La reforma fiscal es un instrumento que es usado por los gobiernos para cambiar el sistema tributario.
Objetivos y Necesidades de la Reforma Fiscal
Todo rediseño de la forma en que la nación obtiene sus ingresos, asigna sus gastos y maneja su deuda debe partir de la nítida definición del objetivo que se persigue.
El objetivo menos ambicioso sería reducir el peso del endeudamiento, que en 2020 representó el 52.2% del PIB. Con ello, la calificación crediticia del país mejoraría marginalmente y evitaría salidas de capital empujadas por la perspectiva de dificultades para el pago de la deuda, principalmente la externa.
Es poco probable que una reforma fiscal se detenga en el objetivo anterior. El presidente ha anunciado su deseo de gastar más y no sólo contener la deuda. Tan sólo en pensiones no contributivas ha anunciado un incremento del gasto de cerca del 1% del PIB para el término de su administración.
Además, los requerimientos de un sistema de salud descuidado presupuestalmente tiempo y las necesidades de recuperación de los rezagos educativos debidos a las secuelas de la pandemia demandarían recursos adicionales por al menos 2% del PIB.
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El problema de plantear una mini reforma fiscal para simplemente gastar más es que deja inalterados los obstáculos clave para un mayor crecimiento económico y una menor desigualdad social.
Por un lado, el elevado costo de la seguridad social seguirá estando asociado a la contratación de trabajo dentro de la formalidad, lo que desanimaría el crecimiento de las empresas informales, su mayor productividad y su incorporación al sector formal.
El objetivo más ambicioso de una reforma fiscal sería la construcción de un sistema de protección social universal. Al ser financiado con impuestos generales, y no con contribuciones obrero-patronales, reduciría el costo de pertenecer a la formalidad y promovería la expansión de las empresas y su productividad, y en consecuencia el crecimiento económico.
Al ser un sistema de carácter único, cerraría las brechas de atención a la salud, de provisión de una pensión básica y de otras prestaciones, con lo que reduciría la desigualdad social.
Hasta el momento, el presidente ha expresado el deseo contradictorio de gastar más sin elevar el pago de impuestos. Esto es poco serio y da a entender que no se sabe lo que se quiere.
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Desafíos y Obstáculos
La reciente violencia que emergió en Colombia, a raíz de su intento de reforma fiscal, muestra que el fortalecimiento de la hacienda pública no debe tomarse a la ligera. El elevado costo que puede pagarse por él, en términos económicos y sociales, debe justificarse y enfrentarse con una clara noción de lo que será su beneficio público.
En su obra “The Fiscal Crisis of the State” (1973), James O’Connor analiza cómo las demandas sociales y la acumulación de capital pueden llevar a una crisis fiscal, donde los gastos del estado exceden sus ingresos, resultando en un endeudamiento creciente y una capacidad reducida para financiar servicios públicos.
El concepto de “crisis fiscal del estado” se refiere a la incapacidad de un Estado para generar ingresos suficientes que cubran sus gastos, resultando en un déficit fiscal crónico.
En México hemos estado acumulando un déficit fiscal significativo que presiona la estabilidad económica del país. Este déficit se ha profundizado debido a factores como la caída en los ingresos petroleros, la evasión fiscal y un sistema tributario complejo e ineficiente, además del incremento de los gastos públicos a través de obras y programas sociales.
Asimismo, la próxima administración deberá abordar la reforma fiscal con seriedad y compromiso.
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Es fundamental que este proceso se lleve a cabo en clave democrática, es decir, a través de un amplio diálogo con todos los sectores de la sociedad, incluyendo al sector empresarial, la interlocución necesaria entre sector productivo y gobierno se ha erosionado, es necesario restaurarla para compartir visiones hacia un mejor país.
Propuestas y Soluciones
Una reforma fiscal debe tener como objetivo principal el crecimiento económico y por lo tanto, incrementar los ingresos del Estado de manera sostenible y equitativa.
Para lograr esto, es crucial simplificar el sistema fiscal actual. Un sistema más sencillo, no sólo facilita el cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes, sino que también reduce los costos administrativos, tanto para el gobierno como para las empresas.
Fomentar la formalidad fiscal es otro pilar fundamental de la reforma. La informalidad laboral y empresarial reduce significativamente la base tributaria del país impidiendo una recaudación adecuada.
La Experiencia de México en la Recaudación Tributaria
Artículos Sobre la Reforma Tributaria en México On the Tributary Reform in Mexico Carlos Tello*, Domingo Hernández** Profesor de la Facultad de Economía, UNAM. Gran parte de la explicación se encuentra en: a) la poco eficaz y eficiente administración tributaria; b) el enorme gasto fiscal (i.e., exenciones, privilegios, tratamientos especiales); c) la percepción negativa que los causantes tienen sobre el comportamiento del gobierno y, d) la constante incertidumbre en materia hacendaria.
Total tax receipts as a percentage of GDP in Mexico has remained stable at 10 % in the last fifty years. This has happened notwithstanding numerous adjustments and reforms in various tax laws and important changes in tax administration.
In this essay it is argued that this is due to: a) inefficient and ineffective tax administracion; b) substantial and lasting tax privilegies; c) negative perception of goverment actions and, d) uncertanty of tax laws.
La severa crisis económica de los últimos dos años ha puesto en evidencia -una vez más-, la fragilidad de las finanzas públicas en México, caracterizada, entre otras cosas, por una muy baja capacidad de recaudación tributaria.
A pesar de múltiples ajustes, adecuaciones e, incluso, reformas a las diversas leyes fiscales y de importantes cambios en la administración de los tributos, la recaudación en relación al Producto Bruto Interno (PIB) -la carga o presión tributaria-, ha permanecido relativamente estable en los últimos cincuenta años:
Los reducidos ingresos tributarios se han parcialmente compensado mediante los recursos extraordinarios que la producción y exportación de petróleo le proporciona al fisco federal -notablemente por la vía de los ingresos no tributarios: i.e., en particular el derecho ordinario sobre hidrocarburos- y la limitada colocación de deuda pública, en particular la interna.
El estancamiento de la carga tributaria ha significado que el equilibrio en las finanzas públicas de los últimos años, se haya logrado principalmente mediante la contención del gasto público, particularmente el de inversión.
El relativamente reducido gasto público es inferior al indispensable para atender adecuadamente en cantidad y calidad las necesidades de la población en materia social y generar las condiciones para un mejor funcionamiento de la economía y mayores ritmos de crecimiento en el país.
Como resultado de la insuficiencia de gasto público, adecuadamente financiado con ingresos tributarios crecientes, se ha ido construyendo, a lo largo de los años, un déficit acumulativo de desarrollo económico, que ya ha puesto en entredicho las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social en el país en los años por venir.
El vacío que dejó la inversión pública no fue colmado por la privada.
El resultado de todo ello es el relativo estancamiento de la economía mexicana. El crecimiento promedio anual del PIB por persona en el periodo 1983-2009 no superó 0.5% en términos reales, en comparación con el promedio superior a 3.2% registrado entre 1933 y 1982.
La posibilidad de que en México se de una recuperación económica sólida, sostenida, acelerada y duradera en los años por venir está, en lo fundamental, determinada por la existencia de un Estado fiscalmente fuerte.
Un Estado que pueda promover, orientar, estimular y actuar efectivamente en la promoción de la economía, el bienestar social y la distribución más equitativa los beneficios del crecimiento de la economía.
Los países con más alto desarrollo económico y bienestar social, presentan, en común, la característica de altos niveles de recaudación tributaria
En efecto, los países de la OCDE recaudan, en promedio, 25% del PIB por concepto de ingresos tributarios. Aunque el rango es bastante amplio.
Por ejemplo, para 2007, Dinamarca recaudó 46% del PIB; Suecia, Francia, España y Nueva Zelanda alrededor de 34%. México, por su parte, tan sólo 10%, también muy por debajo de Brasil (que recauda más de 30% del PIB), Chile (22%) y Argentina (20%), economías con similar nivel de desarrollo.1 El incremento de los ingresos tributarios en México es fundamental para ampliar el desarrollo social, aunque a la par, debe darse en sintonía con la promoción del crecimiento y la competitividad de la economía en los mercados mundiales.
Existen diferentes ejemplos, principalmente en las economías del Este asiático -Corea del Sur, Taiwán, Singapur, Malasia, entre otras-, pero también de América Latina -Brasil y Chile-, de cómo es posible construir un sistema tributario y promotor del crecimiento y desarrollo económico.
La construcción en México de un sistema tributario eficaz, eficiente, equitativo, justo, acorde a las necesidades de una economía con profundos rezagos económicos y sociales y, por supuesto, competitiva en el entorno económico de la globalidad de los mercados, implica profundas reformas en los instrumentos tributarios, en la gestión tributaria, en el diseño de la política tributaria y, sobre todo, su articulación con las políticas de gasto público y crecimiento económico.
La Evolución de la Política Tributaria en México
El problema de la baja carga tributaria en México es un asunto añejo y, junto con la concentración de las rentas públicas en manos federales y la abultada aportación al total de los tributos que hace la Ciudad de México, donde se concentra el domicilio fiscal de muchos de los contribuyentes, han caracterizado el sistema impositivo mexicano a lo largo del siglo XX y lo que va del XXI.
En este período, se han llevado a cabo diversas reformas tendientes al incremento de la recaudación tributaria, aunque con resultados bastante limitados.
Durante el desarrollo estabilizador, una de las prioridades del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) fue incrementar, y de manera sustancial, la capacidad recaudatoria en México. Se entendía que la baja presión tributaria era un serio obstáculo para el desarrollo del país.
En el documento Política económica nacional, preparado en 1958 por Antonio Ortiz Mena, se señalaba que "la política tributaria se ha caracterizado hasta ahora principalmente por dos rasgos definitivos: impuestos relativamente bajos y regresividad de los mismos." Y se proponía toda una serie de medidas para superar dichos rasgos.
En 1960 el gobierno mexicano contrató a Nicolás Kaldor, destacado economista británico, para que preparara un estudio sobre la Reforma Fiscal Mexicana.
En sus conclusiones y recomendaciones, presentadas en dicho año, destacaban:
- El sistema tributario es ineficiente e injusto
- La recaudación es excesivamente baja (de las más bajas del mundo), lo que obliga a frenar el gasto social e imponer restricciones severas a la política monetaria
- El problema de fondo está en la escasa base gravable derivada del hecho de que una parte sustancial del ingreso nacional recibe un trato privilegiado
- El trato privilegiado que recibe una parte sustancial del ingreso nacional, especialmente el proveniente del capital, reduce la capacidad de recaudación
- La necesidad de revisar a fondo los diversos subsidios y estímulos con el afán de eliminarlos o reducirlos
En suma, se señalaba la "...necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impositivo en México... los ingresos corrientes provenientes de los impuestos son inadecuados para las necesidades... de un desarrollo acelerado. El ingreso fiscal... es alrededor de 9% del Producto Nacional Bruto (PNB) y se encuentra entre los más bajos del mundo" concluye el estudio.
También en 1960, dentro del programa Alianza para el Progreso, que promovió el gobierno de Estados Unidos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), elaboró y presentó el Plan de Acción Inmediata.
Entre otras cosas, se pretendía elevar a más del doble la carga tributaria en algo menos de diez años, es decir, llevarla a 19.8% en 1970.
A pesar de las diferentes reformas a los diversos tributos que se hicieron en 1961 y en 1964, la recaudación del gobierno federal en 1970 fue de 8.9% del PIB, muy por debajo de las metas planteadas en 1960 e igual al porcentaje que en ese año preocupó a Nicolás Kaldor, pero diez años después, y luego de varias modificaciones que buscaban elevar la recaudación federal.
Para algunos analistas de la economía mexicana, la estabilidad en la carga tributaria durante la década de los años sesenta, a pesar de las modificaciones hechas a las leyes, fue el resultado de que el "rápido desarrollo acompañado de precios relativamente estables [han llevado a que] el gobierno no tiene probablemente deseos de aumentar los ingresos tributarios ni de incrementar sus gastos."
Para otros, la explicación se encontraba en "... las [añejas y tradicionales] percepciones de los distintos grupos sociales en torno a sus relaciones con el poder público en esta materia... [y] a la desconfianza aún mayor de los causantes en torno al manejo de los fondos públicos"
Con el gobierno del presidente Luis Echeverría se renovaron los esfuerzos para aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal.
En los primeros años se hace un nuevo intento de modificaciones a las leyes (se les llamó adecuaciones fiscales), pero fue poco lo que se logró: un aumento de 3 a 4% en el Impuesto a los Ingresos Mercantiles (IIM) y, con ello, una mayor armonía tributaria entre el gobierno federal y las entidades federativas, pues se subscribió un acuerdo de coordinación con ellas.