuales (p. p.) en la proporción de déficit público-PIB utilizando un modelo de equilibrio general aplicado (MEGA) y diversas medidas de política fiscal. Especialmente, se pretende evaluar hasta qué punto debería registrarse un cambio en la política impositiva o en los gastos públicos a fin de alcanzar esta meta, así como determinar cuál de las dos trae consigo repercusiones más negativas en términos de empleo, bienestar y PIB. Utilizando como referencia la expectativa del gobierno español de reducir el déficit público-PIB de 4.6% en 2016 a 3.1% en 2017, se ha adoptado una reducción de 1.5 p. p.
Utilizamos este supuesto para simular una reducción de 1.5 p. p. con cada instrumento fiscal, de forma que podamos evaluar el impacto que probablemente haya de tener cada una de estas políticas. En lo que respecta al área del gasto, simulamos reducciones en las principales partidas de gasto público corriente, así como de la inversión pública; y, en cuanto al área tributaria, simulamos incrementos en la tasa impositiva del IVA y del IRPF. Recientemente se han utilizado modelos de equilibrio general para evaluar los efectos de reformas fiscales semejantes sobre la proporción déficit público-PIB en el caso de España.
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La ventaja de nuestro modelo comparado con los MEGA previos es un mayor detalle en los datos y el comportamiento del sector público, tanto desde el punto de vista de los ingresos como del gasto, lo que da lugar a resultados muy diferentes. En primer lugar, para la construcción de nuestra base de datos disponemos de información no publicada anteriormente sobre el IVA, lo que permite desagregar la partida de “Otros impuestos sobre los productos en IVA”, “Tarifas sobre las importaciones” y “Otros impuestos netos sobre los productos”, los cuales aparecen agregados en una sola partida en las Cuentas Nacionales. Así pues, es posible llevar a cabo reformas al IVA que sean más realistas.
En segundo lugar, nuestro modelo incluye un porcentaje fijo de recaudación del IVA que se destina a la UE, el cual no se tiene en cuenta en estudios previos pero incide de forma relevante en el análisis sobre el incremento de las tasas del IVA o la reducción de la inversión pública, que también está sujeta al IVA en nuestro modelo. En tercer lugar, las prestaciones por desempleo se determinan de forma endógena y dependen de la tasa de desempleo. Por lo tanto, una reforma fiscal que aumente los ingresos públicos también habrá de afectar al gasto público a través de los efectos que tengan sobre la tasa de desempleo. Esta es una cuestión que no aparece recogida en análisis anteriores relativos al efecto sobre el ratio déficit público-PIB mediante cambios en el IVA.
Además, también tenemos en cuenta las recaudaciones fiscales de otros impuestos que se envían a la UE (“Otros impuestos sobre los productos”, tarifas arancelarias, etc.). Este tipo de modelos resultan de mucha utilidad para evaluar la capacidad de las políticas económicas implementadas por el gobierno para reducir el déficit público, ya que tienen en cuenta los efectos de equilibrio general, comúnmente ignorados en los modelos de equilibrio parcial.
Todas estas reformas trataban de contrarrestar el déficit público, así como evitar el crecimiento de la deuda pública (Eyraud y Weber, 2013; Banco Central Europeo, 2014; Gadatsch et al., 2016; Feldstein, 2016). En el caso de España, la proporción de la deuda y el PIB subió de 60.1% en 2010 a casi 100% en 2015 (véase Neal y García Iglesias, 2013, para un análisis detallado del problema de la deuda a escala regional). Si se quieren evitar estas situaciones, es importante disponer de una buena evaluación sobre los posibles efectos de una reforma fiscal.
En esta investigación empleamos un mega en el que la inversión privada se determina de forma endógena a través de cambios en el ahorro doméstico y en el ahorro del sector exterior. Se trata de un modelo estático simple que resulta de gran utilidad para medir los principales efectos a corto plazo que involucran estas políticas. Además, este modelo incluye una ecuación de salario real-desempleo que capta las fricciones en el mercado laboral. El mercado de trabajo no se vacía y hay desempleo, de tal forma que la tasa de desempleo reacciona a cambios en las políticas fiscales.
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En los últimos años ha surgido una abundante literatura que, apoyada en los MEGA, evalúa los efectos de aumentar los tipos del IVA en diversos países, como Alemania (Boeters et al., 2010), Noruega (Bye et al., 2012), la UE (CPB e IAS, 2013), España (Álvarez Martínez, 2010), etc.
SIM1: Reducción de 1.5 p. p. SIM2: Reducción de 1.5 p. p. SIM3: Reducción de 1.5 p. p. SIM4: Reducción de 1.5 p. p. SIM5: Reducción de 1.5 p. p. SIM6: Reducción de 1.5 p. p. SIM1: Reducción de 1.5 p. p. SIM2: Reducción de 1.5 p. p. SIM3: Reducción de 1.5 p. p. SIM4: Reducción de 1.5 p. p. SIM5: Reducción de 1.5 p. p. SIM6: Reducción de 1.5 p. p. SIM1: Reducción de 1.5 p. p. SIM2: Reducción de 1.5 p. p. SIM3: Reducción de 1.5 p. p. SIM4: Reducción de 1.5 p. p. SIM5: Reducción de 1.5 p. p. SIM6: Reducción de 1.5 p. p.
En la primera simulación (SIM1) se logra aminorar el déficit público mediante una disminución de 11% en el consumo público del sector de las administraciones públicas (sector 27), educación de no mercado (sector 28) y sanidad y servicios sociales (sector 29). No deja de ser importante mencionar que en la función de utilidad de los hogares no se incluyen explícitamente los bienes de consumo público, lo cual puede conllevar una subestimación del impacto que hayan tenido estas políticas en bienestar de los hogares. El recorte del gasto público trae consigo repercusiones en el nivel de producción doméstica de los tres sectores directamente afectados (véase el cuadro 1), pero también sobre otros sectores relacionados, como sanidad y servicios sociales de mercado; restauración y hostelería; alimentación, bebidas y tabaco; electricidad, gas y agua, etc. No obstante, también hay un aumento de la producción doméstica en los sectores orientados a la inversión (como maquinaria y equipo mecánico, manufactura de maquinaria eléctrica y de instrumentos de precisión, construcción, metalurgia y productos metálicos, etc.).
En los últimos años, la Comisión Europea ha publicado un estudio final resultante de una consulta pública sobre el IVA en la era digital, analizando cómo adaptar el marco de los servicios digitales de IVA a los nuevos modelos empresariales y al uso de la tecnología para combatir el fraude y beneficiar a las empresas.
La principal distinción en los tipos de reporte de IVA proviene de la frecuencia de reporte:
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- Control periódico de las transacciones (Periodic Transaction Controls - PTC)
- Control continuo de las transacciones (Continuous Transaction Controls - CTC)
Existen modelos nacionales y la falta de regulación comunitaria en torno a la declaración electrónica fiscal genera, por un lado, una fragmentación del mercado que se traduce en incertidumbre legal y, por otro, supone una alta carga administrativa para las empresas que operan de forma transfronteriza.
La existencia de la ambigüedad genera incertidumbre legal y genera problemas a los contribuyentes. Como se ha mencionado en párrafos anteriores, de acuerdo con el Sistema de Cuentas Nacionales Base 2013, el Valor Agregado Bruto de la economía se define como “el valor agregado de todas las unidades residentes más los impuestos sobre los productos (menos subvenciones a los productos)”; es decir, el valor agregado bruto a precios básicos se define como la producción valorada a precios básicos menos el consumo intermedio valorado a precios de comprador, más los impuestos menos las subvenciones sobre los productos.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2009) con el objetivo de determinar el impacto del IVA en la planeación y formulación del presupuesto público, el monitoreo de la recaudación impositiva y la estimación del déficit público, estimó la elasticidad ingreso de la recaudación del IVA con respecto al PIB con datos del primer trimestre de 1980 al segundo trimestre de 2009, cifras que fueron expresadas en pesos constantes de 2003. Los resultados de las estimaciones permitieron concluir que, ante un incremento de un punto porcentual en el PIB, la recaudación de IVA se incrementa en el largo plazo en 1.88%.
Barbuta (2011) clasificó a los factores como económicos y no económicos. Estas clasificaciones resultan importantes, debido a que amplían el universo de factores que pueden ejercer una influencia sobre la recaudación del IVA, además del ingreso.
A partir de la revisión de la literatura, se detectó que existe una relación entre la recaudación del IVA y algunos factores económicos y no económicos, tales como el crecimiento económico y la complejidad legal de la Ley del IVA.
Como aportación de esta investigación a los trabajos realizados sobre los determinantes económicos que afectan la recaudación del IVA, se integró al modelo como variable explicativa el indicador de complejidad legal estimado por (Moreno, Beltrán y Mata, 2017). Con base en estas definiciones y las cifras utilizadas el modelo es una especificación de regresión múltiple con logaritmo natural en las variables dependiente e independientes.
En este apartado se presentan las estimaciones y los resultados del modelo transformado (ecuación 3.1) de acuerdo con la metodología enunciada en el apartado anterior. Para ello, primero se verifica que las series de tiempo no sean estacionarias en niveles, estacionarias en primera diferencia y que los residuales de la ecuación (1) no cumplen el supuesto de normalidad, homocedasticidad y ausencia de autocorrelación. Los efectos marginales para el modelo Box-Cox, en conjunto con el procedimiento de Cochrane-Orcutt, se muestran en la Tabla 4, donde se puede observar que a mayor complejidad legal menor recaudación del IVA.