Este trabajo se propone evaluar la posición fiscal en el contexto de las nuevas transformaciones en Cuba para orientar las políticas dirigidas a lograr la sostenibilidad de las cuentas fiscales. Para ello, se utilizan dos metodologías ampliamente utilizadas a nivel internacional.
Una basada en el modelo de cointegración de Hakkio y Rush (1991), para el periodo 1981-2014. La otra apoyada en cálculos de indicadores de déficit fiscal consistentes con el propósito de estabilizar la relación deuda-producto interno bruto (PIB), con series hasta el 2011.
Uno de los principales resultados del trabajo es evidenciar que la consolidación de las cuentas públicas en el caso de Cuba trasciende el ámbito de la política fiscal, e involucra transformaciones de carácter estructural e institucional. Otro resultado es la necesidad de incorporar nuevos instrumentos de análisis y gestión en las políticas macroeconómicas a partir de los cambios en el entorno.
En la primera parte del trabajo se presentan las características estructurales e institucionales que tipifican el entorno en el que se desenvuelve la política fiscal en Cuba. En la segunda parte se revisa brevemente el marco conceptual de las dos metodologías sobre sostenibilidad de la deuda pública que posteriormente se desarrollan empíricamente. En la tercera parte, se aplica el modelo de cointegración (primera metodología) para realizar un análisis preliminar de la sostenibilidad de las cuentas públicas en Cuba; mientras que en la cuarta parte se amplía el análisis con la segunda metodología basada en el sistema de indicadores que internaliza las características explicadas. En particular, se enfatiza en la influencia de factores tales como la cuasifiscalidad y la dualidad monetaria.
Características Estructurales e Institucionales del Ámbito Fiscal Cubano
Son varios los rasgos distintivos del ámbito fiscal cubano relevante para el análisis de este trabajo. El primero es el significativo peso del Estado en la economía y su protagonismo en el proceso de asignación de recursos, típico en los modelos socialistas. El segundo rasgo se refiere al amplio alcance del universo fiscal debido a la presencia dominante de la propiedad estatal. Tal característica tiene implicaciones en las cuentas reales y patrimoniales del presupuesto. El tercero es la presencia de un modelo de gestión centralizado y una estructura organizacional que todavía no diferencia adecuadamente los diversos papeles del Estado:
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- diseñador e implementador de políticas económicas;
- gestor de actividades productivas, y
- regulador económico.
A pesar de que se han tomado varias medidas en esta dirección a partir de 2011, todavía es común encontrar fronteras desdibujadas entre las funciones estatales de ministerios globales y ramales, entre estos últimos y las correspondientes empresas subordinadas, o entre delegaciones territoriales, ministeriales y autoridades locales. Asimismo, se delegan funciones fiscales en el sector empresarial o financiero.
Así, por ejemplo, a la empresa pública se le asignan funciones presupuestarias cuando a través del precio se subsidia el consumo, o cuando ante incumplimiento de contratos se acumulan deudas comerciales (a causa de problemas de solvencia de otras empresas). Similar situación ocurre cuando los bancos asumen pérdidas de empresas públicas o se ven obligados a otorgar créditos blandos no compensados por el Estado. En estas circunstancias de objetivos cruzados y múltiples se dificulta exigir responsabilidades.
El cuarto rasgo se refiere al papel limitado de los instrumentos tradicionales de estabilización, dados el predominio de mecanismos administrativos y la débil actuación de los mercados. Los ingresos tributarios, a pesar de representar alrededor del 50% de los ingresos fiscales, han tenido débil influencia sobre el ingreso disponible del sector familia, y han sido poco utilizados como incentivo fiscal en el sector empresarial. Por el lado del gasto público, aunque no de manera explícita, el efecto sobre la demanda ha sido mayor. El quinto está vinculado a la presencia de dominación fiscal.
Ciertamente, cada vez son mayores los arreglos institucionales para limitar los déficit fiscales en ambas monedas. Por ejemplo, no se puede superar la magnitud aprobada por la Asamblea Nacional ni financiar la Cuenta de Financiamiento del Estado (en pesos cubanos convertibles, CUC) desde hace tres años. Además, si bien hasta el 2012 la principal fuente de financiamiento de los déficit fue la monetización, actualmente está vigente un sistema mixto que sólo permite monetizar el 30%, en tanto el 70% debe ser a cuenta de colocación de deuda. Sin embargo, dichos arreglos se ven debilitados debido a la presencia de ablandamiento financiero y a una política monetaria con escasos grados de libertad, factores que introducen riesgo para la sostenibilidad fiscal.
La práctica demuestra que, ante determinadas coyunturas políticas y sociales, las restricciones monetarias han cedido para financiar los desbalances fiscales exigidos.
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Dualidad Monetaria en Cuba
El régimen de dualidad monetaria vigente comenzó por un proceso de sustitución espontánea a favor del dólar en los marcos de la aguda crisis económica de los noventa. La presencia de tipos de cambios múltiples, donde coexiste un tipo de cambio de 24 CUP/CUC para las transacciones de los hogares -denominado CADECA, Casa de cambio- con 1 CUP/CUC para empresas y gobierno -llamado tipo de cambio oficial-. Este último juega un papel básicamente contable, en tanto las empresas están sometidas a regulaciones para acceder a la divisa.
Respecto al CUC, se introdujo a inicios de los noventa como moneda convertible, es decir, podía ser intercambiada por divisa a los tipos de cambio respectivos. El esquema resultó funcional a las condiciones de partida para estimular la reactivación económica y generar, en medio de la crisis, mecanismos de transferencias favorables a la distribución de ingresos. Pero su permanencia en el tiempo provocó un excesivo retraso del tipo de cambio con implicaciones muy nocivas para la economía.
La dualidad ha penalizado al sector exportador, y no permite registrar adecuadamente el costo de oportunidad de la divisa en el sector empresarial, reduciendo las oportunidades de encadenamientos nacionales. Asimismo, impide evaluar correctamente las finanzas públicas y los proyectos de inversión. Aun no existe un único tipo de cambio en la economía que permita conectar los flujos en ambas monedas nacionales de manera realista.
El actual tipo de cambio oficial vigente para las transacciones entre entidades públicas genera un sistema de impuestos y subsidios implícitos que no sólo distorsionan los balances de las finanzas públicas, sino que también produce efectos nocivos en el proceso de asignación de recursos en la economía. Por otra parte, debido a la segmentación de monedas no existe unicidad fiscal, pues en la práctica coexisten tres mecanismos de asignación de recursos fiscales: el Presupuesto del Estado (transacciones en CUP), la Cuenta de Financiamiento (transacciones en CUC) y el Plan de Divisas; administrados por entidades diferentes.
Operaciones Cuasifiscales en la Economía Cubana
Las operaciones cuasifiscales poseen magnitud no desestimable en la economía cubana. Son varias las fuentes de cuasifiscalidad identificadas (Hidalgo y Barceló, 2012). Los diferenciales cambiarios bajo tipos de cambio múltiples y el subsiguiente sistema de impuestos y subsidios implícitos no son reconocidos en el presupuesto. Por ejemplo, aquellas empresas con rentabilidades positivas en dólares enfrentan un impuesto implícito por sobrevaloración del tipo de cambio que se transfiere automáticamente al Estado.
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Un estudio aplicado al sector empresarial mostró la vulnerabilidad financiera en una muestra de empresas en La Habana, asociada al descalce de moneda de sus ingresos y gastos en CUC para 2011. Como puede observarse en la Gráfica 2, las empresas que se encuentran por debajo de la línea de 45 grados, al tener mayor proporción de gastos en divisas respecto a las ventas, reciben un subsidio implícito por tipo de cambio que no se refleja en el presupuesto y, además, distorsiona su rentabilidad. Una vez se produzca el ajuste del tipo de cambio, dicho subsidio afloraría, y al propio tiempo se modificaría radicalmente el resultado contable de la empresa.
Una fuente adicional de cuasifiscalidad, y posiblemente una de las más relevantes, es el incumplimiento de contratos en el sistema de pagos entre empresas. Ello ha originado una considerable deuda interna conocida como “cadena de impagos del sector empresarial” que hoy persiste en la economía cubana. La cadena de impagos se ha convertido en un mecanismo desordenado y poco transparente de crédito empresarial (implícito y a tasa de interés cero), que afecta la rentabilidad del sector empresarial y financiero. Considerando su naturaleza y magnitud, una proporción importante debería ser reconocida como problema fiscal.
Un estudio anterior sobre el tema (Hidalgo y Doimeadiós, 2013) evidencia una correlación negativa entre el comportamiento del resultado fiscal y la cadena de impagos. De mantenerse esta situación, será necesario transparentar dicha partida y reconocerla como parte del hoy implícito crédito interno.6 Nótese en la Gráfica 3 que, al considerar la cadena de impagos, se incrementa la proporción déficit-PIB respecto a los reportados. Sin embargo, incluir estas partidas no debe ser interpretado como un retroceso en la posición fiscal.
Los subsidios implícitos a través del sector financiero -debido a diferenciales negativos de tipo de interés- es otra manifestación de cuasifiscalidad. Por ejemplo, tomando como referencia las tasas pasivas de más corto plazo (en promedio 4%) respecto al costo del financiamiento de la deuda pública (del 1% al 2.5%), se observa un diferencial negativo que gravita sobre la rentabilidad del sector financiero y el equilibrio macroeconómico.
Transformaciones en el Modelo Económico Cubano
Entre los más importantes se puede mencionar el proceso de redimensionamiento del sector estatal, con un propósito claro de reducir el alcance del sector público y delimitar las funciones estatales de las empresariales. industriales, más allá del agrícola, donde ya eran importantes. Desde el punto de vista macroeconómico son, asimismo, varias las medidas.
Una de las más importantes, sin dudas, es la reforma de la Ley Tributaria que incorpora nuevas figuras impositivas y criterios de eficiencia y equidad. En 2011 entra en vigor la nueva Ley Tributaria, lo que constituye un paso de avance considerando el mayor peso de mecanismos de regulación indirecta en la redistribución de ingresos y recaudación fiscal respecto a los administrativos. El diseño incorpora nuevas figuras con el objetivo de contribuir más explícitamente a los principios tributarios de eficiencia y equidad, además de ofrecer flexibilidad para garantizar su adecuación a las diferentes etapas del llamado “proceso de actualización del modelo económico”.
Destaca como criterio principal la progresividad impositiva, incorporando un enfoque de equidad vertical que contrasta con el tradicional horizontal que predominaba en el modelo cubano. En este sentido, aumenta considerablemente la proporción de impuestos directos dentro de las figuras que contempla esta ley. Se potencia el impuesto sobre ingresos personales con un mínimo de ingresos exento de pago y una escala progresiva como principal aporte tributario de las personas no jurídicas.
A dos años de su aplicación, se exhiben resultados alentadores, en particular relacionados a la ampliación de formas productivas no estatales, como el incremento de la recaudación tributaria asociado a este concepto que equivale a un 18% en los últimos dos años. En cuanto a suficiencia recaudatoria, la carga tributaria alcanza alrededor del 38% del PIB, nivel sólo comparable con los países de la Unión Europea. Sin embargo, predomina aún el peso de partidas de la imposición indirecta -más del 50%- especialmente a partir de los impuestos al consumo, vulnerando así el principio de equidad.
Se han aprobado 181 actividades en el sector privado y cooperativo, además se han ampliado los marcos legales para su actuación. Recientemente también se extendió la forma cooperativa a las actividades de servicios.
Solvencia y Sostenibilidad Fiscal
La solvencia y sostenibilidad fiscal se refieren a la posibilidad de financiar una trayectoria permanente del gasto con los ingresos esperados del gobierno en el largo plazo, a fin de evitar situaciones de déficit persistentes que redunden en crisis de deuda pública. Este modelo de largo plazo se relaciona con la capacidad de los gobiernos de utilizar los mercados de capitales para financiar posibles desfases anuales entre ingresos y gastos. En otras palabras, se asume que el gobierno enfrenta una restricción intertemporal. Lo que implica que la deuda tiende al valor descontado de los saldos primarios futuros.
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