La Unión Europea constituye en su origen y en las principales etapas de su desarrollo un intento de integración basado en el mercado, pero además, entre los países de la Unión Europea -al menos en aquellos de Europa occidental-, los valores sociales se enraízan con los sentimientos de identidad europea. Es por ello que las políticas de la UE se perciben como portadoras de un fuerte componente social y de cohesión territorial.
El proceso de interacción europea tiene una dimensión jurídica pluridisciplinar en el que destacan una serie de hitos históricos, en particular la realización del mercado común, de la moneda única, del Espacio de libertad, seguridad y justicia.
La dificultad para aprobar el Tratado de Reforma de la Unión Europea ha coincidido con la grave crisis económica mundial. El fracaso en el intento de aprobar un "Tratado por el que se establece una Constitución para Europa" y las dificultades en la eventual y aún incierta aprobación de su "sustituto" el Tratado de Lisboa o "Tratado de Reforma" representan un obstáculo difícil de obviar que ha exigido compromisos para buscar vías de avance. En el momento de escribir estas líneas, la actual crisis financiera global ha encontrado a los europeos en un profundo proceso de reflexión interna sobre su propia identidad como Unión.
La prioridad es y -durante algún tiempo debe seguir siendo- salir de la actual crisis económica, manteniendo los principios que fundamentan la Unión Europea: el riesgo político más real es que la crisis crediticia y la recesión den lugar a actitudes miopes y de aislamiento entre los gobiernos. El futuro depende de que Europa sepa mantener sus instituciones, idiosincrasia y mercado abiertos entre sus miembros y hacia todo el mundo.
La Crisis Financiera Global de 2008 y la Respuesta Europea
Si la crisis global -con fuerte componente mercantil que repercute en lo social, ambiental, etcétera- resulta compleja y preocupante en todo el mundo, quizás lo sea más en la Europa de la integración, puesto que -al menos hasta hoy- el mercado interior es la única realización común de toda la Unión Europea de 27 miembros y de los Estados que componen el Espacio Económico Europeo. La crisis económica mundial conocida a partir de 2007 ha dado lugar a la contracción del crédito, la caída del precio de la vivienda, el desplome de los mercados bursátiles, la reducción de la confianza de los consumidores, y de los inversores. La desaceleración de la actividad está afectando a toda la actividad económica en todo el mundo, golpeando a las familias, a las empresas y al mercado laboral. Constituye un reto importante frente al que la UE, ahora más que nunca, debe ser capaz de aglutinar las estrategias de los Estados europeos.
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A pesar de la crisis, Europa no debe abandonar los avances de libertades de intercambios y de estabilización económica coordinada logrados en Europa desde 1957. El Consejo Europeo de diciembre de 2008 recordó que incluso en estos momentos el Pacto de Estabilidad y Crecimiento -que en su día sentó las bases para la moneda única- sigue siendo la piedra angular del cuadro presupuestario de la Unión Europea. Este gran pacto no sólo es un marco de referencia, sino que además ofrece flexibilidad suficiente para la puesta en marcha de nuevas medidas que permitan el relanzamiento económico. Las medidas estatales para apoyar la economía real y el empleo deben aplicarse de modo puntual, selectivo y temporal, evitando el proteccionismo y la discriminación de productos y servicios de otros Estados miembros.
Instrumentos y Plan Europeo para la Recuperación
El esfuerzo europeo para superar la crisis pasa por mantener la coherencia con los objetivos comunitarios preexistentes. No se trata de mantener una pretendida "normalidad", puesto que ha sido necesario inyectar fondos públicos en diversos sectores y adoptar otras medidas extraordinarias, pero la posición de la UE frente a la crisis descansa sobre instrumentos controlados orientados a objetivos a corto plazo y restringidos a sectores más importantes o "clave".
En noviembre de 2008, la Comisión hizo público un Plan de Recuperación para la Unión Europea. En este documento seminal, la Institución hacía hincapié en que las iniciativas adoptadas a escala por la UE pueden servir de catalizador para ayudar a los Estados miembros a mantener o promover inversiones que creen puestos de trabajo, estimulen la demanda y refuercen la capacidad de Europa para sacar provecho de la globalización. El plan de recuperación se basa en dos elementos que se refuerzan mutuamente:
- Medidas a corto plazo para impulsar la demanda, el empleo y restablecer la confianza: un impulso presupuestario inmediato del 1,5% del PIB de la UE con acciones prioritarias para adaptar las economías europeas a los retos a largo plazo, sin que ello implique dejar de aplicar las reformas estructurales. En relación con aquellos Estados miembros que presenten una situación de déficit excesivo, el plan prevé adoptar correctores para la recuperación, siempre dentro de los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, garantizando que el déficit excesivo se corregirá a su debido tiempo.
- Medidas de "inversión inteligente" para conseguir un mayor crecimiento y una prosperidad sostenida. Se recomienda que los Estados miembros utilicen el medio de presión que les otorga la concesión de importante ayuda financiera principalmente al sector bancario, para garantizar que no se destine únicamente a la mejora de la situación financiera de los bancos, sino que repercuta al conjunto de la economía y que los bancos retornen lo antes posible a sus actividades de crédito habituales.
El plan de recuperación incluye también otras iniciativas destinadas a aplicar las normas sobre ayudas estatales de la forma flexible, pero respetando el acceso equitativo a los mercados, y evitando restricciones indebidas de la competencia. En relación con el empleo, su objetivo es amortiguar el coste humano del bache económico y su incidencia sobre los más vulnerables.
Renovación de la política europea de libre competencia y ayudas estatales
Buena parte de la crisis actual gira o se relaciona con las actividades generadas por y para entidades y productos financieros. La UE trabaja coordinadamente con sus socios de todo el mundo en el marco del G-20. Un grupo de expertos presididos por el antiguo presidente del Banco de Francia y gobernador del FMI hizo públicas una serie de recomendaciones contra la crisis en Europa. Las recomendaciones del Grupo Larosière pasan por reforzar la supervisión de las instituciones financieras europeas en los 27 Estados miembros, poner límite a las retribuciones de los altos ejecutivos, proteger más a los accionistas e inversores en sociedades mercantiles que se rijan por el derecho europeo.
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Orígenes y Desarrollos de la Crisis de Deuda Soberana en la Eurozona
Desde finales de 2007, el miedo a una crisis de deuda soberana comenzó a crecer entre los inversores como consecuencia del aumento de los niveles de deuda privada y pública en todo el mundo, al tiempo que se producía una ola de degradaciones en la calificación crediticia de la deuda gubernamental entre diferentes Estados europeos. Las causas de la crisis eran diferentes según el país. En algunos de ellos, la deuda privada surgida como consecuencia de una burbuja inmobiliaria fue transferida hacia la deuda soberana, y ello como consecuencia del rescate público de los bancos quebrados y de las medidas de respuesta de los gobiernos a la debilidad económica post burbuja.
Las preocupaciones se intensificaron a principios de 2010, conduciendo a los ministros de finanzas europeos el 9 de mayo de 2010 a aprobar un paquete de rescate de 750 000 millones de euros dirigido a asegurar la estabilidad financiera en Europa mediante la creación de un Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF). En octubre de 2011 y febrero de 2012, los líderes de la eurozona acordaron más medidas diseñadas para prevenir el colapso de la economía de sus miembros. Para responder a los problemas de fondo y a los desequilibrios económicos la mayor parte de los países de la UE acordaron adoptar el Pacto del Euro, consistente en una serie de reformas políticas dirigidas a mejorar la solidez fiscal y la competitividad de sus miembros.
Factores Contribuyentes y Fragilidades Estructurales
La crisis del euro surge como consecuencia de una combinación de factores complejos. Una explicación de las causas de la crisis comienza con el significativo aumento del ahorro disponible durante el período que va desde el año 2000 hasta 2008, cuando el importe de todos los activos en circulación en el mundo aumentaron desde alrededor de 36 billones de dólares hasta 70 billones en 2007. Esta "Gigantesca Reserva de Dinero" aumentó gracias a la entrada en los mercados de capitales globales de naciones en desarrollo de alto crecimiento. La tentación ofrecida por tal cantidad de ahorro rápidamente disponible superó los mecanismos de control regulatorios y políticos país tras país, a medida que los prestamistas y prestatarios hacían uso de esos fondos, generando así una burbuja económica tras otra en todo el mundo.
La interconectividad del sistema financiero global hace que si un país quiebra en su deuda soberana o entra en recesión poniendo parte de la deuda privada externa en riesgo, el sistema bancario de los países acreedores se enfrenta a pérdidas. A este fenómeno se le conoce como contagio financiero. En 1992, los miembros de la Unión Europea firmaron el Tratado de Maastricht, bajo el cual se comprometieron a limitar su déficit público y sus niveles de deuda. Sin embargo, los elevados niveles de deuda pública no pueden explicar por sí solos la crisis. Martin Wolf ha afirmado que la causa raíz de la crisis hay que buscarla en los desequilibrios en la balanza de pagos. Paul Krugman escribió en 2009 que un déficit comercial, por definición, requiere una entrada de capital equivalente para financiarlo, lo que puede empujar hacia bajo los tipos de interés estimulando la creación de burbujas.
Existe una contradicción estructural en el sistema del euro: hay una unión monetaria (una divisa común) sin unión fiscal (esto es, sin impuestos, pensiones y funciones del Tesoro comunes). En el sistema de la eurozona, se requiere a los países miembros que sigan un patrón fiscal similar, pero no disponen de un Tesoro común para hacerlo valer. Dado que la pertenencia a la eurozona implica una política monetaria común, los Estados miembros individuales no pueden actuar de modo independiente, lo que les impide imprimir dinero para pagar a sus acreedores y relajar el riesgo de impago.
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Casos de Crisis de Deuda: Grecia e Irlanda
En el caso de Grecia, la crisis se inició casi al mismo tiempo que el Movimiento Socialista Panhelénico (PASOK) ganó las elecciones parlamentarias de 2009 y Yorgos Papandréu llegó al poder. Más tarde, anunció que la situación económica del país era catastrófica y que el déficit presupuestario para aquel año sería muy superior a lo que había anunciado el gobierno anterior. También reveló que se había estado disimulando el verdadero tamaño de sus deudas ante la Comisión Europea desde hacía una década. En enero de 2010, un informe de la Comisión acusa a Grecia de «irregularidades sistemáticas» en el envío de datos fiscales al Ejecutivo comunitario. El gobierno de Papandréu presenta un programa de austeridad para reducir el déficit público, pero la Comisión le recomienda recortar los salarios.
Generalmente, cuando un país tiene problemas económicos internos, suele llevar a cabo una devaluación de la moneda, pero en el caso de Grecia esto no era posible, pues pertenecía a la eurozona. En consecuencia, el 2 de mayo de 2010, el Banco Central Europeo (BCE), la Comisión Europea y el FMI, más tarde apodados como la Troika, respondieron a la crisis con el lanzamiento de un préstamo de rescate. Se acordó un plan de apoyo a Grecia consistiendo de préstamos bilaterales de los países de la eurozona por valor de 80 000 millones de euros y otros 30 000 millones de préstamos del FMI. La Troika ofreció a Grecia un segundo préstamo de rescate por valor de 130 000 millones de euros en octubre de 2011, siendo su activación estrictamente condicional a la implementación de más medidas de austeridad y a un acuerdo de reestructuración de su deuda.
La crisis de deuda soberana irlandesa no fue causada por un exceso de gasto de su Gobierno, sino que fue consecuencia de la garantía otorgada por el Gobierno de Irlanda sobre los pasivos de los seis principales bancos irlandeses, los cuales habían financiado una burbuja inmobiliaria. El 29 de septiembre de 2008, el ministro de Finanzas Brian Lenihan, Jnr emitió una garantía de un año que afectaba a todos los depositantes y tenedores de bonos de los bancos irlandeses. Las pérdidas estimadas de los bancos irlandeses ascendían a 100.000 millones de euros, de los cuales la mayor parte estaba relacionado con créditos inmobiliarios fallidos concedidos a promotores inmobiliarios y propietarios de viviendas durante la burbuja inmobiliaria.
La Crisis del COVID-19 y la Autocrítica Europea
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ofreció este jueves sus "sentidas disculpas" a Italia en nombre de Europa por "no estar cuando lo necesitaban" en la gestión de la crisis del coronavirus. "Demasiados Estados miembro no acudieron a tiempo cuando Italia necesitó una mano al comienzo" del brote de coronavirus, dijo von der Leyen. Hasta el miércoles 15 de abril de 2020, el covid-19 había causado 21.645 muertes y un total de 165.155 infectados en Italia, siendo el país más afectado de la región y el segundo más afectado del mundo, tras Estados Unidos. Luigi di Maio, ministro de Exterior de Italia, aceptó las disculpas y las consideró un acto importante de honestidad que era bueno para Europa.
Von der Leyen también prometió utilizar los fondos de la Unión Europea (UE) para promover la recuperación económica del bloque y pidió unidad para superar la crisis. Al comienzo de la crisis, algunos de los países más ricos de la UE -encabezados por Alemania y Holanda- se mostraron reticentes a destinar fondos para ayudar a España e Italia, los países más golpeados por el coronavirus. En un principio Francia y Alemania rechazaron el envío de materiales médicos, por lo que Italia tuvo que aceptar la ayuda de China.
Finalmente, la UE terminó aprobando un fondo de créditos de 500.000 millones de euros (US$544.000 millones) para los países que lo necesiten.
La presidenta de la Comisión Europea ha destacado la necesidad de que dicha disculpa se traduzca en un "cambio de actitud" por parte de los países miembros. Von der Leyen ha expresado que "es de justicia" pedir perdón a los italianos porque "es cierto que nadie estaba realmente preparado, pero también es cierto que hubo demasiadas ausencias cuando Italia necesitó ayuda en los primeros momentos de la pandemia de coronavirus". Dentro de ese cambio de actitud, la jefa del Ejecutivo europeo ha señalado que "en este nuevo mundo, Europa deberá permanecer unida contra viento y marea". Ha pedido que los Estados miembros dejen atrás "antiguas divisiones, disputas y recriminaciones". "Es hora de salir de nuestras posturas atrincheradas", ha remachado.
Un 'Plan Marshall' para la Recuperación
La mandataria alemana ha incidido en la necesidad de un 'Plan Marshall' inmediato en la Unión Europea para superar la crisis, apuntando al presupuesto europeo para los próximos siete años, aún por negociar, como "único instrumento" con el que responder a la urgencia. "El presupuesto europeo será el buque insignia de la recuperación y por ello el de los próximos siete años debe ser diferente a lo que habíamos imaginado", ha advertido la conservadora alemana. Junto al presidente del Consejo europeo, Charles Michel, von der Leyen prepara un nuevo borrador para el marco financiero plurianual (MFF) para el periodo 2021-2027 que sirva para dar respuesta a la crisis generada por la pandemia. "Utilizaremos la fortaleza del presupuesto europeo en su conjunto para incentivar la enorme inversión que requerimos de cara a reconstruir el Mercado tras el coronavirus", ha expresado ante los eurodiputados, para después explicar que su objetivo es que el esfuerzo se concentre al inicio para impulsar las inversiones en esos primeros años.
Von der Leyen ha subrayado que esta crisis es "distinta a cualquier otra" porque está golpeando con igual gravedad a empresas "perfectamente viables" y ha abogado por soluciones "innovadoras" que sirvan de palanca para desbloquear "enormes" inversiones públicas y privadas. Con ello, ha defendido, la recuperación permitirá una Europa "más resiliente, ecológica y digital" que protegerá su industria y economía, al tiempo que las prepara para una "nueva realidad", que no dejará de lado el compromiso con el Pacto Verde ni con la Agenda Digital. La política alemana ha insistido en que serán necesarias "inversiones ingentes" para salir de la crisis generada por el coronavirus y ha exigido a los países socio "valentía, confianza y solidaridad".
Desafíos Fiscales Post-Pandemia y la Sostenibilidad de la Deuda Pública
La respuesta fiscal a la pandemia de COVID-19 aumentó significativamente la deuda pública europea. Era de esperar, y en marzo de 2020 la Comisión Europea activó la “cláusula general de salvaguardia” del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para hacer frente a la necesidad de un mayor gasto público. Esa “cláusula general de salvaguardia” se desactivará el 31 de diciembre de 2023. Independientemente de que se produzca o no una reforma de las normas de coordinación de la política macroeconómica europea, los responsables políticos de toda Europa tendrán que empezar a consolidar sus cuentas fiscales como preparación.
Estos esfuerzos serán especialmente importantes para los seis Estados miembros de la Unión Europea (UE) con una deuda pública superior al 100 % del producto interior bruto (PIB). La relación entre la deuda pública y el producto interior bruto (PIB) en toda la zona del euro fue del 86 % en 2019 y del 97 % en 2021. La eficacia de esa respuesta también fue impresionante.
La Magnitud del Reto: Deuda Pública y Ajuste Fiscal
Los valores de referencia integrados en las normas europeas de coordinación de las políticas macroeconómicas señalan la deuda y el déficit públicos en relación con el PIB a precios de mercado (o PIB “nominal”). Estos valores constituían un único “indicador de convergencia” -para “déficits excesivos”- en la medida en que las normas contables de la época variaban considerablemente de un país a otro y, sin embargo, si se parte de la base de que el PIB nominal crece aproximadamente un 5 % anual -lo que se aproximaba a la media histórica del periodo de la Guerra Fría- entonces un gobierno que tiene un déficit equivalente al 3 % del PIB nominal debería acabar con una deuda pública pendiente equivalente al 60 % del PIB.
Doce de los 27 países de la UE superan ya el umbral del 60% de deuda en relación con el PIB. Varias economías importantes, como Italia, Francia y España, tienen ratios de deuda superiores al 100%. Los seis países de la zona del euro con deudas superiores al 100% del PIB, según las últimas estimaciones para 2023, son los siguientes:
| País | Deuda Pública (% PIB, 2021) | Deuda Pública (% PIB, 2023) | Comentarios (Variación 2021-2023) |
|---|---|---|---|
| Grecia | ~195% | 160% | Reducción significativa (-35%) |
| Portugal | ~125% | ~106% | Reducción significativa (~-19%) |
| Bélgica | (no especificado) | ~106% | Aumento significativo de deuda nominal |
| Italia | (no especificado, >100%) | >100% | Aumento significativo de deuda nominal |
| Francia | (no especificado, >100%) | >100% | Aumento significativo de deuda nominal |
| España | (no especificado, >100%) | >100% | Aumento significativo de deuda nominal |
La cuestión es si es probable que continúen estos resultados macroeconómicos tan favorables. Dados los esfuerzos del BCE por reducir la inflación, aunque sea a coste del crecimiento del PIB real, lo más probable es que ambos elementos del denominador de la ratio deuda/PIB crezcan más lentamente en los próximos años. Por lo tanto, será necesario ralentizar el crecimiento del stock de deuda nominal para mantener cualquier reducción de la ratio deuda/PIB.
Impacto de la Restricción Monetaria y el Ajuste Fiscal
El reto más importante proviene del impacto potencial de la restricción monetaria sobre el coste del endeudamiento público. Este impacto puede sentirse rápidamente en el rendimiento de la deuda pública a corto plazo, que se renueva regularmente y se adapta así a cualquier cambio en la política monetaria. El impacto de las restricciones monetarias repercute mucho más lentamente en el coste del endeudamiento a largo plazo. No obstante, los instrumentos de deuda que se renueven durante un periodo de tipos de interés elevados repercutirán en las finanzas públicas durante mucho tiempo. Por lo tanto, la cuestión no es sólo en qué medida aumentan los tipos de interés, sino también el tiempo que permanecen altos.
La solución consiste en que los gobiernos recauden más ingresos que los necesarios para los gastos netos de los fondos requeridos para hacer frente al servicio de la deuda pública, como medio de compensar los efectos de un crecimiento nominal más lento y unos tipos de interés más altos. Es probable que ese esfuerzo vaya más allá de la ralentización del crecimiento de la nueva deuda nominal, sobre todo en el caso de los países que actualmente registran déficits significativos en sus cuentas públicas netas de intereses. Por ejemplo, Francia paga 120 puntos básicos (o 1,2 puntos porcentuales) menos que Italia por su deuda soberana a diez años. El diferencial entre Bélgica e Italia es de 114 puntos básicos (o 1,14 puntos porcentuales).
La conclusión es que los seis países más endeudados de la zona euro se enfrentarán inevitablemente a un ajuste fiscal. Dicho ajuste será necesario cualesquiera que sean las normas de coordinación de la política macroeconómica que acuerde el Consejo Europeo. Mientras el objetivo político siga estando enmarcado en términos de ratio de deuda pública o déficit fiscal respecto al producto interior bruto, con valores de referencia fijados en el 60 % y el 3 % respectivamente, habrá que corregir un stock de deuda pública pendiente de pago por valor superior al 100 % del PIB. Además, esa corrección no será automática.