Los fondos de estabilización son mecanismos que permiten al gobierno acumular recursos de distintos ejercicios fiscales y utilizarlos ante posibles caídas en los ingresos estimados. México cuenta con el Fondo de Estabilización de Ingresos de Entidades Federativas (FEIEF) y el Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios (FEIP). Ambos fondos fueron utilizados desde 2019 y 2020 y no se han reconstituido totalmente, por lo que el país no cuenta con los recursos suficientes para hacer frente a una nueva crisis económica de la misma magnitud.
En general, los fondos de estabilización son mecanismos que ayudan a los países a enfrentar los problemas que surgen cuando sus ingresos públicos tienen caídas repentinas (como por ejemplo ante una caída en el precio del petróleo o de otras materias primas, o bien, menores ingresos tributarios a los esperados).
Origen y Límite del FEIP
Este documento tiene el objetivo de mostrar el origen de los ingresos del Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios (FEIP), su destino y los saldos que se presentan en los Informes Trimestrales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). En la siguiente sección se identifica el origen del los recursos que conforman el Fondo, así como su límite de acumulación. En octubre de 2014, el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros cambió su denominación a Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios.
La primera fuente de recursos del FEIP se refiere a las transferencias que recibe del FMP. El límite máximo de la reserva del Fondo de acuerdo con el Art. 19 de la LFPRH es igual al monto que resulte de multiplicar el factor de 0.08 por la suma de los impuestos totales y las transferencias del FMP establecidas en la LIF. La utilización de los recursos excedentes a las reservas está limitada a cuando exista una disminución de los ingresos del Gobierno Federal asociada a menores ingresos petroleros, una menor recaudación de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que no tengan un fin específico.
En el caso de que éstos recursos no compensen la disminución, se hará uso de la reserva. Al término de la reserva, deberán hacerse ajustes a los montos aprobados en los presupuestos de las dependencias, entidades, fondos y programas (Art.
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Evolución y Saldos del FEIP
Desde el cambio de denominación del FEIP, los años con mayores ingresos del fondo ocurrieron de 2015 a 2017, principalmente, por los ingresos de administración de riesgos en 2015 y 2016, y por los remanentes de operaciones del Banxico en 2016 y 2017 (figura 1). Al cierre de este último año el saldo del fondo fue de 220 mil 972 mdp.
Durante 2019 el FEIP tuvo ingresos por 35 mil 246.8 mdp, lo que representó una reducción de 45 mil 323 mdp, o bien, 56%, respecto de 2018 (ver figura 1). Al cierre de 2022, el fondo presentó un ingreso total de 16 mil 169 mdp, un gasto de 500 mil pesos y un saldo de 25 mil 978.4 mdp, de los cuales, 14 mil 571 mdp corresponden a las reservas (ver figura 2). Cabe señalar que durante 2021 se obtuvieron ingresos excedentes por 421 mil 998 mdp (SHCP 2022c) y, al último trimestre de 2022, éstos ascendieron a 422 mil 462.5 mdp (SHCP 2022a).
Cabe señalar que de 2016 a 2022 se presentaron subejercicios respecto al monto aprobado para el pago de servicio de deuda del Gobierno Federal para todos los años, excepto 2016 y 2020. El mayor subejercicio se observó en 2019 por 42 mil 082 mdp nominales (CIEP 2022).
Activos Financieros y el FEIP
El dictamen no define claramente cuáles serían los activos financieros que podrían fortalecer la posición financiera del fondo. Sin embargo, con base en la Hoja de Balance del Sector Público dichos activos se clasifican como: depósitos, títulos de deuda, préstamos, participaciones de capital, reservas de seguros, derivados financieros y otras cuentas por cobrar (SHCP 2022a). También persisten dudas acerca de si los activos financieros considerados forman parte del balance en el SHRFSP y sobre si una reasignación de los mismos, incrementaría la deuda bruta.
El dictamen establece en sus artículos transitorios un plazo de 90 días para modificar el reglamento sobre la LFPRH.
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Propósito y Vulnerabilidades del FEIP
El FEIP es un fondo de estabilización que tiene como propósito reducir los efectos adversos en las finanzas públicas por disminuciones de los ingresos públicos, ya sea por caídas abruptas en los precios petroleros o por la baja recaudación. La mayor acumulación de estos recursos fue en el periodo de 2016 a 2018. Con escasas reservas y con bajas aportaciones, las finanzas públicas se mantienen vulnerables ante posibles eventualidades económicas y fiscales.
Serrano considera que es correcto el uso de los recursos del Fondo, pues se dio en el marco de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su reglamento, “que establecen que el FEIP se puede utilizar para amortiguar los efectos sobre las finanzas públicas y la economía del país cuando se observe una recaudación menor a la esperada”. De esta manera, ante una menor recaudación fiscal, para Serrano el uso del FEIP es adecuado porque constituye una acción legal tomada en un escenario económico de no crecimiento. Y puntualiza que “la política fiscal no debió haber sido restrictiva en un año sin crecimiento pues ello contribuyó a acentuar los efectos de la desaceleración económica”.
Mejoras y Recomendaciones para el FEIP
Pese a reconocer que fue apropiado utilizar los recursos del Fondo, el economista jefe de BBVA Research en México señala que en un futuro el gobierno federal debe considerar medidas “para mejorar su funcionamiento y que pueda formar parte de un esquema general de políticas contracíclicas”, pues es muy probable que los recursos del FEIP se acaben el próximo año y es necesario que se determinen reglas para que su uso sea claro y eficiente.
El economista explica que se debería establecer que los recursos del FEIP se acumulen solamente en caso de presentar superávits fiscales porque lo sucedido en años anteriores demuestra que el país “se endeuda para ahorrar, lo cual financieramente no hace sentido”. Como lo ha externado en otras ocasiones, Serrano señala que la creación de un consejo fiscal independiente apoyaría la implementación de una política contracíclica que “ayude a determinar la tasa de crecimiento potencial del país” y decidir sobre la aplicación de políticas fiscales expansivas para contrarrestar escenarios de bajo crecimiento.
Instrumento para Suavizar Fluctuaciones Cíclicas
Se propone un instrumento para suavizar las fluctuaciones cíclicas de las transferencias federales a los estados con base en un fondo de estabilización. El mismo funcionaría mediante el ahorro de ingresos vía participaciones que por encima del promedio reciben los estados en tiempos de expansión económica, recursos que estarían disponibles para amortiguar el descenso de los ingresos en la parte baja del ciclo.
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Al considerar los tres periodos de expansión más recientes experimentados por la economía mexicana (1993-1994, 1997-2000 y 2006-2008), los resultados del análisis contrafactual muestran que en la expansión más reciente los estados mexicanos pudieron haber ahorrado, en promedio, un monto equivalente a 5 por ciento de los ingresos totales de que dispusieron en el año de inicio de la más reciente recesión, en 2009.
Dependencia de las Finanzas Públicas Subnacionales
En México, las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales son altamente dependientes de las transferencias del gobierno federal. De acuerdo con datos de la agencia oficial de estadísticas en el país, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), las finanzas estatales dependen en alrededor de 80 por ciento de ingresos de origen federal.
Esta situación, aunada al carácter procíclico de los recursos que conforman el monto a repartir a los estados (la Recaudación Federal Participable -RFP-, constituida en su mayoría por ingresos tributarios), así como al hecho de que la mayoría del presupuesto en las entidades se destina a transferencias y gasto corriente, deja a los gobiernos subnacionales con poca flexibilidad para amortiguar fluctuaciones cíclicas en sus ingresos (Rodden, Eskeland y Litvack, 2003), como las originadas por la reciente crisis mundial de 2009 o la crisis económico-financiera de 1994-1995.
Incluso en esta última crisis el gobierno federal tuvo que implementar un programa generalizado de rescate (bail out) en las entidades federativas (Hernández-Trillo, Díaz-Cayeros y Gamboa, 2002). Sin embargo, frente a la reciente crisis económica de 2009, caída que fue similar a la de 1995, el gobierno federal no tuvo que intervenir para rescatar a los gobiernos subnacionales como en la citada crisis de 1995 debido en parte a que los niveles de endeudamiento de las entidades federativas eran menores, así como también al hecho de que las autoridades habían implementado mecanismos para atenuar el impacto de la disminución en las participaciones vinculadas a la recaudación.
Dentro de estos mecanismos el más importante es sin duda el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), creado en 2006. No obstante lo anterior, la reciente crisis mundial de 2009 siguió evidenciando la dependencia de los ingresos estatales de las transferencias del gobierno federal: ante la caída de la recaudación federal participable en este año de 2009, de 16.1 por ciento en términos reales respecto a 2008 según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), muchos gobiernos subnacionales no vieron otra opción que recortar el gasto público, lo que incluso tuvo repercusiones para el ejercicio presupuestal de 2010.
En este sentido, la principal contribución del presente trabajo es el diseño de un instrumento que permita atenuar en cierto grado las fluctuaciones cíclicas en los ingresos de las entidades. Para ello se propone la creación de un fondo de estabilización sobre transferencias federales con base en un esquema tipo Rainy Day Funds (RDF), como el aplicado en prácticamente la totalidad de los gobiernos subnacionales en Estados Unidos, pero atendiendo a las características del caso mexicano.
Es importante remarcar este punto ya que, como se mencionó, los estados mexicanos dependen en gran medida de los ingresos de origen federal, situación contraria a los estados de la unión americana, cuyas finanzas descansan sobre una base más diversificada y de recursos propios.
Como se detalla posteriormente, el instrumento permitiría a las entidades mexicanas suavizar la trayectoria de su gasto público, ya que al crearse la figura del fondo de reserva las entidades podrían acumular los ingresos de participaciones que por arriba del promedio llegan a sus arcas cuando la economía nacional transita por etapas de expansión económica, recursos que bien podrían emplearse para enfrentar las caídas en los ingresos públicos federales asociadas a los periodos recesivos, y evitar, en la medida de lo posible, ajustes bruscos al gasto público de las entidades.
Propuestas Anteriores y Beneficios del Nuevo Instrumento
Por otra parte, es importante señalar que no es la primera vez que se sugiere la implementación de un mecanismo para enfrentar satisfactoriamente los efectos negativos que tienen eventualidades como los choques macroeconómicos sobre las finanzas estatales en México. Aparte del FEIEF, ya Hernández-Trillo (2002) había propuesto la creación de un fondo de contingencia por medio de un mecanismo de cobertura en el que las entidades, mediante el pago de una cierta prima -el 4.4 por ciento del total de sus participaciones de acuerdo con sus estimaciones-, podrían garantizar un monto de participaciones equivalente al promedio móvil de los últimos 12 meses de sus participaciones federales.
Respecto a esta propuesta, una ventaja que representa el instrumento aquí expuesto es que no tendría ningún costo para las entidades. En el mismo sentido, el fondo sugerido no pretende competir con el del gobierno federal. Se trata más bien de una propuesta para los estados en particular ya que, como se detalla posteriormente, para el establecimiento del fondo señalado cada entidad tendría que monitorear la evolución esperada del Producto Interno Bruto (PIB) nacional y de las participaciones esperadas para identificar qué parte del monto efectivamente recibido corresponde a la evolución de largo plazo del PIB (estructural) y cuál al componente de corto plazo (cíclico).
Es por ello que la propuesta es opcional para ser establecida por cada estado; de ahí que no implica recursos adicionales otorgados por parte de la federación, ni guarda relación alguna con los criterios de repartición del FEIEF, por ejemplo. Otra bondad del instrumento aquí propuesto es que también permitiría a las entidades anticipar caídas en las participaciones a recibir (derivadas de las fluctuaciones de la economía nacional en el corto plazo), lo que en principio les permitiría una mejor planeación presupuestaria.
Resultados y Metodología del Fondo Propuesto
Al emplear la parte de la metodología desarrollada por el Fondo Monetario Internacional (FMI; Hagemann, 1999) para el cálculo del Balance Estructural del Sector Público (BESP), los resultados obtenidos en un ejercicio contrafactual aplicado a los ciclos económicos por los que ha atravesado la economía mexicana de 1993 a 2009 indican que en el periodo de expansión más reciente (2006-2008) los ingresos que pudieron haberse generado por medio del mecanismo aquí propuesto equivalen, en promedio, a 5 por ciento del presupuesto total de que dispusieron las entidades en el año de inicio de la más reciente recesión (2009).
Es importante mencionar que este resultado se basa en el flujo de participaciones que publica la Secretaría de Hacienda, y no considera las obligaciones financieras que las entidades garantizan con estos recursos (la deuda contraída con Banobras, por ejemplo); de ahí que los montos que efectivamente pueden ahorrarse dependerán del grado de obligaciones garantizado por esta vía.
Fondos de Estabilización Estatales: El Caso de los Rainy Day Funds (RDF) en Estados Unidos
Durante las últimas dos décadas, prácticamente la totalidad de los gobiernos subnacionales en Estados Unidos han adoptado los fondos de estabilización presupuestarios conocidos como Rainy Day Funds. Si bien hasta antes de 1981 apenas un pequeño grupo de estados era el que contaba con este tipo de instrumentos, ya en 1984 eran 18 entidades, mientras que en 1995 el número ascendía a 45 (ACIR, 1995). En la actualidad únicamente el estado de Kansas no cuenta con este tipo de fondos.
Los RDF permiten a los estados separar la recaudación excedente en épocas de bonanza con la idea de utilizar dichos recursos para afrontar descensos inesperados en los ingresos o para cubrir el déficit fiscal. Asimismo, en tiempos de expansión económica, cuando generalmente la recaudación observada supera a la proyectada, los estados acumulan reservas en los balances generales del fondo, recursos que sirven como mecanismo de estabilización para afrontar la baja de recaudación en la fase recesiva del ciclo económico.
De acuerdo con datos de la National Association of State Budget Officers (Asociación Nacional de Oficinas Estatales de Presupuesto -NASBO, por sus siglas en inglés-), al final del año fiscal 2008 los RDF combinados de todos los estados totalizaron alrededor de 35 billones de dólares.
Mecanismo y Reglas de Operación de los RDF
Respecto al mecanismo de estos fondos, los estados típicamente transfieren recursos al fondo con base en partidas de crédito presupuestarias (line-item budget appropriations) o por medio de algún porcentaje fijo del superávit fiscal. Algunos estados realizan depósitos de fuentes de ingresos específicas, como los derechos sobre explotación de minerales en Alaska y Louisiana, o de los ingresos de petróleo y gas natural en el estado de Texas.
De igual forma, 40 estados fijan límites en sus fondos en un rango que va de 2 a 15 por ciento, bien de los gastos o de los ingresos. En cuanto a las reglas de operación de los RDF, algunos estados permiten que se realicen retiros del fondo para algún propósito que considere apropiado la legislatura o el ejecutivo local, mientras que otros estados permiten retiros únicamente si se presenta algún gasto inesperado.
Otro es el caso del estado de Colorado, cuya legislación establece explícitamente que sólo en caso de desastres naturales podrán realizarse retiros, y no así en situaciones que respondan a condiciones económicas (descenso en los ingresos, incremento del déficit fiscal, etc.) En este sentido, 17 estados requieren de mayoría calificada en la legislatura local para retirar dinero de los fondos con algún destino específico.
Experiencia y Capacidad Fiscal de los RDF
En cuanto a la experiencia con la aplicación de los fondos referidos, la evidencia indica que aquellos estados con este tipo de instrumentos han enfrentado de una mejor manera sus compromisos de gasto en periodos recesivos. Sobel y Holcombe (1996) encontraron que para la recesión de 1990-1991 aquellos estados que contaban con estos fondos sufrieron un menor estrés fiscal (fiscal stress, medido por el descenso de los gastos estatales respecto a su tendencia de largo plazo) que sus contrapartes que no contaban con este tipo de instrumentos.
Para un periodo más largo, el estudio de Levinson (1998) documenta cómo entre 1969-1995 los estados que contaban con los RDF fueron capaces de suavizar el impacto de las fluctuaciones del ciclo económico sobre las finanzas estatales. De igual forma, aunque se reconoce el papel que pueden llegar a desempeñar los recursos acumulados en los fondos, la fase recesiva del ciclo pone a prueba la capacidad fiscal de los estados, ya que mientras los ingresos se contraen debido al deterioro en los niveles de actividad económica, la continua sustracción de recursos del fondo puede llevar éstos al mínimo.
Por ejemplo, previo al inicio de la recesión de 2001 los RDF alcanzaron un máximo, al representar 6 por ciento del gasto total de los estados. Sin embargo, este porcentaje bajó a 1.4 por ciento en 2002, de acuerdo con cifras del Tax Policy Center (Centro de Política Fiscal) en su análisis sobre los patrones de gasto de los estados en esta recesión.
De la misma manera, después de haber alcanzado los 69 billones de dólares en 2006 y debido al continuo deterioro de las condiciones fiscales en los estados (provocado en buena medida por la reciente crisis mundial), los RDF rondan en la actualidad los 29 billones de dólares, de acuerdo con datos del Fiscal Survey of States (Encuesta Fiscal de los Estados), aunque la situación varía de un estado a otro. Se prevé que algunos estados agoten totalmente sus recursos al cierre de 2010, mientras que, por otra parte, se espera que algunos otros sigan contando con saldos para afrontar la difícil situación actual de las finanzas estatales en las entidades de la Unión Americana, que incluso se contempla dure hasta 2012 (NASBO, 2010).
La Experiencia Mexicana: El FEIEF
El FEIEF se constituyó en 2006 con el propósito de compensar las entidades federativas ante el impacto de una eventual disminución en la RFP respecto a lo estimado en la Ley de Ingresos, ya sea que la disminución se deba a una caída en los ingresos petroleros o a una menor recaudación tributaria. El Fondo se financia con 25 por ciento de los excedentes netos del sector público y con la recaudación del derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo crudo (del cual una parte se destina a los estados para gasto de inversión).
Las reglas de operación del fondo establecen que en caso de darse una disminución de las participaciones, los recursos se otorgan a las entidades mediante cuatro compensaciones anuales (compensaciones que se cubren en los meses de mayo, agosto noviembre y a más tardar el 15 de diciembre), las cuales se determinan mediante estimaciones que para tales ...
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