El presente artículo expone un análisis de la política social del gobierno federal mexicano del periodo 2018-2024, encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO), una vez transcurridos casi cuatro años de su mandato. Concretamente, como parte de sus principios rectores de gobierno y orientaciones de política social, el presidente AMLO ha planteado que su estrategia, los programas y los recursos de bienestar social tengan como fundamento la atención prioritaria a grupos vulnerables y regiones marginadas, lo que se ha sintetizado en su expresión: “Primero los pobres”.
Una vez consumado su triunfo, AMLO aseveró que su gestión conllevaría un cambio profundo y radical en el país, que catalogó como “la Cuarta Transformación de la vida pública de México” (4T). Este proceso renovaría el país porque se acabaría con la corrupción y la impunidad, se ejercería el presupuesto público con austeridad, se aboliría el neoliberalismo y, sobre todo, se daría prioridad a los pobres. En sus palabras pronunciadas en su toma de protesta el 1 de diciembre de 2018, afirmó: “Por el bien de todos, primero los pobres.”
Nuevo Paradigma de Política Social: De SEDESOL a Bienestar
El dictamen del gobierno de la 4T es claro y contundente: los altos niveles de desigualdad, pobreza, violencia e incluso de la pérdida de valores son responsabilidad del neoliberalismo. Con el neoliberalismo, las instituciones públicas renunciaron a “su papel como rectoras e impulsoras del desarrollo”; por ello, afirma el gobierno de la 4T, “la política neoliberal o neoporfirista ha originado una profunda desigualdad, mayor pobreza, frustración, resentimientos, odio y violencia”.
Ante tal asunción, los diversos documentos del gobierno de la 4T plantean propuestas para cambiar el régimen político y edificar lo que denominan “modelo posneoliberal de desarrollo”. Concretamente, su proyecto de transformación de la política social -a la que prefiere denominar política de bienestar- se fundamenta en la instauración de valores -sobre todo, la honestidad y la austeridad- para la renovación de la vida pública y la recuperación de la función social del Estado para “moderar las enormes desigualdades sociales”.
Según sus planteamientos, y para oponerse al sofisma del goteo del neoliberalismo, la política de bienestar de la 4T tiene la estrategia de empezar a destinar los apoyos “empezando por la base de la pirámide social y de allí hacia su cúspide”; es decir, enfocar las acciones para contener la marginación. Su propuesta es erigir un Estado de Bienestar en el que la población vulnerable “encuentre protección ante incertidumbres económicas, desigualdades sociales, desventajas y otras calamidades”.
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Es pertinente, pues, exponer con toda claridad que vamos a atender y a respetar a todos. Que vamos a gobernar para todos, pero que le vamos a dar preferencia a los vulnerables y a los desposeídos.
Aportando más concreción a su estrategia, en los documentos del gobierno de la 4T se especificó que las prioridades de atención serían los grupos históricamente excluidos (adultos mayores, discapacitados, pueblos indígenas, jóvenes, niños, mujeres, madres solas y personas de la diversidad sexual), así como las regiones marginadas (el sureste del país).
Para llevar a la práctica su estrategia de bienestar, el gobierno de la 4T ha definido a los programas sociales como sus instrumentos esenciales de política social, pues a través de ellos “se atiende a la población más vulnerable. El objetivo es combatir las desigualdades y ofrecer acceso al desarrollo nacional y a una vida digna”. Además, se busca que a través de los programas sociales los destinatarios reciban lo que les corresponde de manera directa y sin intermediarios, para que “no haya manipulación de los apoyos con fines electorales, que lleguen a sus beneficiarios completos estos apoyos, sin moches ni comisiones indebidas”.
Reestructuración de Programas Sociales: Eliminaciones y Creaciones
El presidente Andrés Manuel López Obrador decidió eliminar programas sociales mediante el cual el Estado mexicano ofrecía ayuda y servicios de calidad a grupos vulnerables y, en cambio, privilegió la entrega de dinero como herramienta para provocar el incremento en el consumo de los pobres. Con esta decisión desaparecieron programas como el de las estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, lo cual generó una serie de movilizaciones de protestas de madres de familia, afectadas con la medida que escalaron hasta generar centenas de amparos judiciales.
Decenas de ellos fueron ganados, aunque el asunto aún no se resuelve de fondo.
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En 2018 había 150 programas sociales federales, de los cúsales se eliminaron 18 y se crearon 14 para un total de 146 programas vigentes y activos. De los 150 que había el año pasado, 93 eran considerados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) como que sí contribuyeron a reducir la pobreza, o bien para mejorar el acceso efectivo a los derechos. De esos 93 que habían probado ser exitosos, sólo quedan 81, porque el presidente López Obrador decidió eliminar 12.
De los 45 programas vinculados con pobreza en 2018, 36 permanecen en 2019, pero redujeron su presupuesto en 4.4 por ciento. De los 92 vinculados con derechos que había el año pasado, 80 se mantienen, aunque les quitaron el equivalente a 1.6% de su presupuesto.
Entre los eliminados que estaban comprobados, mediante evaluaciones de política pública, como relevantes por su contribución en la disminución de la pobreza, se encuentran el de Apoyo a la Vivienda, operado por Sedatu; el de Atención a Jornaleros Agrícolas, de Bienestar; el de Empleo Temporal, de Bienestar, SCT y Semarnat; el de Comedores Comunitarios, de Bienestar, el de Apoyo a la Comercialización, de SADER; el de Formación de Recursos Humanos basada en Competencias, de la SEP; el de Apoyos para la Protección de las Personas en Estado de Necesidad, de Salud y el de Consolidación de reservas Urbanas, de Sedatu.
Incluso hay algunos considerados como relevantes por su contribución en el acceso efectivo a derechos, que también fueron eliminados. El Coneval señala que esto provocará efectos a mediano plazo sobre las decisiones de consumo al interior del hogar, considerando que quienes tienen el dinero ya no serán únicamente las madres, el rol de las mujeres en las decisiones del hogar, el estado nutricio y de salud de las familias, las tasas de vacunación y el acceso oportuno a consultas en los servicios de salud.
Una de las primeras y más contundentes acciones emprendidas por el gobierno de la 4T fue la cancelación del emblemático Progresa-Oportunidades-Prospera, el programa social de transferencias condicionadas que tenía 21 años de vigencia y que había sido mantenido por cuatro presidentes. De acuerdo con el análisis de contribución realizado en 2018, Prospera contribuía de manera fuertemente relevante al ingreso, a la disminución del rezago educativo, de la carencia por acceso a servicios de salud y al acceso efectivo de los derechos a la educación, a la salud y a la no discriminación.
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Programas e Instituciones de la "Marca Bienestar"
Desde principios de agosto, en su calidad de presidente electo, López Obrador dio a conocer una lista de programas que serían prioritarios durante su gobierno. La compañía Gas del Bienestar se une a una serie de programas e instituciones de la ‘marca Bienestar’ implementados por la Cuarta Transformación.
A continuación se detallan algunos de los principales:
- Banco del Bienestar: Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) se convirtió en el Banco del Bienestar cuyo propósito es la creación de “una banca ética y social para hacer efectivo el derecho de acceso al desarrollo, a la inclusión económica, social y financiera”. La meta del Gobierno de México es construir, mediante el Ejército, 2 mil 700 sucursales en todo el país.
- Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores: El 13 de enero de 2019 se activó el Programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores con el objetivo de cubrir a quienes no recibían este apoyo por parte del ISSSTE y del IMSS. El monto, que llega a más de 8 millones de mexicanos, subió a 3 mil 100 pesos bimestrales. Además, el Gobierno bajó la edad a partir de la cual se puede recibir la pensión, de 68 a 65 años.
- Becas para el Bienestar Benito Juárez: El programa está dirigido a familias con hijos inscritos en escuelas públicas en algunos de los subsistemas de educación básica (inicial, preescolar, primaria, secundaria). Se entrega un apoyo económico de mil 600 pesos cada dos meses. También se ofrecen becas de 2,400 pesos mensuales para jóvenes en universidades y de 3,600 pesos para aprendices en empresas, así como becas para todos los estudiantes de preparatoria.
- Tandas para el Bienestar: El Programa de Microcréditos para el Bienestar promueve el financiamiento a las personas que inician o cuentan con un micronegocio en 2 mil 227 municipios del país considerados de alta marginalidad.
- Secretaría del Bienestar: El presidente López Obrador sustituyó el nombre de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) por el de la Secretaría de Bienestar. Esta dependencia es la encargada de implementar los programas sociales del Gobierno.
- Tianguis del Bienestar: Es una propuesta del Gobierno de México para que toda la mercancía decomisada por las autoridades en operativos de seguridad se entregue a la población de las zonas más pobres del país.
- Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi): Es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal que inició operaciones en 2020 en sustitución del Seguro Popular que, en palabras del presidente López Obrador, “ni era seguro ni era popular”. Tiene el objetivo es proveer y garantizar la prestación gratuita de servicios de salud, medicamentos y demás insumos asociados a las personas sin seguridad social.
- IMSS Bienestar: En diciembre de 2018, el Consejo Técnico del instituto autorizó que el entonces programa IMSS Prospera pasara a ser identificado como IMSS Bienestar lo que, aseguró, le permitiría “renovar su vigencia acorde con las políticas de salud y desarrollo social”. López Obrador empezó en 2019 una gira por las 80 unidades de esta institución, a la que se le compraron 80 ambulancias con la donación que servidores públicos hicieron de parte de sus quincenas o aguinaldos.
- Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños Hijos de Madres Trabajadoras: Este programa lanzado en 2019 otorga apoyos económicos, mediante la Secretaría de Bienestar, a las madres, padres solos o tutores con un máximo de 3 niñas o niños por hogar, que trabajen, busquen empleo o estudien. El objetivo es que cuenten con facilidades para encargarse del cuidado y de la atención infantil.
- Producción para el Bienestar: Este programa impulsado busca fomentar y alcanzar la autosuficiencia alimentaria del país a través de apoyos económicos anticipados a productores agrícolas.
- Universidades para el Bienestar Benito Juárez García: Estas instituciones ofrecen a los alumnos una beca mensual de 2 mil 400 pesos otorgada por la Dirección General de Becas de Bienestar de la Secretaría de Educación Pública. Recientemente, las universidades lanzaron una nueva convocatoria para todas las personas que deseen cursar una licenciatura o una ingeniería en el país.
- Gas del Bienestar: Este miércoles el presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la creación de la empresa Gas del Bienestar, esto ante los altos precios del energético en el país.
Presupuesto y Ejecución de Programas Prioritarios (2019)
En términos presupuestarios, los nueve programas sociales prioritarios del gobierno de la 4T han correspondido a 24.73%, 23.01%, 22.95% y 27.39% del presupuesto total de los programas sociales federales en los años 2019, 2020, 2021 y 2022 respectivamente. Luego de una disminución en el segundo año, en los últimos dos años del gobierno de la 4T su presupuesto se incrementó; destaca el Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, que en el periodo 2019-2022 incrementó su presupuesto en 138%.
A pesar de los presupuestos asignados, algunos programas han mostrado una ejecución lenta.
| Programa | Presupuesto Asignado (millones MXN) | Presupuesto Ejercido (millones MXN) | Porcentaje Ejercido |
|---|---|---|---|
| Jóvenes Construyendo el Futuro | 40,000 | 15,392.9 | 32% |
| Sembrando Vida | 15,000 | 3,997.1 | 39% |
Desafíos en la Implementación de la Política Pública
La analista política, experta en desarrollo económico y profesora del Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard, Viridiana Ríos, dijo que entre las decisiones positivas de la actual administración destacan que haya un enfoque en tratar de ampliar la capacidad de los individuos por ingresar al mercado laboral, en vez de solamente darles más nivel educativo a través de programa Jóvenes Construyendo el Futuro.
Dijo que también es positivo el programa Sembrando Vida, porque no solamente atiende a una cuestión necesaria que es el proveer recursos al campo, sino también el reforestar. Sin embargo, expuso que este gobierno, a pesar de que cuenta con ciertas ideas que son positivas, incluyendo la universalización de los apoyos, no está teniendo la capacidad para volver esas ideas en una realidad.
Hay malos procesos, hay una forma equivocada de asignar los recursos, están destinando a partir de los censos que están creando los llamados “siervos de la nación”, que no necesariamente tienen las mejores herramientas para identificar a personas que lo necesitan más, sino que a veces son más bien motivaciones partidistas las que los mueven. Destacó que hay una falta de monitoreo y entendimiento de la necesidad de utilizar la estadística y la técnica para poder mejorar el impacto de los programas, además, muchos no tienen reglas de operación completas y, no tienen mecanismos de evaluación completos. Se implementaron sin haber creado un sistema o programa piloto que permitiera saber cuál era la forma más eficaz de lograr el objetivo.
Para la reconocida analista, el presidente Andrés Manuel López Obrador tiene un excelente diagnóstico de la economía nacional y tiene un proyecto muy claro al respecto. Su plan para hacer crecer la economía es aumentar la capacidad de consumo de los más pobres. Sin embargo, considera que tiene malas herramientas para atacar el problema.
Compromiso con la Continuidad y el Blindaje Legal
El presidente Andrés Manuel López Obrador aseguró que busca que los programas sociales de Bienestar del gobierno federal queden “bien amarrados y legalizados” para que cuando entregue la Presidencia en 2024, quien lo sustituya, les de continuidad, pero si quisiera eliminarlo “la gente no lo permitiría”.
Al inaugurar una sucursal del Banco del Bienestar en un municipio, el Jefe del Ejecutivo federal afirmó que en el gobierno federal no trabajan ocho, sino 16 horas diarias para que “nos rinda al doble el tiempo”. Al grito de “¡AMLO, amigo, te queremos seis años más”, por segundo día consecutivo en su gira por Chiapas, simpatizantes le pidieron seguir en el cargo seis años, algo que rechazó y pidió recordar el lema maderista de “Sufragio efectivo, no reelección”.
“Todavía nos falta tiempo para cumplir con nuestra encomienda, terminar nuestro mandato. Nos faltan un poco de mas de dos años y aunque parece poco tiempo, la verdad es que es suficiente porque estamos trabajando, no ocho, sino 16 horas días y esto hace que nos rinda al doble el tiempo y ya están encaminados los programas de bienestar.”
“Ya es cosa de darles continuidad, ampliarlos, fortalecerlos, consolidarlos, para que cuando entregue yo la Presidencia, el que llegue hombre o mujer, el que me sustituya, pues tenga que continuar con todos los programas de bienestar”, dijo. “¡Reelección!, “Seis años más”, “AMLO, amigo, te queremos seis años más”, gritaron simpatizantes. “La reelección no, acuérdense lo que decía el apóstol de la democracia: `Sufragio Efectivo, no reelección’, además, va a quedar todo bien orientado, todo bien amarrado, legalizado”.
Acompañado por el gobernador Rutilio Escandan, el jefe del Ejecutivo federal señaló que si alguien quisiera eliminarlos, no basta con tener mayoría simple, sino que necesita tener dos terceras partes en la Cámara de Diputados. “¿Saben que para quitarlo necesitarían dos tercera partes del voto de los legisladores, ni siquiera se puede cambiar por mayoría simple, es decir, 50 más uno? No, tiene que tener dos terceras partes de los legisladores.”
“Además la gente no lo permitiría, pero ya quedó en la Constitución y hay un artículo transitorio en donde se establece también de que cada año tiene que aumentar el presupuesto para la pensión para adultos mayores y niños y niñas con discapacidad y para las becas para estudiantes de familias pobres.”
Impacto de la Pandemia de COVID-19 y la Respuesta Gubernamental
El 23 de marzo de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el que el Consejo de Salubridad General reconoció al Covid-19 como una enfermedad grave de atención prioritaria. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) pronosticó que los efectos serían muy severos para el bienestar social: según su medición, como resultado de la pandemia, la población pobre extrema en México podría aumentar hasta en 10.7 millones (llegando a las 31.7 millones de personas) y la población pobre podría incrementarse hasta en 9.8 millones (llegando a un total de 61.1 millones de personas).
Para atender esos impactos, el presidente anunció un plan emergente para el bienestar y 11 medidas para enfrentar la crisis. En un análisis sobre las intervenciones del gobierno federal durante la pandemia de Covid-19, el Coneval identificó un universo de 53 medidas, 31 de las cuales correspondieron a programas presupuestarios y 22 a acciones no presupuestarias; los programas sociales fueron operados en su mayoría por la Secretaría de Bienestar (siete programas), mientras que el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) implementó la mayoría de las acciones no presupuestarias (cinco acciones).
Entre esas 53 intervenciones del gobierno federal, sólo se creó un nuevo programa social, el de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares, gestionado por la Secretaría de Economía, y se realizaron 18 acciones contingentes. Del total de las intervenciones gubernamentales para atender la pandemia, 21 se dirigieron a temas de salud, 11 a asistencia social, otras 11 a temas de mercado laboral, cinco a política fiscal y crediticia, cuatro a educación y otras cuatro a reactivación económica; así, 77% de las medidas se relacionaron con salud, mercado laboral y asistencia social. Por lo tanto, un número significativo de acciones se dirigieron “a mejorar o proteger la salud y el ingreso, sobre todo de los grupos más vulnerables por la emergencia sanitaria”.
La mayoría de las intervenciones identificadas se centraron en atender a alguno de los grupos históricamente discriminados (43 de 53 medidas), predominando la población indígena y la niñez y adolescencia, con nueve cada grupo, seguido de ocho medidas para jóvenes, tres para adultos mayores, tres para mujeres y dos para personas con discapacidad. En relación con las personas en situación de pobreza o de vulnerabilidad por carencias sociales, el Coneval identificó que 60% de las medidas implementadas para atender la pandemia pretendió atender a este sector de la población. Los perjuicios de la pandemia no sólo fueron económicos, pues la letalidad del virus fue mayor en los municipios con mayores índices de pobreza, a pesar de que la tasa de contagios fue mayor en las zonas de menor pobreza.