La estructura fiscal de México no cumple con su cometido ya que es insuficiente para sufragar los gastos del gobierno, está lejos de su recaudación potencial y, en términos absolutos, resulta inequitativa. En la teoría fiscal se abordan de manera interesante dos temas: ¿Cuáles son los requisitos que debe observar una estructura fiscal eficiente? y, ¿qué tipos de impuestos son los más idóneos o los menos perjudiciales para el crecimiento económico?
En este ensayo se hará una revisión de estos elementos con una visión crítica para el ámbito doméstico. En este sentido el documento se compone de la siguiente manera: Un punto II llamado Antecedentes de los principales impuestos en México, capacidades de recaudación, características y problemas, en él se darán algunas cifras de la recaudación del país; Punto III Estructura tributaria, donde se detallarán los elementos que deberá contener una estructura tributaria eficiente; Punto IV La propuesta de reforma realizada por el Ejecutivo Federal y otras alternativas, y por último, un punto V dedicado a las conclusiones.
Antecedentes de los Principales Impuestos en México
Los ingresos tributarios del país para el periodo de 1977-2003 representaron en promedio el 10.6% del PIB con una variación que fue del 8.9% al 11.6% del PIB en sus valores mínimos y máximos respectivamente. Para este periodo el impuesto sobre la renta (ISR) representó en promedio cerca del 44% del total de los tributos, mientras que el Impuesto al Valor Agregado (IVA) integraba en promedio alrededor del 28% y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) participaba en promedio con el 17%. Alrededor del 89% del total de los ingresos tributarios en promedio se encontraba agregado en estos tres impuestos.
Las variaciones observadas por los ingresos tributarios obedecen al comportamiento del ciclo económico. Como se menciona en la teoría tributaria, los ingresos tributarios son de carácter pro-cíclico, es decir, que cuando la economía crece los ingresos tributarios también lo hacen. En la gráfica 2 se puede apreciar la relación del crecimiento económico y los ingresos tributarios; la correlación que guardan ambas variables es cercana al 0.96 para el periodo de referencia.
Analizando los tres impuestos antes mencionados, su respuesta al nivel de producto agregado es diferente. Por una parte cuando se analiza la correlación de las series en logaritmos se aprecia que el IVA tiene una amplia correlación con el producto nacional aproximadamente en 95%, mientras que el ISR se correlaciona en 88% y el IEPS incluso presenta una correlación de 64%. Si se analiza la correlación con base en las primeras diferencias de los datos (tasas de crecimiento), se aprecia que los resultados cambian y que en este caso es el ISR el que tiene una correlación más importante con el producto nacional en aproximadamente el 67%, mientras que la correlación del IVA disminuye al 32% y la correlación del IEPS se presenta con signo negativo -16% (cuadro 1).
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Los resultados de las correlaciones son una evidencia del comportamiento de los impuestos seleccionados con relación al producto agregado, con lo cual se tiene que el ISR resulta más procíclico que los otros impuestos dedicados al consumo y por ello si se quiere mantener el ingreso tributario independientemente de las variaciones del producto. Una medida a seguir consistiría en el cambio de impuestos sobre la renta por impuestos al consumo, situación que es consistente con los planteamientos de organismos internacionales y con la propuesta del gobierno encabezado por el presidente Fox.
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El IVA tuvo su antecedente más próximo en el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), implantado en el año de 1948, cuyo propósito fue sustituir el impuesto general del timbre que resultaba obsoleto para gravar el comercio y la industria. El ISIM contemplaba en su inicio una sola tasa del 3% sobre el importe a la enajenación; posteriormente, en 1971, se le incorpora la tasa especial del 10% aplicable a productos no necesarios; en 1973 se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974 se incorporan las tasas del 5, 15 y 30% para automóviles y, para 1978 se incluye la tasa del 7%.
Sin embargo, un elemento importante a destacar es que la productividad del impuesto, en los términos expuestos por Trigueros y Fernández (2001), no ha mostrado una mejoría relevante. La productividad del IVA en promedio para el periodo 1977-2003 fue de 22.7%, es decir, de cada 100 pesos que potencialmente podrían ser recaudados tan sólo se recaudaron cerca de 23 pesos; la razón consiste en las diferentes tasas que se manejan y el régimen de exenciones, que por una parte disminuyen la base gravable y que por otra permiten la evasión del impuesto. Por lo tanto, una de las muchas propuestas para modificar y hacer más eficiente el IVA consiste en la unificación de las tasas y el abandono del régimen de exención.
Es importante destacar que el IVA en la década de los ochentas representaba el 27.8% del total de los ingresos tributarios, mientras que en la década de los noventas en promedio participó con el 29% del total y, ya para el periodo de 2000-2003, su participación fue del 31.9%.
Base del impuesto: La base del IVA está definida como la suma del gasto en consumo de bienes y servicios de los residentes de una economía.
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Ventajas:
- Grava el ingreso sólo cuando éste se consume.
- No desalienta la acumulación de capital.
- Tiene gran potencial de recaudación.
- Es relativamente simple su administración por lo que implica bajos costos.
- Tiene la capacidad de gravar actividades informales.
Desventajas:
- Desalienta el esfuerzo laboral al disminuir el ingreso disponible.
- Resulta difícil su aplicación general por lo que es necesario la introducción de exenciones.
- Poco efectivo para propiciar la equidad vertical.
- El uso de tratamientos especiales atenta contra sus ventajas ya que disminuye la base gravable, diminuye el potencial, se complica su administración incrementando su costo y puede facilitar la evasión.
Uno de los elementos que explican la evasión del IVA, de acuerdo con Hernández y Zamudio (2004), es la forma en que se audita, pues cuando la posibilidad de ser auditado es baja se producen incentivos para sub-reportar ingresos o sobre-reportar deducciones. Sin embargo, no hay que olvidar que se debe ser cauteloso en esta materia, ya que la única forma de comprobar el cabal cumplimiento de las obligaciones sería la realización de auditorias a todo el padrón de contribuyentes pero seguramente eso implicaría más costos que los que representa la actual evasión; por lo tanto, es importante jugar con la posibilidad de la auditoria y valorar la posibilidad de incrementar las sanciones.
Impuesto Sobre la Renta (ISR)
Definitivamente el impuesto más complejo de la estructura tributaria y por el que se recaudan los mayores ingresos tributarios resulta ser el ISR; en ese contexto, para algunos autores la complejidad del impuesto está relacionada a la búsqueda de un impuesto que resulte progresivo. Por concepto de ISR el país, en promedio durante 1977-2003, ha recaudado cerca del 44% del total de los ingresos tributarios: en los ochentas se recaudaba el 42.8%; en la década de los noventas la participación del ISR se incrementó casi en un punto porcentual al situarse en promedio alrededor del 43.7%, del 2000 al 2003 se registró en promedio un nuevo avance al situarse en 43.9% del total de la recaudación.
Dado el nivel de captación del ISR se constituye como uno de los impuestos más importantes para estructura tributaria, no obstante los efectos que puede tener sobre los agentes económicos, la variación de su recaudación atada a las fluctuaciones económicas y su alto margen de elusión y evasión fiscal son elementos que deben considerarse.
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Base del impuesto: La base de este impuesto está definida como la suma de las remuneraciones al trabajo, las rentas y las utilidades generadas por los activos físicos y los intereses, los dividendos y las ganancias de capital devengados por los activos financieros.
Ventajas:
- Tiene una alta relación con la capacidad de pago de los contribuyentes.
- Crea una base para introducir progresividad en el sistema tributario, a través de tasas que aumentan con el nivel de ingreso.
Desventajas:
- Dificultad para establecer la base, lo que origina la constante elusión fiscal.
- La equidad vertical no es del todo aplicable a lo largo del ciclo de vida.
- Tratamiento asimétrico a ganancias y pérdidas de las empresas.
- Desalienta la acumulación de capital físico y humano.
- Alienta las actividades informales.
El Argumento de la Igualdad Política para Justificar un Impuesto a la Herencia
En diferentes países del mundo se evidencia un proceso paulatino de disminución o eliminación de los impuestos que recaen sobre las herencias de riquezas. A su vez, el impuesto a las transmisiones hereditarias goza de un amplio rechazo en el foro público. Se han brindado diferentes razones a favor del impuesto a la herencia. Sin embargo, un argumento escasamente abordado a favor de este tributo es aquel fundado en la igualdad política.
Uno de los desafíos que presenta el debate público actual es la necesidad de introducir nuevos argumentos para sostener un tributo sobre las sucesiones. El objetivo de este trabajo es presentar y analizar el argumento de la igualdad política para justificar un impuesto a la herencia.
Diferentes argumentos se han presentado en defensa del impuesto a la herencia. Uno de estos argumentos se funda en la importancia de garantizar una igualdad equitativa de oportunidades en donde todos gocen de aproximadamente las mismas oportunidades para acceder a cargos y puestos socialmente relevantes. Las transmisiones hereditarias irrestrictas son un importante mecanismo a través del cual las familias económicamente privilegiadas acumulan intergeneracionalmente riquezas. Ante este escenario, un impuesto sobre las herencias es un mecanismo para evitar grandes concentraciones económicas que afecten la distribución equitativa de oportunidades.
Otro argumento presentado a favor del impuesto a la herencia se basa en la importancia de garantizar una distribución de recursos económicos sensible a la responsabilidad individual. Recibir bienes en herencia no depende de las decisiones y esfuerzos del beneficiario, sino de la buena suerte de haber nacido en una familia acaudalada. Por lo tanto, para disminuir la influencia de la suerte bruta en la distribución económica de recursos es necesario establecer un impuesto a la herencia de riquezas que disminuya el papel de la suerte en el éxito individual.
Además de las razones mencionadas, es posible otro argumento a favor del impuesto a la herencia fundado en la igualdad política. Este argumento justifica los límites a las transmisiones hereditarias en la importancia de asegurar el valor equitativo de las libertades políticas.
Con respecto a las libertades políticas, Rawls considera que, además de garantizar su protección formal, se debe satisfacer su valor equitativo. Esto significa que se debe garantizar a todos, independientemente de su clase social y económica, una oportunidad equitativa de acceder a los cargos públicos e influenciar en el resultado de las decisiones políticas.
Las características de los bienes tutelados por las libertades políticas hacen que sea necesario garantizar que las oportunidades de su ejercicio sean aproximadamente iguales para todas las personas. Por el carácter limitado del espacio político, tanto el acceso a los cargos de autoridad como la oportunidad de ejercer influencia política deben ser considerados como bienes posicionales o competitivos.
De acuerdo al orden lexicográfico de los principios de justicia, el valor equitativo de las libertades políticas goza de prioridad con respecto al principio de la diferencia. Esto significa que si las desigualdades justificadas por el principio de la diferencia generan externalidades que menoscaban la igualdad política, entonces estas desigualdades deben ser limitadas.
Uno de los principales factores que explican la pérdida en el valor de las libertades políticas es el grado de desigualdad económica presente en una sociedad.
Empecemos por la igualdad de oportunidades para alcanzar un cargo público o de autoridad. Para aquellas posiciones que dependen del voto, lo que se deben garantizar a los ciudadanos son oportunidades semejantes de ser candidatos para cargos de autoridad. Este valor puede verse socavado por las diferencias que el poder económico ejerce en las posibilidades para llevar a cabo una campaña política. A su vez, el valor equitativo de las libertades políticas exige que todos los ciudadanos tengan una oportunidad de influencia aproximadamente igual en las decisiones públicas.
Moral Tributaria en México
Las restricciones que enfrenta el espacio fiscal mexicano y la amplia tasa de evasión que prevalece en el país resaltan la necesidad de comprender las motivaciones para el pago de impuestos. La disposición al pago de impuestos se encuentra desgastada debido a las percepciones sobre la corrupción, la mala calidad de los servicios públicos, la falta de progresividad del sistema fiscal y las normas sociales prevalecientes. La moral tributaria es vital para los sistemas impositivos, ya que la mayor parte de los ingresos de los gobiernos dependen del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales.
La tasa de evasión total para 2016 fue estimada en 16.1% de los ingresos potenciales, lo que correspondió al 2.6% del PIB para ese año. El monto perdido por evasión estimado ascendió a más de 510 mil millones de pesos, más del doble de lo asignado para el ISSSTE en ese año. La comprensión de las motivaciones esenciales para el pago de impuestos podría ayudar a mitigar los problemas de evasión que persisten en México y contribuir al mejor diseño de un sistema fiscal que permita un mayor nivel de recaudación en el país.
Esta investigación se enfocará en tres de los principales canales mediante los cuales opera la moral tributaria: el grado de reciprocidad Estado-sociedad, la progresividad del sistema fiscal y las normas sociales. Algunos estudios han buscado probar esta relación en distintos países. Entonces, el cumplimiento de las obligaciones fiscales podría verse afectado si los individuos perciben que sus contribuciones no se ven reflejadas en más y mejores servicios públicos. El impacto del grado de progresividad sobre la moral tributaria depende de las percepciones individuales y sociales sobre la desigualdad.
Los individuos tienden a alinearse con el comportamiento de los otros, así, las percepciones personales sobre la prevalencia del incumplimiento en la sociedad afectarán la decisión individual de pagar impuestos. El efecto de las normas sociales sobre la moral tributaria puede ser perverso, ya que crea una trampa donde la ilegalidad se convierte en la regla, que se reproduce sobre sí misma.
Los preceptos de la sociedad sobre el pago de impuestos en México son adversos. El 37.0% de las personas encuestadas en México consideró que la evasión era justificable en 2016, el cuarto peor número de América Latina y el Caribe, y por encima del promedio de la región de 29.7%. De acuerdo con datos de la encuesta Latinobarómetro, 70.3% de los encuestados en México declaró tener poca o nula confianza en el gobierno. Esto podría deberse a los índices de corrupción y a la calidad de los servicios públicos, deteriorando la moral tributaria en el país. La baja moral tributaria del país puede ser explicada en cierta medida por la desigualdad social, y la inequidad y bajo impacto redistributivo del sistema fiscal.
En México existe la percepción social de que la evasión es una práctica común entre la población, lo que podría afectar la fortaleza de la moral tributaria en el país. En promedio, las personas encuestadas consideraron que únicamente 49.0% de los ciudadanos cumplen con sus obligaciones fiscales. Los aspectos no monetarios de la decisión de cumplir con el pago de los impuestos son de suma importancia para el diseño de un sistema tributario y, en concreto, para el planteamiento de una reforma fiscal encaminada a elevar los niveles de recaudación en el país.
| Servicios | Calificación Promedio (de 10) |
|---|---|
| IMSS | 6.5 |
| ISSSTE | 6.7 |
Política Fiscal y Desigualdad
A pesar de las infinitas bondades del sistema capitalista, su principal debilidad es la distribución del ingreso. Desde la década de 1980, período en que comenzó el movimiento neoliberal, la desigualdad de ingresos y riqueza se ha disparado en todo el mundo. Esta evolución de la desigualdad coincide con las reformas fiscales diseminadas por el mundo en las décadas de 1980-1990. Uno de los ejes centrales de las reformas fue el retiro del Estado de la economía, lo que incluyó una importante reducción de la carga tributaria.
El objetivo de estas estrategias fiscales era eliminar el trade-off entre la tasa impositiva y el crecimiento económico. Desafortunadamente sucedió lo contrario. A pesar de la reducción del intervencionismo, la distribución del ingreso siguió formando parte de los objetivos prioritarios de los gobiernos. Por este motivo, el objetivo de la investigación es evaluar la eficacia de los diferentes instrumentos de política fiscal para combatir la desigualdad en las economías del siglo 21.
Desde fines de la década de 1970, pero principalmente durante la década de 1980 como parte del nuevo modelo económico, la política fiscal dio un giro radical hacia una fuerte reducción de la carga tributaria de las personas con mayores ingresos. Sin embargo, esta hipótesis es y ha sido muy difícil de probar empíricamente. A pesar de estos avances, aún no existe un consenso general sobre el alcance de la política tributaria y sus implicaciones redistributivas.
La escasa evidencia de la relación entre los impuestos y la distribución limita el conocimiento de las distorsiones económicas y sociales derivadas de la política tributaria. Por ello, una política tributaria eficiente tiene la capacidad de reducir los fenómenos social y económicamente nocivos, como la excesiva concentración del ingreso, sin afectar negativamente el crecimiento económico. En segundo lugar, la fragilidad institucional que facilita la evasión y manipulación fiscal.
Estas limitantes han ocasionado que a pesar de las estrategias tributarias redistributivas implementadas, como los impuestos progresivos a la renta, la desigualdad ha ido en ascenso en las últimas décadas. Los sistemas tributarios actuales no han podido influir significativamente en el rendimiento (flujo) de los activos más destacados.
En los últimos años ha surgido una ola de trabajos que sostienen que los impuestos a la riqueza pueden cumplir con el objetivo de combatir la desigualdad del siglo 21. Tomó mucha fuerza a principios de la década de 1970 en el Reino Unido, pero no se implementó. En ese momento, la concentración de capital motivó esta propuesta: la relación riqueza/renta era de 3 a 1. Por esta razón, se requiere más investigación académica para esclarecer el impacto de los impuestos al capital sobre la concentración.
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