El principio de subsidiariedad es, sobre todo, un principio de competencia que señala qué nivel jerárquico está habilitado para actuar en determinados casos. Así, cuando los ciudadanos pueden alcanzar adecuadamente sus fines, las autoridades estatales son incompetentes para entrometerse en sus asuntos. La subsidiariedad dicta que la autoridad debe resolver los asuntos en las instancias más cercanas a los interesados.
El término subsidiariedad y su expresión sinónima «la acción subsidiaria» han sido introducidos por la doctrina social de la Iglesia a partir de Pío XI, dando una acepción nueva al adjetivo «subsidiario» y a su sustantivo matriz «subsidio». Según esta doctrina, es el principio en virtud del cual el Estado ejecuta una labor orientada al bien común cuando advierte que los particulares no la realizan adecuadamente, sea por imposibilidad o por cualquier otra razón. Por tanto, implica que todos los individuos con niveles económicos superiores ayuden a los que se encuentran por debajo en su economía siempre y cuando lo soliciten, para así evitar su anulación en la sociedad.
El "principio de subsidiariedad" es uno de los principios sobre los que se sustenta la Unión Europea, según quedó establecido por el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992 y después conocido como Tratado de la Unión Europea. Su actual formulación quedó plasmada en el Artículo 5 (2), modificada por el Tratado de Lisboa desde el 1 de diciembre de 2009. El Parlamento de les Illes Balears puede ser consultado por las Cortes Generales en el marco del proceso de control del principio de subsidiariedad establecido en el Derecho Comunitario.
Dimensiones del Principio de Subsidiariedad
El principio de subsidiariedad, en derecho, es un principio jurídico que puede plantearse en situaciones jurídicas en las que se dan dos opciones, de manera que a una de ellas solo se podrá acudir en defecto de la otra.
El principio de subsidiariedad fuerte está relacionado con el tema estricto de la competencia y la incompetencia y posee dos efectos jurídicos: uno positivo y otro negativo. Por el efecto negativo, el ente superior resulta jurídicamente incompetente para intervenir en lo que es propio de los entes inferiores. Por el efecto positivo, las autoridades superiores tienen el deber de respeto, protección y promoción de la autonomía del ente inferior, dándose la prioridad de iniciativa a las personas y entidades menores en las políticas que les atañan.
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Para la aplicación de la subsidiariedad fuerte es necesario que existan dos sujetos realmente distintos, con autonomía propia, y que un sujeto sea superior a otro según algún tipo de potestad jurídica, pública o privada. Además, el sujeto inferior debe poder alcanzar de una manera adecuada sus fines y cumplir sus cometidos con sus propios esfuerzos y recursos. La “subsidiariedad débil” se da cuando falta uno o varios de estos requisitos, pero sus efectos no necesariamente causan la incompetencia, ni dan la prioridad de iniciativa a los inferiores. Con todo, cabe suponer que aquellos casos más similares a la subsidiariedad fuerte tienen consecuencias jurídicas semejantes.
La subsidiariedad también se manifiesta en la determinación de la propia pena o sanción, de forma que no podrá acudirse a sanciones graves si es suficiente con la imposición de sanciones más leves. De esta manera, la lógica penal establece que existe una vinculación entre la gravedad de la pena y su grado de subsidiariedad.
En el ordenamiento español, por ejemplo, el sistema de fuentes viene establecido en el artículo 2.5 del Código civil. Se mencionan, por este orden, la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. La costumbre solo será fuente aplicable en ausencia de ley, y los principios solo en ausencia de la costumbre.
La Pobreza Rural y la Necesidad de Intervención Social
Entre 1990 y 2017, el número de personas que viven en la pobreza extrema se ha reducido de 1900 a 696 millones. Sin embargo, las devastadoras repercusiones socioeconómicas de la pandemia de la COVID-19 han invertido la tendencia a la reducción de la pobreza por primera vez desde 1990.
En años recientes, la pobreza extrema se ha vuelto más rural. Aunque la población rural representa el 48 % de la población mundial, engloba el 80% de las personas extremadamente pobres, y un 75 % de la población más pobre del mundo vive en áreas rurales. La FAO ayuda a los países a elaborar políticas para erradicar la pobreza y el hambre, centrando la atención en las áreas rurales.
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La adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos, así como un esfuerzo renovado para conseguir sistemas alimentarios más saludables, sostenibles y equitativos, supondrán un desafío, en especial para los productores en pequeña escala y las poblaciones rurales. La transformación deseada es fundamental para mejorar el acceso a dietas saludables y a un futuro equitativo, adaptarse a los impactos de la crisis climática y mitigarlos, y promover sociedades pacíficas e inclusivas. Es importante elaborar acuerdos de gobernanza que puedan facilitar el diseño, la aplicación y el seguimiento de las políticas multisectoriales coordinadas para erradicar la pobreza rural. Estos acuerdos de gobernanza deberían ser transparentes e inclusivos.
Desarrollo Rural y la Política de Subsidios en México
El objetivo es analizar la política de desarrollo rural en México, a fin de evaluar si existe una estrategia congruente con lo establecido en la normatividad vigente, la cual incluye la Constitución Política, los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). La ruralidad mexicana alberga un promedio de 25 millones de personas en localidades menores a los 2,500 habitantes, en su mayoría, dispersas geográficamente y con alta prevalencia de pobreza.
Para fundamentar el contraste entre la situación de las localidades rurales de México y la respuesta de política pública se hace uso de dos visiones del desarrollo dentro de la teoría económica, y del enfoque más reciente dentro del análisis rural.
Visiones Teóricas del Desarrollo Rural
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Visión productiva: En esta visión, el desarrollo se asocia con el aumento de la producción, la industrialización y el comercio de mercancías. Si bien en los últimos años estas variables no alcanzan a explicar plenamente el progreso social de los países y de sus regiones, la concepción no ha perdido vigencia en el estudio de espacios específicos.
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Desarrollo como proceso de expansión de las libertades humanas (capacidades): Esta orientación, con aportes de Amartya Sen y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), defiende que el desarrollo no termina con el aumento de la producción nacional y que por eso su estimación mediante la renta disponible es insuficiente. El desarrollo como libertad tiene que ver, más bien, con las cosas que las personas pueden realmente hacer o ser con las capacidades de que disponen, siendo éstas oportunidades relacionadas con la disposición y uso de bienes y servicios (el ingreso es uno de ellos, pero no el único). Este enfoque cuestiona al PIB como indicador que mide los resultados económicos, pero sobre todo, sociales.
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Enfoque territorial del desarrollo: Introducido en las décadas de los ochenta y noventa en respuesta a problemas como la desigualdad, la pobreza y el estancamiento productivo en el medio rural. Bajo esta concepción, el territorio rural se definió como un espacio donde convergían elementos agrícolas, sociales, económicos, naturales, culturales, históricos, geográficos, biológicos y ecológicos. El desarrollo rural con enfoque territorial implicaría la transformación dinámica y autosostenida del medio rural, mediante la generación y el aumento de las capacidades productivas de los diversos agentes económicos presentes en el territorio, la distribución más equitativa de los frutos del progreso alcanzado y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
El acogimiento del enfoque territorial en México derivó en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en el año 2001 y, en un intento por fomentar la concurrencia de políticas e inversiones a través de ella, en la creación del instrumento que aglutinó el conjunto de programas dirigidos al medio rural: el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). La finalidad de la puesta en marcha del enfoque fue la articulación competitiva y sustentable de las zonas rurales a mercados dinámicos y la transformación institucional para estimular la asociación y concertación entre actores locales y externos. En el PEC, se conjuntaron programas productivos (turismo, servicios, medio ambiente, infraestructura, etc.), y sociales (salud, seguridad social, educación).
Conceptualizado, el desarrollo puede verse como el proceso que combina el incremento de la producción con una más justa distribución del ingreso y la riqueza, donde coexisten mecanismos de respeto y renovación ambiental para proteger los activos naturales. Trasladado a la dimensión rural y otorgándole una expresión territorial, el desarrollo tendría tres finalidades: 1) transformación institucional; 2) transformación productiva; 3) reducción de la desigualdad. La transformación institucional estimula la interacción y la concertación de los actores locales y externos. La transformación productiva articula competitiva y sustentablemente la economía del territorio a mercados dinámicos (rurales y urbanos).
Indicadores Socioeconómicos y Desigualdad
La desigualdad en el ingreso es uno de los rasgos generalizados de la economía mexicana, persistiendo entre el medio rural y urbano, y también al interior de la sociedad rural. Como consecuencia, la pobreza se reproduce a pesar de que la política social de los últimos años ha destinado mayores cantidades de recursos e introducido nuevas técnicas de atención a la población pobre, como la focalización.
La disparidad en la distribución del ingreso entre las familias rurales se ha mantenido elevada en los últimos 25 años. En promedio, el último decil concentró un ingreso 20 veces superior al del primer decil. La concentración del ingreso rural llegó a una máxima polarización en el año 2000, cuando el Coeficiente de Gini, de 0.553, fue incluso superior al Coeficiente de Gini nacional; en ese año, el último decil participaba con un ingreso 33 veces mayor al del primer decil. Esta situación hizo evidente la necesidad de un cambio profundo en la tendencia del desarrollo rural, reflejado en la formulación y aprobación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001.
| Periodo/Año | Relación Ingreso Decil Superior/Inferior | Coeficiente de Gini Rural |
|---|---|---|
| Últimos 25 años (promedio) | 20 veces superior (último decil vs. primer decil) | N/D |
| Año 2000 | 33 veces superior (último decil vs. primer decil) | 0.553 (superior al nacional) |
La política social ha desempeñado un papel esencial para responder a las urgencias de pobreza de gran parte de la población rural, principalmente por medio de los subsidios familiares. De hecho, estos apoyos constituyen la principal fuente de ingreso de la población más pobre. Sin embargo, la mayor limitante de esta política es su carácter asistencial. Con más gasto público en programas sociales sólo se dota de productos de beneficencia (alimentos, efectivo) a la población pobre, pero no se le ofrece la oportunidad de salir de su condición de pobreza. Al no conectar la política social con la política económica, los esfuerzos para reducir la pobreza están desvinculados de cambios de raíz que conduzcan a una mejor equidad.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) reconoce que el asistencialismo es una deformación de la protección social. En el ámbito de la estrategia de desarrollo rural es indispensable una política de fomento productivo orientada a reducir la marginalidad estructural del medio rural, en favor de la productividad de las diversas actividades económicas, agrícolas y no agrícolas, que se realizan en el campo. Esta política debe tener una visión de largo plazo.
Sin embargo, la actual política de fomento productivo solamente ofrece apoyos puntuales, casi exclusivamente agrícolas, los que son captados por los agricultores más solventes, a veces sustituyendo su propia inversión. Los subsidios y apoyos a la agricultura, en función de la superficie, del uso de insumos, de la producción o de las ventas, son captados preferentemente por aquellos agricultores que disponen de mayor superficie, utilizan más insumos, producen mayor cantidad o participan con el mayor porcentaje de las ventas. Esto favorece las ganancias de los productores más grandes, pero no se incrementa la productividad en la economía rural. Los campesinos y la gran mayoría de la agricultura familiar solamente reciben apoyos sociales, incapaces de cambiar las condiciones de baja productividad.
Un ejemplo de la orientación discriminatoria de algunos programas de estímulos a la producción es el Programa de Apoyos Directos al Campo, PROAGRO (antes Procampo). Procampo cumplió el propósito general de mejorar los ingresos de los productores, llegando a productores que estaban al margen de los apoyos productivos. Sin embargo, la atención a los productores pequeños fue insuficiente ya que el padrón de Procampo permitía inscribir hasta 100 hectáreas, pero al entregarse el apoyo por hectárea, la mayor proporción del presupuesto total del programa se concentró en los agricultores de granos básicos con las más grandes extensiones de tierra. Aunque la cobertura regional de Procampo fue eficiente en cuanto a favorecer a los productores pequeños concentrados en el sur (39.4% del total), fue deficiente en cuanto al monto de los apoyos canalizados a ellos. El rasgo central de Procampo fue el de operar bajo criterios compensatorios y no necesariamente productivos.
La desigualdad social genera más pobreza. En el sur de México, no solo se concentran los pobres, sino que se reproduce la pobreza. El 60% de la población rural se concentra en el sur y centro del país, pero es en el sur donde la pobreza alcanza los niveles más graves. Por ejemplo, en Chiapas, el 78.7% se encuentra por debajo de la Línea de Bienestar (LB); en Guerrero, el 67.9%; y en Oaxaca, el 68.8%. Esto significa que el ingreso familiar promedio es insuficiente para cubrir la adquisición de la canasta alimentaria básica y otros servicios esenciales. La política rural presenta una doble inconsistencia en lo referente al atraso, ya que la desigualdad entre productores y regiones permanece o incluso aumenta, y la equidad como principio de la política pública es débil en los programas agrícolas de fomento productivo, dado que el efecto de los programas de estímulos económicos es regresivo.
La desigualdad social y la pobreza detonan al menos dos efectos. El primero ocurre en el canal de consumo, donde la población pobre es incapaz de adquirir la canasta alimentaria. Casi el 50% de la población rural ocupada (INEGI, 2014) está concentrada en los estratos de hasta un salario mínimo (23.9%) y de más de uno hasta dos salarios mínimos (24%). En cambio, en las zonas urbanas la población ocupada se concentra en el estrato de más de dos y hasta tres salarios mínimos (23.7%), y es mucho más alto el porcentaje de personas que perciben más de cinco (11.9%), a diferencia de las rurales donde este último estrato alcanza 2.3%. El segundo, bajo la perspectiva de pobreza multidimensional y de deficiencias en la provisión de servicios públicos, es el débil bienestar económico de la población pobre y del ejercicio de sus derechos sociales de acceso a la salud, educación, vivienda, servicios básicos y seguridad social (Coneval, 2009).
Transparencia y Rendición de Cuentas en los Subsidios Rurales: El Caso de "Subsidios al Campo"
La transición hacia una democracia activa a finales de la década de 1990 y principios de la década de 2000 en México trajo consigo la expectativa de un sistema político basado en la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, conocido como la triada TAP. Con este cambio cultural, la apertura y el acceso a la información se convirtieron en ejes principales del gobierno, materializándose con la promulgación de la Ley de Transparencia y la creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en 2002. La Ley Federal de Responsabilidad de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada el 25 de marzo de 2006, tenía como objetivo principal la promoción de una cultura de informar, divulgar y evaluar los resultados de las actividades de las finanzas públicas a nivel federal. Además, en 2007 se reformó el Artículo 79 de la Constitución Mexicana para fortalecer la función de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), permitiéndole monitorear los recursos federales ejercidos por entidades no federales.
El proyecto "Subsidios al Campo" surgió con el objetivo de generar información fácilmente accesible e informar al debate público acerca de los programas de subsidios al campo en México. Aportó información que era inexistente a pesar de ser necesaria para alimentar una discusión seria sobre cómo optimizar el reparto de los subsidios destinados al campo. La iniciativa buscaba transparentar los padrones de beneficiarios de los programas de apoyo a la producción y comercialización de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) e incidir, con base en las evidencias encontradas, en los procesos de toma de decisiones para mejorar la calidad de vida.
En octubre de 2008, se puso en marcha la página web www.subsidiosalcampo.org.mx. Esta herramienta sistematiza y presenta datos oficiales sobre el tamaño, los beneficiarios y la distribución de los subsidios al campo en México. La página permite conocer quiénes y dónde están las personas que han recibido apoyos, qué productos reciben más dinero y cuáles menos, y los estados de la república mexicana que concentran los subsidios, entre otras cosas más. Por ejemplo, la información contenida en la página reveló que el primer uno por ciento de los beneficiarios de los dos programas de subsidios más grandes (Procampo e Ingreso Objetivo) acumuló entre 1994 y 2008 el 23% del total de los pagos realizados, excluyendo a millones de personas de los beneficios que estas políticas podían representar.
Subsidios al Campo mejoró la transparencia de los subsidios al campo del gobierno y su análisis identificó una concentración desproporcionada e inequitativa de los receptores del subsidio en el 10 por ciento de los agricultores más ricos. Este proyecto es un ejemplo de incidencia innovadora, que hizo uso de nuevas herramientas y estrategias para hacer la información útil, generar un análisis riguroso, involucrar a varias organizaciones, trabajar con los medios de comunicación e involucrar a instituciones de rendición de cuentas.
La iniciativa fue el resultado de una coalición inusual entre Fundar, una organización civil de expertos independientes enfocada en la rendición de cuentas y transparencia, y la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC), una organización de pequeños productores agrícolas. Fundar, experta en el uso de las leyes de Acceso a la Información, transformó datos oficiales de bajo interés en información poderosa para influenciar las políticas públicas. Esta coalición permitió hacer pública la evidencia de la distorsión en la distribución de los subsidios al campo.
La información disponible en la página web incluye montos de dinero recibidos por receptores individuales, así como un conglomerado de información por municipalidad, estado o región. Subsidios al Campo hizo una diferencia en términos de la extensión de la información disponible sobre subsidios agrícolas, su sistematización dentro de una única plataforma, y la posibilidad de realizar búsquedas específicas por persona o localidad y hacer comparaciones geográficas y temporales. Se esperaba que a través de la proporción de más información, se fomentaría una discusión pública mejor informada y se empoderaría a los actores externos, creando oportunidades para una incidencia basada en la evidencia.
Impacto y Logros del Proyecto
El caso de participación pública "Subsidios al Campo" obtuvo dos logros importantes. El primero fue la credibilidad, ya que los datos y el análisis proporcionados se mantuvieron incuestionables. El segundo logro fue aumentar la conciencia acerca de la distribución y el impacto de los subsidios: la página web demostró que existe una inversión muy significativa en las zonas rurales, con escasos resultados en cuanto al combate de inequidad.
La Secretaría de Agricultura reaccionó iniciando una limpia de la lista de receptores y modificando las normas de operación de las políticas. En abril de 2009, se anunció un cambio significativo: se estableció una cantidad mínima de 1300 pesos para pequeños productores (aquellos con menos de cinco hectáreas) y un tope de 100,000 pesos para productores únicos. La página web se ha convertido en la herramienta para verificar que esos límites realmente sean aplicados. Estos resultados reforzaron los llamados del Congreso y de la comunidad de políticas para hacer una limpia de la lista de receptores, introduciendo un número único de identificación para los productores y reforzando las normas de operación.
Aunque la distribución de los subsidios en México es todavía regresiva y Subsidios al Campo no ha logrado redireccionar completamente las políticas agrícolas hasta ahora, la página web ha sido un éxito importante. En menos de tres años fue utilizada para realizar más de cuatro millones de búsquedas, convirtiéndose en una fuente de información para las noticias y el análisis a nivel federal y estatal. Ha mejorado la transparencia en los programas de subsidios al campo en México, identificó el problema de la concentración inequitativa de beneficios y explicó las razones -políticas, administrativas y de diseño de políticas- detrás del problema. Al hacer esto, innegablemente también mejoró el debate político, no solo con sus argumentos sofisticados sino también porque introdujo a nuevos actores al debate.
La accesibilidad y apertura de la página web de subsidios al campo facilitó la diseminación de la información presupuestaria referente al sector agrario en formatos de datos abiertos. La inclusividad y respeto a la autodeterminación se manifestaron al permitir que las organizaciones de base conformadas por pequeños productores agrícolas defendieran y lucharan por cambios en las políticas agrícolas. La Entidad de Fiscalización Superior adoptó muchos de los resultados y el lenguaje de la campaña Subsidios al Campo, y la auditoría identificó varios problemas en cuanto al desempeño de la política agrícola, tanto en términos de una implementación defectuosa como de la infracción de las normas.