Considerar conjuntamente las historias fiscales y sociales de las sociedades hispanoamericanas en las décadas después de las independencias de la monarquía española, permite entender cómo los diferentes idearios sociales de la época se enfrentaron con la economía moral de la fiscalidad, la que se conoce como la constitución fiscal.
La Constitución Fiscal
La noción de la constitución fiscal resale a 1980 cuando Brennan y Buchanan aplicaron a la fiscalidad la idea de constitución, entendida como las reglas (leyes, reglamentos, pero también acuerdos no escritos), desarrolladas en las sociedades para delimitar los poderes del Estado (Brennan y Buchanan 2000). En el planteamiento de estos autores, la constitución fiscal refiere a las reglas que las sociedades imponen sobre el Estado (en particular sobre los funcionarios y políticos) en relación a las políticas fiscales (Brennan y Buchanan 2000).
Surgido con la ola de teorías neoliberales que buscaba redefinir el papel del Estado en el siglo XX, el término constitución fiscal ha sido retomado por varios historiadores que han reconocido su utilidad a la vez que se han distanciado de la manera que Brennan y Buchanan lo aplicaron. En su interpretación del término, Daunton (2001: 8) rechaza una visión dicotómica que divide el Estado del resto de la sociedad, y refiere que la “‘constitución fiscal’ puede tomarse como un hecho, estableciendo los parámetros dentro de los cuales las disputas ocurren”, pero “en algún momento [...] se vuelve un asunto de disputa, cuando las reglas del juego se renegocien y los límites máximos de la imposición fiscal se suban o se bajen”2.
Alonso García (2003: 273), a diferencia de Brennan y Buchanan, considera “que los límites al poder no deban venir necesariamente desde la rebaja impositiva”, y en su estudio sobre la Villa de Madrid en los tiempos de Carlos V, demuestra cómo la oligarquía madrileña podía beneficiarse de aumentos en la exacción fiscal y otros sectores de la ciudad aprovechaban del mayor gasto municipal que el acuerdo entre la oligarquía y el rey permitió.
La propuesta de Brennan y Buchanan fue explícitamente reelaborado por Richard Bonney (1995b: 6-7 y 1995c: 431-438) para considerar cómo los diferentes actores de la sociedad moderna temprana actuaban, a través de su participación en las cortes u otros cuerpos similares, las protestas y las rebeliones para delimitar el alcance de las políticas fiscales.
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Contribución Directa y Capitaciones
Vinculada muy cercanamente con las ideas de la ciudadanía universal y la conversión de propiedad colectiva en propiedad privada, la contribución directa4, entendida entonces como un impuesto, de preferencia proporcional, sobre los ingresos y/o las riquezas del individuo, fue propuesta casi universalmente en Hispanoamérica en la tercera década del siglo XIX y se mantuvo, en la práctica o en el debate público y gubernamental, en las siguientes.
En el transcurso de pocos años, la contribución directa se redujo, en las regiones con poblaciones indígenas significativas, a pagos de relativamente poca importancia realizados por los grupos pudientes, y una capitación aplicada a los indígenas (o indígenas y campesinos) que asemejaba al tributo de indios, eliminado apenas unos años atrás.
El estudio de las capitaciones y contribuciones directas cobradas como capitaciones se ha abordado principalmente desde dos grandes subdisciplinas de la Historia. La historia social ha enfocado especialmente en cómo este impuesto se insertaba en los demás procesos que influyeron en la vida de los pueblos indígenas a lo largo del siglo XIX: la privatización de la tierra; las relaciones laborales; y las modificaciones en los vínculos entre las personas, las comunidades y las estructuras gubernativas5.
Desde un enfoque que parte de los nuevos Estados y sus esfuerzos por asegurar las bases económicas que permitirían su funcionamiento, los historiadores fiscales han visto a las capitaciones dentro del panorama de los diferentes impuestos aplicados en este periodo, en el que, más recientemente, han enfatizado particularmente las contribuciones directas7. En la última década, Juan Carlos Garavaglia y el equipo del proyecto State Building in Latin America, han analizado las cuestiones fiscales como uno de varios aspectos fundamentales para la formación de los Estados en Latinoamérica y han analizado las contribuciones directas (y a veces las capitaciones) en sus trabajos8.
Otro acercamiento reciente, derivado de la nueva historia política, es la propuesta de Marta Irurozqui que analiza cómo las nuevas nociones que justificaron la capitación republicana en Bolivia modificaron, -en el pensamiento de los gobernantes y los pueblos- las ideas pactistas que consideraban al tributo como muestra de vasallaje entre la monarquía española y sus súbditos9.
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En un esfuerzo por interrelacionar e interpelar los diferentes enfoques mencionados, en este artículo analizo las capitaciones republicanas (con énfasis particular en los primeros años de su implementación) y su vínculo con otras contribuciones directas, alrededor de dos ejes principales. Por un lado considero las ideas de la progresividad impositiva y de la exención fiscal para las personas con menores ingresos: dos ideas que se relacionan con una visión de equidad. Por el otro, reflexiono sobre cómo los diferentes sectores respondieron a las nuevas políticas fiscales y cómo las constituciones fiscales influyeron en las formas impositivas que los nuevos Estados aplicaron.
Antecedentes de las Contribuciones Directas
Como sujetos de la monarquía española, los diferentes sectores de las sociedades hispanoamericanas experimentaron contribuciones directas similares a los del siglo XIX con el diezmo (finalmente un impuesto directo proporcional sobre el ingreso) y el tributo. Las contribuciones directas proporcionales tenían antecedentes en los impuestos franceses del siglo XVIII (capitation, dixième y vingtième) y -de alguna manera- en los impuestos sobre la tierra (land tax) que se habían implementado en Inglaterra, aunque en los dos casos la efectividad de la aplicación de la proporcionalidad se debilitó con la resistencia de los sectores pudientes (Gross 1993; O’Brien 2011).
Los intentos al interior de la monarquía española por aplicar una contribución única durante la segunda mitad del siglo XVIII habían fallado y solamente con la crisis de la monarquía pudo aplicarse una contribución directa universal (y de manera muy limitada) por decisión de las cortes gaditanas.
Además de los impuestos directos mencionados, puede percibirse que las contribuciones directas implementadas por los nuevos estados hispanoamericanos también tenían antecedentes en el pensamiento francés de la segunda mitad del siglo XVIII en torno a los impuestos directos progresivos y en sus aplicaciones en las décadas posteriores por los revolucionarios franceses y sus seguidores en Holanda, por sus contrarios en el Reino Unido y, más de cerca, por las cortes gaditanas (Bonney 1995: 485-487; López Castellano 1995).
La importancia de la progresividad en lo fiscal en Hispanoamérica resultó mínima durante la primera mitad del siglo XIX, más allá de la contribución “directa general y extraordinaria” decretada por el virrey Calleja en la Nueva España en 181310 y las propuestas -nunca aplicadas- de Santiago Wilde, miembro de la Comisión de Hacienda de la Sala de Representantes en la provincia de Buenos Aires en 1821 (Sánchez Santiró 2012; Gelman y Santilli 2006: 495-496).
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Desde el momento de consolidar su independencia, los nuevos Estados hispanoamericanos −en general muy influidos por las ideas asociadas con el liberalismo y el republicanismo de la época-, casi de manera uniforme, legislaron contribuciones directas11 que buscaban gravar la riqueza y/o los ingresos del individuo o bien delegaban esta posibilidad a los territorios (estados o departamentos)12 que conformaban los nuevos países. Estas contribuciones no buscaban la progresividad, pero sí preveían -como parte de los esfuerzos por establecer una relación directa entre el Estado y cada individuo- un cobro proporcional que se aplicara universalmente a todos los habitantes masculinos (y a veces a algunas mujeres) sin excepciones y sin diferencias regionales (Serrano 2007).
El criterio de la proporcionalidad se había aplicado en diferentes momentos y lugares históricos13, pero plantear la uniformidad territorial y la eliminación de los fueros que exceptuaban a ciertos grupos (como el clero) en un territorio amplio era todavía una relativa novedad14.
Los diferentes rubros que podían estar presentes en las nuevas contribuciones directas (Jáuregui 2006a: 20-21), incluían los impuestos sobre el ingreso (la renta), a veces cobrados a través de los “patentes” (pago fijos que se asignaban de manera diferenciada a las distintas ocupaciones), y a veces tasados como un porcentaje de los ingresos anuales declarados. Asimismo, en algunas contribuciones se designaba el pago anual de un porcentaje de la riqueza, generalmente calculada sobre las “fincas rústicas” y “fincas urbanas”. En algunas ocasiones se cobraban impuestos sobre ciertos lujos (carruajes, caballos de montar, un determinado número de sirvientes, etc.) que, en la ausencia de un catastro, permitían suponer un nivel aproximado de riqueza15.
Entre las categorías de empleo que se alistaban para el pago del impuesto sobre el ingreso, podían aparecer las de “jornalero” o “sirviente” y, a veces, la de “indígena”. Asimismo, otro tipo de contribución directa era la capitación, que constaba de una cantidad uniforme cobrada a todos los hombres entre ciertas edades16. La capitación podía legislarse -como veremos en seguida- dentro de conjuntos más amplios de contribuciones directas que gravaban a los ingresos, a la riqueza o a los dos; podía también aplicarse por sí solo, sin otra contribución directa.
En la práctica, una capitación general se distinguía de la contribución cobrada a un jornalero, sirviente o indígena por su “ocupación” en la medida que los otros sectores de la sociedad la pagaba. En los nuevos Estados, o en algunas de sus provincias en las que la presencia indígena era significativa, las capitaciones o contribuciones aplicadas a los campesinos o indígenas (a las que de aquí en adelante referiré como “capitaciones”) resultaban ser partes considerables de los ingresos fiscales. En la mayoría de estos casos, la relativa importancia de las capitaciones correspondía a la que el tributo de indios y castas había tenido en el periodo colonial17, lo que exigió que el sistema estamental colonial se mantuviera en grande medida18, aun cuando las diferentes maneras en que estos impuestos se aplicaron también reflejaban -y promovían- las variadas modificaciones en ese sistema que se darían a lo largo del siglo XIX, especialmente el fortalecimiento, en algunos casos, de una convergencia entre los grupos no indígenas en una sola categoría y la creación de un binomio “indígena -no indígena” (Taracena Arriola et al. 2002).
Las capitaciones y los otros cobros fiscales en estos territorios formaban solo un aspecto de las acciones, oficiales y no oficiales, que favorecían la creación de la categoría social “indígena” (heredera del “indio” colonial), cuya existencia obviamente suponía la de otra(s) categoría(s) social(es).
Claramente, además de la capitación, había otros impuestos de mucha importancia que se cobraban en Hispanoamérica en este periodo y la mayoría de ellos, como la capitación misma, eran de herencia colonial: las alcabalas internas y externas, los estancos -particularmente los de licores y de tabaco- y los diezmos (claramente similares a los impuestos territoriales o sobre la propiedad que a veces formaban parte de las contribuciones directas). Estos gravámenes podían aplicarse a todos los sectores de la población, aunque en algunos casos seguía vigente el debate -abierto desde del siglo XVIII (Menegus 1998)- sobre si les correspondía a los indígenas pagarlos y si el cobro de la capitación de alguna manera les debía exentar de estos cobros, lo que resultó ser lo más común en la práctica19.
Variaciones en la Implementación
Resulta interesante considerar los intentos casi uniformes entre los nuevos países hispanoamericanos por implementar una contribución directa, aplicada a los individuos o los bienes, de manera proporcional y (casi) universal. El trayecto desde el afán por asegurar una distribución más equitativa de la carga fiscal a la dependencia −en muchos casos− de la capitación, ha sido objeto de análisis y en este artículo espero construir sobre lo que ya se ha avanzado20.
Asimismo, es notable la variación entre los planteamientos iniciales de los diferentes gobiernos en torno a estas contribuciones y las diferentes maneras en que la capitación se aplicaba como un aspecto de ellas. En el Congreso de Cúcuta de 1821, la “Gran Colombia”21 de Bolívar aprobó una contribución directa sobre las rentas o ganancias similar a la implementada en el estado mexicano de Jalisco en 1825 y a la contribución forzosa de guerra que el Congreso Constituyente Yucateco intentó aplicar durante los primeros meses de 1824. Las contribuciones aplicadas en las provincias rioplatenses de Buenos Aires (1822) y Mendoza (1825) cobraban un porcentaje, variable según el tipo de capital en el primer caso, sobre los capitales asentados22. En Uruguay, en 1827, la Comisión de Hacienda, como lo habían hecho algunos publicistas y consejeros del gobierno con anterioridad, propuso una contribución que se basaba en la que se aplicaba en Buenos Aires, aunque la iniciativa nunca prosperó (Etchechury 2013: 154)23.
La contribución personal que se aprobó e implementó en el estado de Oaxaca en 1824 gravaba la propiedad y los ingresos24. La ley centroamericana de 1823 contemplaba tarifas anuales correspondientes a diferentes “clases” y el pago de un porcentaje de los sueldos y beneficios, sin considerar una capitación denominada como tal, aunque sí indicaba un cobro para jornaleros, sirvientes domésticos e “indígenas no propietarios”25. A diferencia de la ley centroamericana sobre contribuciones, las decretadas por el Imperio Mexicano (1822) y Bolivia (1825) hacían referencia a una contribución directa que contemplaba una capitación universalmente aplicable, además de cobros sobre la propiedad (en el primer caso) y sobre la propiedad, la renta y los salarios (en el segundo)27.
Después de la caída del Imperio, el Congreso Constituyente de México aprobó otra contribución directa que contemplaba que cada persona -hombre o mujer- que tuviera ingreso, debía pagar anualmente un impuesto igual al valor de tres días de salario (Serrano 2007: 53-54; Hernández 2013:127-128). En el estado mexicano de Jalisco, se cobró una contribución directa graduada para contribuyentes con ingresos anuales mayores de 200 pesos, mientras que a los que tuvieron ingresos menores se les cobraba una capitación (Ibarra, 2001: 338). De manera similar, en Perú se decretó una ley de contribuciones directas en 1826 que contemplaba las capitaciones denominadas “contribución de indíg...
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