El derecho administrativo es una rama del derecho público muy importante pues sirve para que exista relación de las personas con las instituciones y entidades públicas. En otras palabras, el derecho administrativo es aquel que comprende la organización y el funcionamiento de toda forma de administración pública. Por extensión, suele ser también aplicable a la actuación materialmente administrativa de los demás poderes del Estado y de todos esos entes del sector público. Dentro del derecho administrativo la principal función que se realiza es el Acto administrativo. El acto administrativo no es más que la declaración de las entidades públicas como los municipios, los gobiernos regionales y locales, que van a generar efectos jurídicos dentro del marco legal.
Los Derechos Fundamentales y el Derecho a la Información
La idea rectora del presente ensayo es realizar un análisis conceptual del derecho a la información que permita comprender y mejorar su desarrollo normativo. El enfoque analítico requiere de la revisión previa del concepto de derecho fundamental para entender el significado y alcance del derecho a la información y la forma en que ha sido concretado por el derecho administrativo. La teoría contemporánea de los derechos fundamentales se refiere a determinados derechos fundamentales positivamente válidos, previstos en la Constitución. Son derechos fundamentales los contenidos regulados como debidos por la Constitución con este carácter y que tienen por objeto asegurar la autonomía de la persona.
De las disposiciones constitucionales que prevén derechos fundamentales derivan derechos subjetivos específicos que en los sistemas jurídicos contemporáneos generalmente se encuentran enlazados con derechos de acción para su garantía o defensa. Los profundos cambios en la sociedad actual y en la ciencia han producido una transformación en los derechos fundamentales, su significado se amplía para incluir aspectos nunca antes considerados. Los derechos fundamentales tienen en consecuencia, la función de proteger y garantizar el ejercicio de las facultades básicas de la persona de tal forma que le permitan desarrollarse de manera autónoma y plena. Por su origen histórico, la primera intención al positivarlos es contener a los órganos de poder para evitar la limitación de estos derechos.
El Derecho a la Información como Procedimiento Administrativo
Considero que hoy en día el denominado “derecho a la información” se manifiesta como un derecho al acceso a la información y se verifica como un procedimiento administrativo. En ese sentido, tiene cualidades distintas a los demás derechos fundamentales y no puede ser considerado como de libertad, igualdad o de prestación, aunque sea un derecho a obtener algo. Se parece más bien a un derecho de acción, pero no judicial, sino administrativo y más complejo, que en México en virtud de la ley, se verifica en dos momentos: el de la solicitud ante la autoridad y en su caso, el de la revisión cuando el solicitante obtiene por respuesta una negativa. Es este último acto en el que realmente se materializa el derecho fundamental, cuando su carácter es el de impedir la vulneración del derecho a la información.
El derecho a la información pertenece a la categoría de los derechos a algo, si se considera como la posibilidad de obtener algo (la información solicitada) de un servidor público, que como mínimo se manifiesta como derecho a obtener una respuesta a la solicitud hecha. Su ejercicio tampoco es independiente, ya que en nuestro sistema jurídico se encuentra asociado al derecho de petición. Es más, es un derecho que se ejerce mediante una solicitud ante la autoridad administrativa como derecho al acceso a la información y que requiere de una respuesta en sentido negativo para actualizarse como derecho de defensa. El objeto de este derecho es una acción del destinatario de la norma, la de solicitar información, y tiene el carácter de una permisión, esto es, puede ejercerse libremente por el titular del derecho a su elección. De dicha solicitud se desprende el derecho a una acción fáctica: que la información solicitada sea proporcionada. Este tipo de permisos fundamentales se encuentran vinculados en el caso de su ejercicio a la obligación de la autoridad de responder a la solicitud hecha.
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El Papel del Estado y las Limitaciones al Acceso
No obstante, por su estructura, el derecho a la información establece la obligación de proporcionar la información solicitada, a menos que se produzca uno de los supuestos que autorizan a la autoridad a reservarla o clasificarla como confidencial (principalmente por razones de seguridad, interés público o el derecho a la intimidad de las personas). En dichos casos la norma no se transforma de regla en principio, sino que se materializa una excepción prevista a la regla general. Este derecho puede, sin embargo, ser considerado como un principio en virtud del mandato de optimización que subyace a ellos, de proporcionar la información de la manera más clara, precisa y completa posible. De tal forma que el derecho a la información ha ser configurado en el sistema jurídico como un deber de carácter prestacional exigible, más que como un derecho a una abstención o no intervención.
Pero no solamente se trata de responder a las demandas particulares de información, sino de proveer a la sociedad con la información necesaria y veraz para tomar sus decisiones personales y políticas. Es por ello que el Estado, en su calidad de guardián y proveedor de la información, debe asumir la responsabilidad de elaborar un marco jurídico adecuado de tutela y desarrollo de los derechos fundamentales.
Contexto Mexicano e Internacional del Derecho a la Información
En la tradición jurídica mexicana, el derecho a la información se encuentra vinculado al derecho fundamental a la libertad de expresión, la cual incluye la libertad de expresión oral y escrita. Al respecto; sin embargo, en su artículo sexto, la Constitución solamente preveía que: “El derecho a la información será garantizado por el Estado”, este derecho es adicionado al primer párrafo del artículo sexto apenas en 1977. De tal forma que por disposición constitucional, el Estado mexicano se constituye en garante del derecho a la información, tanto en sentido positivo como obligación de permitir el acceso a la información pública y de proporcionar la información solicitada, así como en sentido negativo como obligación de resguardar la información que por diversas razones le compete proteger. En consecuencia, las autoridades no solamente pueden, sino que deben restringir el acceso a cierto tipo de información de conformidad con las facultades y límites que la Constitución y las leyes establecen. La Ley que regula el derecho a la información es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (Ley de Información).
Es en este aspecto en el que el derecho a la información, en el sistema jurídico mexicano, se encuentra relacionado con el derecho de petición, previsto en el artículo 8o. constitucional. Este derecho garantiza una respuesta lo cual, sin embargo, no implica que la solicitud de información deba ser satisfecha en los términos solicitados.
En el ámbito internacional, el derecho al acceso a la información también se encuentra vinculado a la libertad de expresión, así por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU de 1948, establece en su artículo 19 que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye, el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, de San José de 1969, retoma en su artículo 13 sobre la libertad de pensamiento y expresión, las bases del derecho a la información mencionadas.
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La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el derecho a buscar y recibir información se verifica en la etapa administrativa por medio de un procedimiento ante autoridad de la misma naturaleza, razón por la cual toda respuesta a una solicitud de acceso a la información debe ser fundada y motivada adecuadamente. La obligación de fundar y motivar de conformidad con el principio de legalidad, señala en su voto razonado el Juez Sergio García Ramírez, constituye una garantía procedimental que no es exclusiva de los procedimientos jurisdiccionales, sino que también constituye una obligación para la autoridad administrativa.
La Importancia de los Archivos en el Derecho a la Información
Una adecuada gestión de los archivos es condición para el acceso ciudadano a la información pública, para el ejercicio del derecho a la protección de datos personales y la garantía de otros derechos humanos. Desde la responsabilidad del Estado, la información pública concentrada en documentos organizados es evidencia de una eficiente gestión administrativa y, por ende, se posiciona como un elemento probatorio para una real y efectiva rendición de cuentas. Los archivos dan testimonio de las actividades administrativas de las instituciones públicas, y son un insumo primario para construir gobiernos más ordenados y transparentes.
En el Instituto Nacional de Transparencia estamos convencidos de que, los archivos son el principio de la cadena hacia la transparencia y la garantía del derecho a saber, son elementos indispensables para el ejercicio de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición de los datos personales (Derechos ARCO). Como se estableció en la Declaración Universal de los Archivos, emitida por la Unesco en 2011, los archivos son fieles testimonios de las actividades administrativas, culturales e intelectuales, un reflejo de la evolución de las sociedades.
Sobre este último punto, se considera importante subrayar que la normativa mexicana, la Ley General de Archivos, destaca como uno de sus objetivos centrales, la obligación de conservar y preservar los archivos relativos a violaciones graves a los derechos humanos, así como de respetar y garantizar el derecho de acceso a esta documentación. Con ello, se fomenta el derecho a la verdad y a la memoria, y se refuerza al marco legal para la promoción y protección de los derechos humanos.
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