El sistema tributario chileno ha sido objeto de debate y reformas a lo largo de los años, buscando un equilibrio entre la recaudación fiscal y el desarrollo económico. En este contexto, el impuesto a la renta juega un papel crucial, siendo una de las principales fuentes de ingresos para el Estado.
Evolución del Sistema Tributario Chileno
En Chile, el Estado tiene varios mecanismos para recaudar los impuestos, uno de los más importantes es el impuesto que las personas pagan por sus rentas. Esta tributación es regida hoy en día por el decreto ley N° 824 del 31 de diciembre de 1984, el cual establece la forma como los ciudadanos chilenos y extranjeros domiciliados o residentes en el país deben pagar impuesto por sus rentas, sean estas de cualquier origen, ya sea que su fuente de entradas esté situada dentro del país o fuera de él.
Desde el año 2010, diversos organismos, tanto estatales como instituciones académicas para el estudio de políticas públicas, han planteado la necesidad de realizar cambios profundos a la estructura tributaria chilena, de manera que se pueda satisfacer la mayor demanda de bienes públicos que el país necesita, en especial, la educación y la salud.
Es por esto que, en el pasado mes de abril, el poder ejecutivo de Chile, envió un proyecto de reforma tributaria al Congreso Nacional para su aprobación y posterior aplicación, el cual modifica el sistema de la tributación de la renta.
La Reforma Tributaria de 2014
El día 1 de abril de 2014, el gobierno chileno envió un proyecto de reforma tributaria al congreso, con el objeto de reemplazar el sistema de tributación del impuesto a la renta y modificar sustancialmente dicha Ley y el Código Tributario.
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Lo anterior, bajo la necesidad de recaudar mayor tributo para atender los petitorios de los movimientos nacionales populares, principalmente, del sector estudiantil, los cuales exigen una educación gratuita y de calidad, estimando que con esta nueva reforma se recaudarán en régimen, aproximadamente, 8.200 millones de dólares (3,02% del PIB).
Para cumplir con estas transformaciones sociales y tener la solvencia económica fiscal necesaria y sustentable en el tiempo, esta nueva reforma tributaria efectuará cambios importantes, tales como la disminución de la brecha social en educación, salud y protección social, donde analizaremos los principales cambios, considerando como el de mayor peso lo que refiere al cambio impositivo del impuesto a la renta, entendiendo que en el actual modelo tributario (vigente desde 1984), el impuesto a la renta de personas esta integrado con el de las empresas, donde los dueños quedan exentos del impuesto global complementario, cuando las utilidades no retiradas quedan invertidas en el ámbito empresarial, dando origen al FUT (Fondo de Utilidad Tributaria) , donde las empresas, que declaran renta efectiva en primera categoría, registran el historial de las utilidades, las que como medios de inversión tienen que cumplir el objetivo de promover el desarrollo.
Dado que el impuesto a la renta será el principal análisis dentro de la reforma en este estudio, se explicará más en extenso para facilitar su comprensión, entendiendo que los impuestos son aportes que los ciudadanos están obligados a pagar por ley, para que el Estado disponga de recursos suficientes para financiar necesidades públicas.
Centrarse en las reformas al sistema tributario no solo sienta las bases para una sociedad más equitativa, quitándoles más a los que tienen más, sino que también otorga los cimientos financieros para las políticas públicas de largo plazo, capaces de mejorar las condiciones de educación, salud, vivienda, entre otros.
El Fondo de Utilidades Tributables (FUT)
Dentro de los cambios planteados en la reforma, se encuentra la eliminación del FUT (Fondo de Utilidades Tributables) que dicho de manera sencilla, son las utilidades no retiradas que genera una empresa, las que al no ser computadas en la base imponible, los socios no pagan impuesto por ello. Sin embargo, una vez que las utilidades son retiradas, se debe pagar el impuesto global complementario con la tasa progresiva que corresponda a la magnitud de la base imponible, otorgándose como crédito el impuesto que pagó la empresa cuando se generaron las utilidades.
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Con esta eliminación del FUT, los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades atribuidas por la empresa y no solo sobre las utilidades retiradas.
Dado que el FUT nace con la finalidad de aumentar la inversión y fomentar el desarrollo económico del país, se cree que esta reforma puede ir en desmedro del ahorro y disminuir la inversión de las pequeñas y medianas empresas.
En gran medida, el FUT puede entenderse hoy como una transferencia a las empresas y, por ende, a sus dueños. En este sentido, un empresario invertirá hasta donde el beneficio del último peso ($) sea igual al costo de oportunidad de ese peso.
Dado que se tiene un sistema financiero desarrollado y abierto al mundo, el costo de oportunidad de este último peso está determinado por las condiciones de los mercados financieros internacionales.
A pesar de que parte de la inversión se realiza con re-inversión de utilidades, el último peso invertido para la mayoría de las empresas se financia con fondos externos a la misma.
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Por esto, en términos económicos, el FUT afecta, mayoritariamente, de manera infra-marginal la inversión, es decir, no la decisión en el margen, que es la que determina el último peso invertido.
Renta Atribuida vs. Renta Devengada
Con el modelo propuesto en la Reforma Tributaria, nace un nuevo concepto denominado Renta Atribuida, que difiere del concepto devengado, siendo más amplio que este último, toda vez que entiende como renta algunas partidas respecto de las cuales el contribuyente carece de título o derecho.
La empresa de acuerdo a Cross Plaza Tax Compliance & BPO (2014) “deberá pagar un 25% de impuesto, señalando la actual reforma en proyecto, una rebaja de tasas, la tasa máxima del G.C. que hoy corresponde a un 40%, se reduciría a un 35%, disminuye la tasa, pero aumenta la base, ya que ahora no se posee la opción en el ámbito del G.C. para no retirar” (p. 90).
Toda la renta generada por la empresa se entiende atribuida a los dueños conforme a los porcentajes de participación que posea cada uno en ella.
Según lo señalado, actualmente existen pequeñas empresas que tributan en base al artículo 14bis (a derogar) sobre base retirada, vale decir, si no retiran no existe impuesto ni de primera categoría ni de global complementario.
El artículo 14bis opera bajo el modelo vigente, por lo tanto, si no retirara los recursos de su actividad, el Estado presumía que la empresa estaba creciendo y reinvirtiendo y como mecanismo de estímulo no aplicaba impuesto.
Por lo tanto, con la nueva reforma, al tener que pagar el impuesto sobre la base de renta atribuida, las empresas dispondrán de menores recursos y deberán recurrir al crédito para financiar sus operaciones, capital de trabajo e inversión, lo que se puede avizorar provocará aumentos de costos, menor producción y probablemente, incremento en el desempleo.
El Impuesto a las Herencias y Donaciones
La reforma tributaria en Chile que anunció el presidente Gabriel Boric en la campaña presidencial y la que se ingresó a trámite en la Cámara en julio fue objeto de varias modificaciones.
Sin embargo, uno de los temas que se anunció y fue incorporado en el texto final corresponde a los ajustes al impuesto a las herencias y donaciones, con modificaciones relevantes a los mecanismos de valorización y el fin a algunas exenciones que beneficiaban a algunos bienes.
El gravamen considera un tributo escalonado -de ocho tramos- a los traspasos de patrimonio tanto en vida como para los supervivientes del donante. El punto de partida es desde 1% para transacciones de hasta 80 Unidades Tributarias Anuales (UTA), o sea, $55.2 millones (60,547 dólares); y va hasta 25% para las herencias y donaciones superiores a 1,200 UTA (más de $828 millones, aproximadamente 910,800 dólares).
Con los cambios propuestos, esas donaciones dejarán de estar exentas, por lo que pagarán el impuesto a las herencias y donaciones según el tramo que le corresponda. Así, se iguala el tratamiento que hoy tienen las donaciones irrevocables, que son aquellas que se confirman con la muerte del titular y que no pueden ser revertidas antes de que ocurra dicho evento.
La reforma elimina esa exención y ahora todas las transferencias de inmuebles DFL-2 estarán afectas al gravamen a herencias y donaciones.
Nuevos Impuestos Correctivos
De la misma forma, existe un segundo set que se presentará al cierre de este año, como el de Rentas Regionales y el de impuestos correctivos. Sobre esta última iniciativa el Ejecutivo dio señales.
Gravamen a las Apuestas Online
El ministro de Hacienda, Mario Marcel, adelantó en el marco del trámite de la reforma en la comisión del ramo de la Cámara, que el proyecto de impuestos correctivos incorporará dos nuevas materias: un gravamen a las apuestas online y ajustes a los impuestos a los alcoholes.
En el primer punto, el Ejecutivo solicitará al Parlamento “pausar “la tramitación del proyecto ingresado por el gobierno anterior que creaba un régimen impositivo para esta actividad, para así incorporarlo al proyecto de impuestos correctivos.
Esta iniciativa contempla, entre sus puntos principales, que las sociedades operadoras y las plataformas quedarán bajo la supervisión de la nueva Superintendencia de Casinos, Apuestas y Juegos de Azar; con tributos específicos de 20% sobre los ingresos brutos para las sociedades operadoras, de 15% para los usuarios y 1,000 UTM tanto para las licencias generales como especiales.
Con esto, se busca recolectar 50 millones de dólares al año. El auge de estas plataformas, en especial las deportivas que auspician a equipos del fútbol profesional, ha abierto un debate por su nula fiscalización ni afectación vía impuestos, al no estar regulados como los casinos tradicionales.
Propuestas Constitucionales en Materia Tributaria
Esta política constitucional de hoy se nutre de las propuestas que la misma sociedad civil y política va realizando sobre materias propias del derecho tributario, respecto de las cuales efectuaremos una sucinta revisión para nutrirnos del estado de la cuestión; ello para luego cerrar esta intervención apelando a cuáles son los elementos clave que deben ser sí o sí abordados en el proceso constituyente para formar parte integrante de la nueva Constitución.
Mantener los principios de legalidad, igualdad y no afectación tribu taria conforme a lo establecido en el artículo 19, núm.
“Para compensar o aumentar la recaudación tributaria, proponemos limitar o eliminar exenciones tributarias existentes [...]” (Sociedad de Fomento Fabril, 2021, p. 15).
Propuestas del Consejo Minero
“Iniciativa exclusiva del Presidente de la República para los proyectos de ley que tengan relación con tributos y exenciones; así como con mayor gasto público derivado de nuevos servicios, funciones, empleos, préstamos y remuneraciones públicas (esto asumiendo que se mantuviera el régimen de gobierno presiden cialista)” (Consejo Minero, 2021a, p.
“Ingreso de los tributos al patrimonio fiscal, no pudiendo estar destinados a fines específicos. Sin perjuicio que la actividad minera contribuya de manera relevante al crecimiento de las regiones en que se emplazan sus actividades, principalmente a través de la creación de empleos directos e indirectos, así como de la adquisición de bienes y servicios a proveedores locales, entendemos que, respecto del principio general de no afectación tributaria anterior, puedan establecerse excepciones limitadas. Por ejemplo, resultaría deseable que se explicitara en la nueva Constitución la posibilidad de que una parte de los tributos pagados por las empresas puedan destinarse a las regiones donde éstas operan” (Consejo Minero, 2021a, p.
Es particularmente relevante en este punto lo que el Consejo Minero expone en relación con el royalty (o regalía) minera, asumiendo que existe la expectativa, por parte de varios sectores, que se consagre la facultad al Estado de establecer estas cargas, en pos de compensación por la explotación de recursos naturales por privados.
En este punto, el Consejo Minero señala que ya existe esta regalía desde el año 2005 (el impuesto específico a la actividad minera, que recibió este nombre en razón del quorum que se buscó para su aprobación), cumpliendo con el rol respectivo.
Finalmente, se abordan en razón de atraer la inversión extranjera y fomentar su permanencia, se propone el “establecimiento de nuevos mecanismos que otorguen estabilidad tributaria temporal” (Consejo Minero, 2021a, p. 26).
Propuestas de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
Central Unitaria de Trabajadores (2021) [CUT]: el 30 de junio de 2021 se dio a conocer una serie de documentos elaborados por el Consejo Asesor para la Elaboración de Propuestas Constitucionales del Mundo Sindical de la CUT, conformado por representantes de esta entidad y de la Fundación Instituto de Estudios Laborales (FIEL), con apoyo de la Fundación Friedrich Ebert (FES Chile), y presidido por el exdirector general de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Juan Somavía.
En materia de derechos sociales, se propone la existencia de un “piso de seguridad social”, el cual se define como “una red de protección con la finalidad de otorgar garantías y prestaciones mínimas para la cobertura de riesgos sociales de carácter universal y con financiamiento exclusivamente de los impuestos generales” (Central Unitaria de Trabajadores y Fundación Friedrich Ebert, 2021, p. 40) y que “tendrá como función la superación de la pobreza de aquellos grupos vulnerables. Debe ser de carácter universal, financiado a través de los impuestos generales del país” (Central Unitaria de Trabajadores y Fundación Friedrich Ebert, 2021, p.
Este piso de seguridad social se considerará de carácter no contributivo y aunque se menciona que se remitirá exclusivamente para su financiamiento a los impuestos generales, también se contempla en el informe que también se utilizarán para ello otros ingresos del Estado (Central Unitaria de Trabajadores y Fundación Friedrich Ebert, 2021, p. 40).
Otras Propuestas Constitucionales
Son los que cobran mayor trascendencia desde una perspectiva de futuro, pues su configuración se basa exclusivamente en la relación de los ciudadanos con el Estado, a fin de garantizar una adecuada convivencia en sociedad, y una relación sostenible con el medio ambiente, la cual se vincula con el principio de solidaridad entre las generaciones presentes y las generaciones futuras. (Zúñiga Urbina y Peroti Díaz, 2020, p.
Tributos regionales por actividades desarrolladas en la región y que supongan un impacto o daño relevante para el medio ambiente, determinados por cada Gobierno Regional, e ingresos por los servicios que presten directamente aquellos, todos los cuales estarán regulados en una ley de rentas regionales. (Zúñiga Urbina y Peroti Díaz, 2020, p. 2)
El Partido Demócrata Cristiano, en sus “Bases Constitucionales DC para la Nueva Constitución”, fechado el 7 de enero de 2021 y elaborado por un grupo de académicos presidido por el docente de la U.
- “Somos partidarios de un sistema tributario que tienda a la progresividad. Los tributos que se recauden ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. Exceptuase de lo anterior aquellos tributos de identificación regional o local, según el principio de descentralización fiscal, todo ello en conformidad a la ley” (Partido Demócrata Cristiano, 2021, p.
- “La Nueva Constitución reconocerá al contribuyente las garantías de legalidad y justicia del tributo” (Partido Demócrata Cristiano, 2021, p. 34.
- A la hora de hablar de una propuesta de Estado unitario descentralizado, consideran entre sus atribuciones: “iii. Gestionar los recursos patrimoniales y financieros, y fiscales y avanzar en la posibilidad de establecer tributos, en el marco definido por la Constitución y la ley.” (Partido Demócrata Cristiano, 2021, p. 229.
En materia de endeudamiento, se trata de otorgar facultades para operar, en el marco financiero y de endeudamiento limitado y con responsabilidad fiscal, a los gobiernos regionales de conformidad con regulación legislativa y se prohíbe tratamiento discrecional de la ley sobre tributos regionales. Lo anterior para efectos de posibilitar márgenes de funcionamiento financiero a los gobiernos regionales, regulados legalmente, para efectos de financiar proyectos estratégicos para el desarrollo de la región respectiva. (Partido Demócrata Cristiano, 2021, p.
Por otra parte, creemos que la Constitución debe favorecer la libertad para emprender bajo reglas del juego justas y claras. Es por ello que se deben mantener una serie de reglas razonables de protección de los derechos de los ciudadanos en materia económica, en particular la legalidad, proporcionalidad y justicia tributarias, la no discriminación arbitraria y la libre iniciativa en materia económica. (EVÓPOLI, 2021, p.
Autonomía fiscal regional y local, con financiamiento de los gobiernos regionales y locales mediante transferencias, coparticipación en el rendimiento de tributos y endeudamiento regulado; y responsabilidad Fiscal, con eficiencia, probidad, transparencias y rendición de cuentas en la gestión de competencias y recursos. (p. 3.
- “En materia de tributos, se mantiene el principio de no afectación ya que la afectación complica la adecuada administración financiera, pues de permitirse, surge la obligación de subir otros impuestos para compensar los recursos que son materia de esa afectación. Esto puede generar presión de gasto, es decir, una presión importante por mayores tributos. Si bien es cierto que la ley de transferencia de competencias a los gobiernos regionales traslada -en alguna medida- al gobierno regional facultades y estas deben efectuarse con los correspondientes recursos, de ahí no se colige que deba haber tributos de afectación. Es posible, quizás, hacer concesiones en una norma especialísima, respecto de los bienes de clara identificación local o regional, siempre y cuando se salvaguarden las otras normas de administración financiera”. (Libertad y Desarrollo, 2021a, p.
- “Derechos tributarios. Se propone terminar con los tributos afectos a fines de defensa nacional. Todo lo demás se mantiene”. (Libertad y Desarrollo, 2021b, p. 23.
Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas: No. 20.- La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas. Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. Sin embargo, la ley podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo. (Libertad y Desarrollo, 2021a, pp.
Lo anterior fue reforzado por un documento de trabajo posterior de fecha 9 de julio de 2021: “Derechos tributarios, necesarios para una sociedad justa” (Libertad y Desarrollo, 2021b), en los cuales se profundiza en la estructura de principios que debería tener la nueva Constitución, la mayoría de los cuales son ya contemplados en la actual “Constitución”: (1) Legalidad tributaria; (2) Igualdad tributaria; (3) Proporcionalidad tributaria; (4) Justicia tributaria; (5) No afectación específica.