La política tributaria es un elemento importante para la consecución de objetivos económicos y para el sostenimiento del gasto público de los países del mundo. De ahí que la recaudación de tributos es considerada como ingreso de carácter permanente para la formulación del Presupuesto General del Estado en el Ecuador, que deviene de una contribución de carácter coercitiva.
El presente estudio pretende determinar que durante la pandemia por COVID-19 en el Ecuador, la eficiencia de la política tributaria en lo referente a los niveles de recaudación de tributos no se ha visto afectada significativamente. Contrariamente, pese a la paralización del sistema económico, ha presentado una reducción de apenas la tercera parte de la recaudación en relación a lo percibido por el mismo concepto durante el año 2019, favoreciendo el cumplimiento de objetivos económicos previstos para el período 2020 en el marco de la pandemia.
Evolución Histórica y Composición de la Política Tributaria Ecuatoriana
En el Ecuador, la política tributaria y fiscal, según datos del Banco Central del Ecuador (2018a), en la cuenta de operaciones del gobierno Central, luego del proceso de dolarización en el año 2000, fue de carácter restrictiva hasta el año 2006. Los ingresos tributarios en términos reales como fuente de financiamiento del presupuesto de la nación, no excedieron el 9% como porcentaje del producto interno bruto medido a precios constantes y, en valores promedios, el 8,15%.
No obstante, a partir del año 2007, con la llegada de la revolución ciudadana al gobierno a través del presidente Rafael Correa, se asumió una política tributaria y fiscal de carácter expansivo, la cual se ha mantenido hasta el presente, incluso con la llegada de la administración del Presidente Lenin Moreno, a partir del año 2017. Estos resultados representan avances significativos hacia una política fiscal más equilibrada en cuanto a sus cargas fiscales y una política tributaria que depende en mayor cuantía de los impuestos directos que indirectos.
Lo anterior permite que la política tributaria sea percibida por los contribuyentes como un instrumento de política fiscal, en el cual de manera progresiva se les impone una carga impositiva más grande a los ciudadanos de mayores ingresos que a los de menores ingresos; es decir, una relación directamente proporcional entre la tasa tributaria y la capacidad de pago del contribuyente. En ese sentido, el presente trabajo de investigación persigue como objetivo determinar la relación existente entre la percepción de los contribuyentes sobre la política tributaria y la evasión fiscal en el Ecuador. Asume una investigación descriptiva y documental, de carácter descriptivo. Por otra parte, el estudio explora la relación causal, es decir, no solo busca describir el problema objeto de estudio de investigación, sino que busca demostrar las causas del mismo.
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Composición de los Ingresos Tributarios
La composición interna de los ingresos tributarios en Ecuador, en términos promedios para el período 2000-2018, muestra la siguiente distribución:
| Concepto Tributario | Porcentaje Promedio |
|---|---|
| Impuesto a la Salida de Divisas y/o Impuesto Sobre la Renta (ISLR) | 29,44% |
| Impuesto al Valor Agregado (IVA) y a Consumos Especiales (ICE) | 49,27% |
| Otros Ingresos Tributarios | 21,29% |
En el caso del Ecuador, los ingresos tributarios en el periodo 2000-2018 representaron, en promedio, el 63,78% de los ingresos fiscales del presupuesto público, según datos del Banco Central del Ecuador (2018a) en la cuenta de operaciones del gobierno Central. De los cuales, según el SRI (Servicio de Rentas Internas), en valores promedios, en dicho periodo, el 45,15% corresponden a impuestos directos y el 54,85% a impuestos indirectos, con lo cual la política tributaria ha estado más orientada a imponer una mayor carga impositiva al consumo que a la generación de renta.
Principios Constitucionales y Reformas Tributarias
El pago de impuestos constituye uno de los principales mecanismos para mantener y fortalecer la política fiscal del gobierno y, en algunos casos, la principal fuente de recursos económicos que permiten al Estado conservar y mejorar los niveles de ahorro público. Es por ello que la política tributaria se considera primordial en los planes de desarrollo del Estado. Estos tributos generan mayor fortalecimiento a los servicios públicos, por lo cual es importante su recaudación porque con ello se satisfacen las necesidades básicas de la sociedad.
Esto sucede porque el régimen tributario en Ecuador se fundamenta por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria; en este contexto se priorizan los impuestos directos y progresivos. La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 300, establece que la política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables (Asamblea Constituyente, 2008: 145).
Pero especialmente existe en el Ecuador dos formas de recaudar los impuestos a los contribuyentes y es a través del impuesto a la renta y el impuesto al valor agregado. Estos son considerados como la columna vertebral de todo el sistema tributario debido a su principio de la capacidad de pago, ya que generan ingresos para el fisco y a su vez crean un sistema de distribución de las rentas (Alarcón, 2009: 108).
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El Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta (IR)
En el caso del Ecuador, el impuesto al valor agregado representó, en términos promedios, medido a precios constantes en el periodo 2000-2006 el 54,27% de los ingresos tributarios reales; mientras que en el periodo 2007-2018, el 43,36%. Se establece el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que grava el valor de la transferencia de dominio o la importación de bienes muebles de naturaleza corporal, en todas sus etapas de comercialización, así como a los derechos de autor, de propiedad industrial y derechos conexos; y al valor de los servicios prestados, en la forma y en las condiciones que prevé esta Ley. Por lo cual, los contribuyentes deben estar registrados en el SRI a través del Registro Único de Contribuyentes (RUC). El (RUC) es el número que identifica a cada contribuyente que realiza una actividad económica. En él constan sus datos personales y los de su actividad económica. Es por esa razón que resulta importante estar registrado, ya que la recaudación fiscal se constituye como una política de Estado obligatoria para todo ciudadano, nativo o extranjero, que haga vida dentro de ese territorio.
La recaudación de los impuestos ha aumentado en estos últimos años como consecuencia de las reformas tributarias que han existido en el país (Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera (registro No. 150 del 29 de diciembre de 2017)). La tasa del IR subió, del 22% al 25%, y si cuando la empresa tiene accionistas con depósitos en paraísos fiscales, sube del 25% al 28% en dicha participación. Así mismo, se elimina la exención al impuesto a las divisas en el desarrollo de proyectos y Alianzas Público-Privadas, y en los casos en los que el perceptor del pago está domiciliado en paraísos fiscales o jurisdiccionales de menor imposición.
Aunado a ello, en noviembre del año 2000 se incrementó el impuesto al valor agregado al 12% y se amplió su cobertura. En el lapso 2000-2018, las reformas ampliaron el objeto del impuesto, para establecer hechos generadores, considerar exenciones, así como para establecer las condiciones para el uso del crédito tributario, la declaración y el pago del IVA. Mediante la Ley de Regímenes Tributario Interno, la cual a partir del 29 de diciembre de 2007, a través de la reforma introducida por la Ley de Equidad Tributaria, fue elevada a categoría de Ley Orgánica. Esto se ha traducido en un incremento de la recaudación en términos reales del 263,39% en el periodo 2000-2018, pasando de $3.051.713.293 en el año 2000 a $10.758.797.706 en el año 2018, según datos del Banco Central del Ecuador (2018a) en la cuenta de operaciones del gobierno Central. Todo ello soportado también por el fuerte aumento de los ingresos provenientes de empresas exportadoras de materias primas no tradicionales, según cifras del Banco Central del Ecuador (2018b).
En este sentido, los mecanismos que mejoran la recaudación fiscal por parte del Estado a través de medios de coacción o disuasión para el cumplimiento tributario de los contribuyentes tienen una importancia primordial. En este caso, el poder tributario es un atributo que dimana de la esencia del poder público del Estado, el cual tiene la capacidad jurídica para imponer tributos a sus administrados (Mogrovejo, 2010: 13). En razón de ello, en el Ecuador se ha fortalecido el derecho constitucional tributario, el cual se ocupa fundamentalmente de lo que la doctrina ha denominado la potestad tributaria o de creación de tributos.
Eficacia y Eficiencia en la Administración Tributaria
Pensar en estos conceptos mirando una organización tributaria significa evaluar si la misma está cumpliendo con su Misión. En este caso - para tratar de un factor común a todas las AT - en hacer cumplir la Ley, o sea, recaudar todos los tributos que deberían resultar del marco legal aplicado a la base económica disponible, al menor costo para el poder público y para los contribuyentes. Si ser eficaz es cumplir la ley y si vivimos en un mundo donde la evasión está presente en todas las administraciones tributarias, ¿pudiéramos concluir que estamos condenados a administrar organizaciones ineficaces? Por otro lado, si consideramos nuestras metas de recaudación, establecidas para fines presupuestarios, concluimos que en la mayoría de los casos somos más que eficaces, pues casi siempre o las logramos o incluso las superamos.
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Por supuesto, porque, por más técnicos y científicos que sean los métodos de previsión de ingresos, y por más limpia y ajustada que sea la base usada para las proyecciones, y aunque trabajemos adecuadamente tanto de forma sectorial como individual las variables precio, cantidades y marco legal, nunca podremos saber con perfección, de antemano, el comportamiento de los contribuyentes, los acontecimientos del día a día en la economía y, principalmente, el efecto gestión, que debe ser factor clave de cambio en una administración tributaria.
Entonces, si esta línea de pensamiento es correcta, se debería evaluar la eficacia de una administración tributaria considerando, adicionalmente a la meta anual de recaudación, por lo menos dos otros factores: una meta de disminución de los índices de evasión e indicadores que comprueben la evolución de los métodos de gestión en todos los procesos básicos. Si ser eficiente es trabajar con el menor costo y permitir que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones principales y accesorias también con el menor costo, estamos frente a un tema de definición y cálculo.
Desafíos y Métricas de la Administración Tributaria
¿Cuál sería el costo mínimo de una administración tributaria? Y ¿cuál el costo mínimo (en tiempo, dinero, y eficiencia económica) esperado por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias? Seguramente estamos frente a un problema muy complejo, sobre el cual hemos visto muchos estudios serios, pero muchas conclusiones equivocadas. ¿Cómo saber cuál es el costo apropiado de una AT? ¿Podemos comparar administraciones tributarias? Seguro que sí, pero primero debemos encontrar administraciones similares, que ejecuten las mismas funciones y comparar estos costos con los grados de eficacia alcanzados por cada una de ellas.
¿Qué es mejor, una administración con bajo costo e ineficaz, o una administración con un costo más elevado a la sociedad en términos presupuestarios pero con razonable grado de eficacia a los contribuyentes en los aspectos económicos de la tributación y burocráticos del cumplimiento? Una conclusión es cierta, existe una relación entre eficacia y eficiencia. El secreto está en trabajar métodos, mejorar procesos, para aumentar la eficacia sin disminuir la eficiencia. De la misma forma debemos definir y establecer criterios mínimos de garantizar el crédito tributario, con adopción de efectivos mecanismos de cobranza apoyados, por supuesto, en modernas técnicas de registro de contribuyentes y procesamiento de declaraciones.
Como se señaló anteriormente, así como el Ecuador en el periodo 2000-2018, asumió una política tributaria más efectiva y eficiente, aumentando ostensiblemente la recaudación y con ello el ingreso fiscal, el cual creció 130,77% en términos reales; mientras el gasto fiscal aumentó un 178,94%, generándose con ello un aumento considerable del déficit público y una dependencia cada vez más creciente del ingreso tributario como componente del ingreso fiscal. Es por ello que se necesita que en el Ecuador se sigan aplicando políticas tributarias cada vez más eficientes, las cuales disuadan la evasión fiscal, por parte de los contribuyentes, mediante la implementación de diferentes mecanismos de coacción, educación y culturización.
Factores que Inciden en la Recaudación y la Evasión Fiscal
Ahora bien, esto no exenta de que los gobiernos tengan problemas para recaudar los impuestos debido a varios factores. "Estas son las variables de contexto, la estructura económica y el nivel de desarrollo, las instituciones políticas, los aspectos culturales e ideológicos y la relación entre Estado y sociedad" (Gómez, 2009: 36).
Sin embargo, siempre va a existir la evasión fiscal, debido a muchos factores que catalizan esta problemática. Por tal motivo, la "Administración Tributaria puede incidir en los niveles de evasión elevando la sensación de riesgo por incumplimiento. Para ello, básicamente cuenta con dos instrumentos: las auditorías y las sanciones a los evasores" (Roca, 2009: 62). El resultado de estos mecanismos debe arrojar unas sanciones que están reflejadas, según las causas, en las leyes o reglamentos tributarios de la nación. La evasión tributaria no solo es un ilícito jurídico, sino también un ilícito moral, ya que tiene lugar cuando se emplean medios que la moral reprueba -mentira, ocultamiento, omisión maliciosa a la espera de ganar la prescripción, etc.- para escapar al tributo (Del Busto, 1998: 13).
La moral tributaria tiene ciertos valores que pueden ayudar a fomentar la declaración fiscal de los contribuyentes. Es por esta razón que, evadir o pagar los impuestos es un acto particular y, por tanto, relacionado a los factores del sistema donde interactúan las personas. Las motivaciones tienen un rol significativo en la toma de decisiones fiscales.
En el Ecuador existe una falta de incentivos a los ciudadanos para pagar sus tributos según las condiciones que la ley señala. La apatía que sienten los contribuyentes obedece a la percepción de que los tributos pagados no tienen como destino la correcta provisión de bienes públicos (Arias et al, 2005: 2). En los países latinoamericanos inciden muchos factores para el incremento de la evasión fiscal. Existen otros factores que pueden producir una elevada evasión fiscal y el incremento y descontrol de la economía informal. Un factor catalizador de este problema ha sido la creciente creación de empresas fantasmas, con el objetivo de no declarar los ingresos percibidos por los contribuyentes en el período establecido.
Definitivamente, el elemento resaltante de estos factores es la falta de una cultura tributaria, no solo por parte de los contribuyentes sino también por parte de los miembros de las instituciones tributarias encargadas de hacer este trabajo. La carencia de una educación tributaria efectiva, sin duda, ayuda a generar dentro de los contribuyentes una cultura tributaria basada en el control de la gestión, integración de la información y la equidad social. En la actualidad es importante generar un marco referencial a la educación tributaria, ya que de ello depende el compromiso, de tal manera que en la estructura social cumpla con cada uno de los principios de redistribución (Gamboa et al, 2017: 459).
Determinación del Cumplimiento y la Eficiencia
Una de las interrogantes fundamentales que surge en el presente estudio consiste en ¿Cómo determinar el cumplimiento de las políticas tributarias? donde "los organismos de régimen seccional y central son las entidades encargadas en la administración tributaria en el Ecuador, ya sean municipios estos se encargan de recaudar tasas, contribuciones especiales, entre otros impuestos, por parte de los contribuyentes" (Peláez et al, 2016: 5). La recaudación de los primeros ayuda a fomentar el crecimiento de la economía del país y la de los segundos permite ejecutar los diferentes planes sociales que tiene el Estado para el bienestar de las diferentes sociedades.
El Servicio de Rentas Internas (SRI) es un organismo autónomo del Ecuador, encargada del cobro de impuestos. Fue creado sobre la base de la antigua Dirección General de Rentas. La administración tributaria realiza un seguimiento a la eficiencia de su gestión a través de la evaluación de la presión tributaria, indicador que extrae los efectos del ciclo económico de las series, a través del PIB (Almeida, 2012: 146). Para el cumplimiento eficaz y eficiente de todas las políticas tributarias es necesario evaluar la presión fiscal.
De acuerdo a las rectas de regresión de las líneas de tendencia, la tasa de crecimiento del PIB real fue del 2,8% mientras que el de los ingresos tributarios reales fue del 4,54%; evidenciando un componente de elasticidad, cuyo coeficiente es 1,62, es decir, por cada 1% que varía el producto interno bruto real, los ingresos tributarios varían 1,62%. Este crecimiento en la recaudación tributaria queda demostrado a través de la implementación de auditorías fiscales. Esta política tributaria aplicada por el Estado busca el cumplimiento de las normas fiscales y contables.
Cubrir el déficit público existente en el año 2018 apenas representó, según cifras del Banco Central del Ecuador (2018a), el 3,8% del PIB real. Simplemente porque el gasto fiscal del Ecuador a lo largo del periodo 2000-2018, el máximo valor alcanzado fue de $19.780.199.260 en el año 2014, significando el 29,28% del PIB real, para posteriormente descender progresivamente hasta el año 2018, cuyo saldo fue $16.850.154.723, lo cual representó el 23,42% del PIB real. Todo lo anterior deja en evidencia que el tamaño del Estado ecuatoriano no es el principal problema en la implementación de políticas tributarias y fiscales, sino la productividad de su economía y la evasión fiscal.
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