En México, todos vivimos en un municipio y sabemos que la contribución económica de sus pobladores permite tener servicios para beneficio de todos. El municipio tiene su historia. Es interesante comprender cómo a lo largo de los siglos, la Hacienda municipal se formó y creó mecanismos de articulación política de gobierno que va desde la centralización pasando por la descentralización y sus grados de autonomía.
Dos facultades de todo gobierno son la capacidad de imponer contribuciones a sus ciudadanos y la de ejercer el gasto público. El federalismo fiscal es una subdisciplina de las finanzas públicas que busca detallar cuáles son las potestades tributarias (la facultad de cobrar determinados impuestos o derechos) y las facultades para ejercer el gasto público que tiene el gobierno federal y cuáles tienen los gobiernos estatales o locales.
En ocasiones, es óptimo que un impuesto sea recaudado por el gobierno nacional en vez de que lo recauden los gobiernos locales. Esto debido a que los contribuyentes o la base gravable pueden emigrar hacia jurisdicciones donde se ofrezcan tasas impositivas más bajas. Esto genera incentivos para que los gobiernos locales disminuyan su carga fiscal con el objetivo de aumentar su base gravable. Debido a la proximidad entre gobernantes y votantes, los gobiernos locales tienen mayor facilidad para percibir las necesidades y preferencias particulares de sus residentes que el gobierno nacional.
Muchas veces, es voluntad del gobierno federal que la provisión de un servicio, como el de salud o educación, tenga el mismo estándar en todo el país.
Coordinación Fiscal y Potestades Tributarias
En México, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) es la ley secundaria encargada de determinar las potestades tributarias y los alcances del ejercicio del gasto de cada esfera de gobierno. Anterior a esta Ley, existían más de 30 leyes impositivas. Las entidades federativas tuvieron la oportunidad de celebrar convenios de adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal. Estos convenios consistían en la suspensión del cobro de determinados impuestos y derechos en sus jurisdicciones con el fin de que estos fueran recaudados por el Gobierno Federal. El objetivo era, entre otros, evitar el fenómeno de competencia descrito con anterioridad.
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Las participaciones son transferencias del gobierno federal a las entidades. Los fondos que integran las participaciones se constituyen a partir de la recaudación federal de ciertos impuestos. La principal fuente es la Recaudación Federal Participable (RFP) la cual se constituye, principalmente, de los ingresos tributarios (ISR e IVA, entre otros) y algunos derechos sobre hidrocarburos. Con parte de la RFP se constituyen el Fondo General de Participaciones (20% de la RFP), el Fondo de Fiscalización (1.25%) y el Fondo de Fomento Municipal (1%).
Durante la década de los 90, las administraciones en turno decidieron descentralizar la provisión de servicios públicos como los servicios educativos y de salud. Con la transferencia de funciones a los gobiernos estatales vino la transferencia de recursos para que fueran capaces de cumplir con ellas. Estas transferencias se organizaron en distintos fondos hasta 1997.
Las aportaciones no son transferencias libres. Su ejercicio está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que cada fondo establece. Es importante notar que lo fundamental aquí es la provisión de un servicio (o cumplimiento de las funciones).
Fondos de Aportaciones
- Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).
- Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
- Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN).
- Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
- Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).
- Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP).
- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).
A manera de resumen, podemos establecer la diferencia entre las participaciones y las aportaciones de la siguiente manera. Las participaciones son transferencias a las entidades que se dan con el fin de solventar la pérdida de ingresos por ceder potestades tributarias al gobierno central. El gobierno central recauda y hace a las entidades partícipes de esta recaudación. Las aportaciones son transferencias cuyo fin es apoyar el proceso de descentralización de las facultades y obligaciones gubernamentales hacia los estados.
En los municipios recaen ocho servicios -gestión de agua potable y saneamiento, alumbrado público, manejo de residuos sólidos, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles y jardines y seguridad pública- y nueve funciones relacionadas con el desarrollo urbano y otorgamiento de licencias.
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Las cargas de servicios y funciones de los municipios son sustanciales, pero ¿qué tan capaces son los municipios para soportar estas responsabilidades? De acuerdo con el Artículo 31 de la Constitución, existen tres tipos de sujetos activos en materia tributaria: la federación, las entidades federativas y los municipios. Sin embargo, la Constitución no establece un método homogéneo con relación a estas facultades. Los estados tienen coincidencias en algunas facultades tributarias no exclusivas de la federación (véase, por ejemplo, la cláusula residual del artículo 124 constitucional).
Tal es el marco jurídico acotado y parcialmente tutelado bajo el que operan los municipios del país. Pero, como sabemos, el federalismo no solo se instituye: también se construye.
Autonomía Fiscal Municipal
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos define la autonomía tributaria en términos de si los gobiernos subnacionales o locales tienen la facultad de introducir o eliminar un impuesto, definir tipos impositivos, establecer la base imponible u otorgar beneficios fiscales u excepciones a los contribuyentes.
Ahora bien, otro concepto es el de autonomía fiscal municipal. Este tipo de autonomía se refiere a la capacidad del municipio de generar ingresos propios mediante impuestos y otras contribuciones.
El predial es un impuesto históricamente local por su naturaleza tangible, inamovible y progresiva. Es clave para dotar a los municipios de autonomía fiscal y de capacidad para cumplir con sus obligaciones. La base administrativa de este impuesto es el catastro municipal. Ahí se concentra la información para el cálculo del valor del predio y los costos de proveer servicios municipales. Si bien el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal y el Fondo de Fiscalización y Recaudación contemplan incentivos para la recaudación del predial, casi tres de cada diez municipios no lo recaudan.
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Tipos de Municipios y sus Ingresos
Las fallas estructurales de los municipios no son todas iguales.
- Municipios Urbanos Más Poblados: Son los cien municipios urbanos más poblados del país, con una media poblacional de 564 000 habitantes. Estos municipios concentran el 52.4 % de los ingresos municipales del país. El 29.7 % de sus ingresos totales corresponde a ingresos propios del municipio.
- Suburbios, Pequeñas Ciudades y Periferias Metropolitanas: Corresponden a mil municipios con una media poblacional de 44 000 habitantes. Estos municipios concentran el 43 % de los ingresos municipales del país, de los cuales 14.2 % son ingresos propios.
- Comunidades Ejidales, Indígenas y Rurales: Corresponden al resto de los municipios del país con una media poblacional de 3 000 personas. Estos municipios sólo concentran el 5.3 % de los ingresos municipales del país, de los cuales sólo el 4.4 % corresponde a ingresos propios y el 93.3 % proviene de transferencias federales.
Estos municipios tienen los mismos problemas del segundo grupo, pero agravados. Algunos de ellos no tienen la capacidad administrativa de cobrar el predial, o bien se enfrentan a dificultades para cobrarlo debido a sus contextos sociales particulares. Además, en su mayoría, estos municipios destinan más de dos tercios de sus egresos a gasto administrativo (es decir: servicios personales, servicios generales, materiales y suministros).
En un país tan plural como México, el federalismo demanda unidades autónomas con un trato diferenciado y un marco jurídico flexible al cambio. Nuestros mecanismos de coordinación fiscal y los diversos fondos de aportaciones compensatorias no han estado a la altura del reto. Requerimos también de ideas nuevas. Si no queremos afectar la independencia jurídica del municipio, tenemos que evaluar las experiencias de otros países en materia de cooperación intermunicipal.
Por ejemplo: si nuestros municipios de baja y mediana población se aglomeraran en intermunicipalidades, podrían beneficiarse de las economías de escala para recaudar, administrar y proveer bienes públicos a sus habitantes. Los resultados de las políticas centralistas de las últimas dos décadas muestran que la estructura federal actual se tambalea no solo por el peso de su cúspide, sino también por lo irregular de su base.
Obligaciones Tributarias y el Estado
De tal forma que lo anterior se refiere a que una vez que se produce el hecho previsto por las leyes, el contribuyente debe cumplir frente al Estado con las obligaciones que se derivan de la realización de ese hecho y el Estado tendrá el derecho de percibir o exigir, según sea el caso, al contribuyente el cumplimiento de esas obligaciones.
El Estado ya sea la federación, las entidades federativas o los municipios a través de sus organismos fiscales tiene la facultad de recaudar y en su caso exigir del sujeto pasivo el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. El contribuyente es quien realiza el hecho imponible, esto es quien realiza o se coloca en la hipótesis prevista por la ley. Además del contribuyente existen otros sujetos que no realizan precisamente el hecho imponible, sin embargo en virtud de la realización de ese hecho imponible por el contribuyente y con quien se encuentran relacionados, surgen obligaciones a su cargo, como el enterar el Impuesto al Estado.
El Estado en la relación tributaria actúa frente al gobernado o contribuyente a través de las autoridades fiscales. En las obligaciones de dar, el contribuyente paga al Estado el impuesto. En las obligaciones de hacer, el contribuyente presenta al Estado sus declaraciones de impuestos. En las obligaciones de no hacer, el contribuyente tiene prohibido por la ley determinadas conductas. En las obligaciones de tolerar, el contribuyente permitirá que el Estado compruebe que se encuentra dando debido cumplimiento a sus obligaciones fiscales.
En México, el fundamento de la obligación tributaria lo encontramos en el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que dispone: “Artículo 31: Son obligaciones de los mexicanos: IV.
El Código Fiscal de la Federación define que los impuestos son las contribuciones establecidas por la ley y que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la ley y que no sean aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.
De conformidad con el Código Fiscal de la Federación, las aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social o las personas que se benefician por servicios de seguridad social proporcionadas por el Estado.
Las contribuciones de mejoras según el Código Fiscal de la Federación, son las establecidas en la ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien directamente por obras públicas.
El Código Fiscal de la Federación establece que los derechos son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir los servicios públicos que presta el Estado en sus funciones de derecho público y las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
Derecho a formular alegatos presentar y ofrecer como pruebas documentos conforme a las disposiciones fiscales. La clave del RFC es única para cada contribuyente y la obtiene al inscribirse en el registro federal de contribuyentes y está integrada por 12 o 13 caracteres alfanuméricos.
El certificado e.firma conocido como Firma Electrónica Avanzada o FIEL por antes llamarse así, es un archivo digital cifrado que permite tanto a personas físicas como personas morales (por conducto de su representante legal) inscritas en el registro federal de contribuyentes dar cumplimiento a sus obligaciones fiscales, realizar trámites o presentar documentos digitales ante las autoridades. Es importante mencionar que otros trámites que se realizan ante dependencias de gobierno pueden ser realizados vía electrónica usando e.firma.
Documentación e información de los registros de todas las operaciones, actos o actividades. Las declaraciones deberán presentarse en documentos digitales con firma electrónica avanzada, a través de los medios, formatos electrónicos, con la información y requisitos que señale el Servicio de Administración Tributaria a través de reglas de carácter general, y con la periodicidad y en las fechas que dispongan las leyes fiscales respectivas.
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