Las últimas décadas han significado un desafío para los postulados tradicionales del derecho internacional en varios frentes. La multiplicación de actores del sistema internacional ha puesto la lupa en los alcances y limitaciones de aquellos actores. Uno de esos actores sobre los que dicha esperanza ha sido de particular interés es la Corte Penal Internacional (CPI).
La Corte Penal Internacional (CPI) fue creada por iniciativa de la ONU cuando 120 Estados adoptaron, el 17 de julio de 1998, el Estatuto de Roma, el instrumento constitutivo de la Corte Penal Internacional (CPI), que entró en vigor el 1 de julio de 2002, tras su ratificación por 60 países. En la actualidad, son 123 los países que han ratificado el Estatuto de Roma. Es, por tanto, una organización internacional por haber sido instituida en virtud de un tratado internacional, el Estatuto de Roma, que es su norma básica.
Este tribunal es el primer tribunal internacional de carácter estable y permanente, con naturaleza penal, dado que lucha contra la impunidad de los crímenes más graves. Su competencia se dirige a enjuiciar a personas físicas y depurar la responsabilidad penal internacional del individuo por los crímenes más graves, de trascendencia para la comunidad internacional. Tal y como establece el artículo 5 de su Estatuto, la CPI es competente para conocer de crímenes de guerra, genocidio, crímenes de lesa humanidad y el crimen de agresión.
Estructura y Principios Fundamentales de la CPI
La CPI, con sede en La Haya (Países Bajos), es un organismo internacional independiente y no forma parte de la estructura de las Naciones Unidas, si bien ambas firmaron un acuerdo el 4 de octubre de 2004 que regula la cooperación entre ambas instituciones. El Tribunal se compone de cuatro órganos, dos oficinas semiautónomas y el Fondo para las Víctimas. Entre los órganos deliberantes de la Corte, que corresponden a las Secciones judiciales, se prevé la existencia de tres Secciones denominadas: la Sección de Cuestiones Preliminares, la Sección de Primera Instancia y la Sección de Apelaciones. La Presidencia de la Corte está integrada por un presidente y dos Vicepresidentes, desempeñando funciones de ordenación administrativa y de representación.
La Asamblea de los Estados Partes (AEP) es el órgano legislativo del Tribunal Penal Internacional y está encargada de supervisar su gestión. Está compuesto por representantes de los Estados que han ratificado y adherido al Estatuto de Roma. Por principio de independencia de la Corte, y para garantizar su imparcialidad política, la Asamblea de los Estados Partes no es un órgano de la CPI.
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Un principio fundamental de su funcionamiento es la complementariedad. La CPI actúa sobre la base de este principio con las jurisdicciones nacionales de los Estados Parte, interviniendo en los casos en que las jurisdicciones nacionales no ejerzan su competencia o no estén en condiciones de hacerlo. El principio de complementariedad entraña que la CPI no tiene primacía sobre los sistemas nacionales y no tiene como función sustituir a las jurisdicciones nacionales, de manera que solo ejercerá jurisdicción cuando los Estados no actúen, o sus actuaciones adolezcan de falta de disposición o de capacidad.
La Corte tiene competencia únicamente respecto de crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto (1 de julio de 2002), lo que se conoce como su competencia temporal. Asimismo, la CPI puede enjuiciar a personas físicas, sin distinción alguna basada en el cargo oficial y en concreto, a cualquier individuo mayor de dieciocho años, sin exclusión alguna. El artículo 27 del Estatuto establece que este es aplicable por igual a todos sin distinción alguna basada en el cargo oficial. El cargo oficial de una persona como Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un gobierno o parlamento, no exime de responsabilidad penal ni reduce la pena y, por tanto, las inmunidades y las normas de derecho interno o internacional, no impedirán que la Corte ejerza su competencia sobre ella.
El Rol y las Funciones del Fiscal de la CPI
La Fiscalía (artículo 42) de la Corte Penal Internacional es un órgano con un mandato de nueve años y sin posibilidad de ser reelegido. Ejerce su competencia de forma independiente y como órgano separado de la Corte. Su principal responsabilidad es recibir información sobre los hechos competencia de la CPI, llevar a cabo las investigaciones necesarias y ejercitar la acción penal ante la Corte. Ninguna otra entidad u órgano directivo posee autoridad por sobre la Fiscalía y sus exámenes.
Inicio de Investigaciones por la Fiscalía
El Estatuto de la Corte Penal Internacional (ECPI) establece una serie de requisitos para que se inicie una investigación y, eventualmente, un proceso ante esta jurisdicción internacional. La investigación de los hechos que fueran constitutivos de delitos se puede iniciar por tres formas. Estas incluyen la remisión de un Estado parte, la remisión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas o por iniciativa de la propia Fiscalía (de oficio). Una vez que el fiscal se ocupe de los antecedentes, puede archivarlos o presentar una acusación, que es revisada por la Cámara de Asuntos Preliminares. Si es procedente, se acoge la acusación, que pasa a ser conocida por la Cámara de Primera Instancia, donde se realiza el juicio.
Criterios para el Inicio de una Investigación según el Artículo 53 del ECPI
En la práctica de las investigaciones de oficio, la Fiscalía cuenta con importantes facultades discrecionales que establecen parámetros de actuación o de inactividad de la propia Corte. El artículo 53 del ECPI es la base normativa para el inicio de investigaciones y un examen preliminar. Este precepto establece los criterios competenciales y de admisibilidad para dicha etapa. El primer párrafo del artículo 53 señala que el Fiscal, después de evaluar la información de que disponga, iniciará una investigación a menos que determine que no existe fundamento razonable para proceder a ella con arreglo al presente Estatuto. Al decidir si ha de iniciar una investigación, el Fiscal tendrá en cuenta si:
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- La información de que dispone constituye fundamento razonable para creer que se ha cometido o se está cometiendo un crimen de la competencia de la Corte.
- La causa es o sería admisible de conformidad con el artículo 17, lo que se refiere al principio de complementariedad.
- Existen razones sustanciales para creer que, aun teniendo en cuenta la gravedad del crimen y los intereses de las víctimas, una investigación no redundaría en interés de la justicia.
Estos elementos deben comprobarse con base en el umbral probatorio de "fundamento razonable", el cual ha sido señalado como el más bajo de todos los contemplados en el ECPI. En la práctica, la CPI ha determinado que la Fiscalía debe comprobar estos elementos con base en el umbral del fundamento razonable.
Control Judicial de las Decisiones del Fiscal
Los órganos judiciales de la CPI, principalmente las Salas de Cuestiones Preliminares (SCP), ejercen un control sobre estas determinaciones de la Fiscalía. Si el Fiscal determinare que no hay fundamento razonable para proceder a la investigación y esta determinación se basare únicamente en que la investigación no redundaría en interés de la justicia, lo comunicará a la Sala de Cuestiones Preliminares. Esta decisión se puede revisar a petición del Estado que haya remitido la situación o el Consejo de Seguridad cuando sea este quien haya realizado dicha acción. No obstante, la SCP solo puede pedirle a la Fiscalía que reconsidere, pues no puede obligarla a proceder en este escenario.
Por otro lado, cuando la Fiscalía decide iniciar una investigación de oficio, la SCP en turno siempre revisará esta determinación. A diferencia del caso anterior, en este supuesto, la SCP puede obligar a que se inicie la investigación, pues el precepto termina señalando: "En ese caso, la decisión del Fiscal únicamente surtirá efecto si es confirmada por la Sala de Cuestiones Preliminares". Es precisamente en este contexto que hay una intervención de las autoridades judiciales de la CPI para limitar la discrecionalidad de la Fiscalía.
Aunque la Fiscalía no tiene facultad discrecional para determinar si la CPI es competente para conocer de los crímenes o si la situación es admisible (salvo en torno a la "gravedad suficiente"), existe un amplio margen de discrecionalidad en la determinación de si una investigación redundaría en interés de la justicia. Por ello, en este rubro la revisión judicial procede de oficio. Algo similar ocurre cuando la Fiscalía inicia una investigación de oficio, dado que no hay otra instancia que haya hecho una evaluación de la información, haciendo la injerencia de la SCP crucial.
Al margen del ECPI, se han empezado a elaborar prácticas como los "exámenes preliminares" llevados a cabo por la Fiscalía antes de iniciar una investigación de oficio. Estos tienen como finalidad darle una oportunidad a los Estados para desarrollar sus instituciones, marco normativo y capacidad técnica para que realicen por su cuenta las investigaciones sin la intervención directa de la CPI. La selección de situaciones o casos que serán investigados directamente por la Fiscalía tiene también un componente de derechos humanos, y los criterios para esta selección deben ser compatibles con el debido proceso.
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Competencia del Fiscal en el Crimen de Agresión
Con respecto a la tipificación del crimen de agresión, la normatividad se divide en dos presupuestos distintos. Cuando un Estado parte remite la situación o la Fiscalía inicia una investigación de oficio, si la Fiscalía considera que hay fundamento razonable para iniciar una investigación, es necesario adicionalmente que haya una declaración por parte del Consejo de Seguridad de que existe un acto de agresión. En este caso, se notificará al secretario general de Naciones Unidas el estado que guarda el examen preliminar realizado. De existir tal declaración, la investigación puede proceder.
Investigaciones Abiertas y en Examen Preliminar por la Fiscalía
La Fiscalía de la CPI ha abierto investigaciones en diversos países. Asimismo, la FIDH alimenta los análisis preliminares e investigaciones de la Fiscalía de la CPI a través del envío -junto con sus organizaciones miembros en el país respectivo- de comunicaciones que informan sobre los crímenes cometidos en ciertos países y sobre la ausencia de investigaciones y procesos judiciales a nivel nacional.
| Estado/Situación | Tipo de Acción de la Fiscalía | Fecha de Inicio/Análisis |
|---|---|---|
| República Democrática del Congo | Investigación abierta | Junio de 2004 |
| Uganda | Investigación abierta | Julio de 2004 |
| Darfur, Sudán | Investigación abierta | Junio de 2005 |
| República Centroafricana | Investigación abierta | Mayo de 2007 |
| Kenia | Investigación abierta | Marzo de 2010 |
| Libia | Investigación abierta | Marzo de 2011 |
| Costa de Marfil | Investigación abierta | Octubre de 2011 |
| Mali | Investigación abierta | Enero de 2013 |
| Afghanistan | Análisis preliminar | (en análisis) |
| Colombia | Análisis preliminar | (en análisis) |
| Georgia | Análisis preliminar | (en análisis) |
| Guinea | Análisis preliminar | (en análisis) |
| Honduras | Análisis preliminar | (en análisis) |
| Nigeria | Análisis preliminar | (en análisis) |
| República de Corea | Análisis preliminar | (en análisis) |
| Territorios palestinos | Análisis preliminar | (en análisis) |
Desafíos y Críticas a la Función del Fiscal y la CPI
Hoy, casi dos décadas después de la entrada en vigor de su tratado constitutivo, parecen ser más las inquietudes que las certezas que se tienen respecto al funcionamiento del tribunal. La tendencia a convertirse, de una parte, en un instrumento de las potencias occidentales para hacer prevalecer su agenda sobre los Estados más débiles del orbe puede ser contrapuesta, de la otra parte, a su ideario de hacer justicia a aquellos individuos a quienes sus Estados arroparon con mantos de impunidad mientras les negaban esa misma justicia a sus víctimas.
Actualmente, la CPI ha venido enfrentando diversas situaciones que han puesto en duda su función, el cumplimiento de su labor y su imparcialidad. En octubre de 2016, tres países africanos decidieron retirarse de la CPI a través de la denuncia del Estatuto de Roma (Burundi, Sudáfrica y Gambia, a pesar de que hasta el momento solo se haya concretado la salida del primero). Los argumentos de los países africanos consistieron en afirmar que la CPI no era imparcial y estaba muy sesgada a las situaciones y casos pertenecientes a África, desconociendo que en otras latitudes y Estados también era necesaria la intervención de la Corte.
El caso referente al expresidente Omar al Bashir ha generado uno de los puntos de mayor molestia e inconformidad de los países africanos con la Corte. Desde el año 2009 se han dictado dos órdenes de arresto en contra del expresidente, pero no ha sido posible ponerlo bajo custodia de la Corte debido a la falta de cooperación de algunos Estados en los que se ha alojado, pero no ha sido transferido a la jurisdicción de la CPI. Esta situación en Darfur, Sudán, ha sido una prueba de que la falta de cooperación de los Estados para lograr llevar a cabo los procedimientos de la CPI es un gran obstáculo en el cumplimiento de la función de la Corte.
Al Bashir, tras la orden de arresto emitida por la CPI, afirmó que la Corte era un instrumento neocolonial de occidente para la represión de la libertad y soberanía africana. A su vez, Paul Kagame, presidente de Ruanda, acusó a la CPI en 2010 de esclavista y colonialista, lo cual iba en contra del principio de autodeterminación de los pueblos y justificaba la no ratificación del Estatuto.