La pandemia provocada por el COVID-19 generó una gran variedad de respuestas en todo el mundo, tanto de los gobiernos nacionales como subnacionales. Estas respuestas abarcaron medidas sanitarias, de circulación, educativas y económicas, y apuntaron tanto a frenar la circulación del virus como a mitigar los efectos sociales y económicos del aislamiento.
Si bien en la Argentina, a diferencia de otros países federales como Estados Unidos, Brasil y México, hubo una respuesta federal unificada que se aplicó en todo el país simultáneamente, los gobiernos subnacionales agregaron una variedad de medidas extraordinarias a las políticas públicas federales.
En los países federales, donde las unidades subnacionales gozan de cierto margen de autonomía, las medidas que adoptan las provincias o estados se vuelven particularmente importantes, ya que pueden reforzar, complementar, limitar o ir más lejos que las medidas federales. El Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) decretado por el gobierno nacional es un buen ejemplo para observar la diversidad de iniciativas adoptadas por los gobiernos subnacionales que, en el caso de la Argentina, tuvieron como objetivo complementar la normativa nacional.
Este trabajo es un esfuerzo por hacer un primer mapeo sistemático de las medidas adoptadas por los gobiernos subnacionales en la Argentina para mitigar los efectos socioeconómicos del ASPO. Si bien la respuesta subnacional abarcó medidas sanitarias, educativas, de cierre de fronteras y socioeconómicas, este trabajo tiene un objetivo acotado y se concentra en las medidas socioeconómicas que desplegaron los gobiernos subnacionales en los primeros cuatro meses de la pandemia.
El objetivo general de este trabajo es hacer una contribución al conocimiento sobre la respuesta subnacional a la pandemia y, en un sentido más amplio, a la comprensión de cómo funciona el federalismo argentino en un aspecto: el desarrollo variado de políticas públicas para enfrentar un problema común con distintos efectos a nivel subnacional.
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El objetivo específico de la investigación es hacer un primer recorte de la respuesta de política pública subnacional a la crisis del COVID-19. Elegimos concentrarnos en las medidas socioeconómicas, ya que se trata de un área de política pública donde los gobiernos subnacionales pueden intervenir para tomar medidas que mitiguen los efectos particulares del aislamiento en sus poblaciones.
El trabajo muestra la heterogeneidad en las respuestas socioeconómicas adoptadas por los distintos gobiernos subnacionales en los primeros cuatro meses de la pandemia. Mientras que algunos gobiernos provinciales adoptaron una batería de medidas que apuntaban a mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia, otros adoptaron muy pocas medidas que se sumaran a las decretadas por el gobierno nacional.
Para estudiar esta heterogeneidad, el trabajo analiza si existe algún patrón explicativo que dé cuenta de los niveles de respuesta, medidos como cantidad de políticas decretadas durante el período de análisis. Para este fin, evalúa el peso de las siguientes explicaciones posibles del nivel de respuesta: i) la estructura económica de la provincia; ii) la cantidad de población urbana en situación vulnerable; iii) la cantidad de confirmados de COVID-19; y iv) la pertenencia partidaria del/de la gobernador/a.
El trabajo encuentra que en estos primeros cuatro meses relevados ninguno de estos factores explica la heterogeneidad de las respuestas subnacionales.
Una de las características de la política multinivel es que hay distintas unidades de gobierno que tienen jurisdicción y competencia sobre el mismo territorio. Esto significa que en los países federales existen distintos niveles de autoridad política: está el Estado federal con sus agencias y burocracias, pero también existen los estados subnacionales. Estos tienen un grado menor de estatalidad: no son soberanos, no son autosuficientes y dependen de la autoridad nacional, aunque tienen sus propias burocracias y agencias que responden al gobierno provincial.
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También pueden regular actividades económicas y la forma en que las industrias operan dentro de su localidad y, junto con el Estado federal, pueden diseñar políticas de desarrollo regional. En algunos estados federales, como el argentino, tienen amplio margen para decidir cómo gastar las transferencias federales y las regalías que reciben del petróleo o de la extracción mineral. Asignan oportunidades de negocios a través de esquemas de promoción, subsidios, beneficios impositivos u otros beneficios especiales para industrias que se establecen en su territorio.
En la Argentina, hay tres niveles de gobierno que pueden implementar políticas públicas: el nivel nacional, el provincial y el municipal. Pero incluso en el caso de las políticas públicas nacionales, las decisiones presidenciales a menudo deben ser implementadas por los gobiernos subnacionales y las autoridades provinciales pueden colaborar con la implementación, demorarla o encontrar formas sutiles de bloquearla.
La implementación efectiva de una política pública requiere la coordinación entre distintos niveles de gobierno. Pero además de la coordinación que tiene que existir entre distintos niveles de gobierno para que una política pública se pueda implementar efectivamente, las unidades subnacionales (provincias) también pueden adoptar medidas propias que acompañen, agreguen o profundicen las medidas adoptadas por el gobierno nacional.
Cuando el presidente argentino Alberto Fernández anunció el ASPO para frenar el avance de la pandemia provocada por el COVID-19, muchos observadores resaltaron la fuerte adhesión de los gobernadores a esta medida y la cooperación intergubernamental que se dio entre los distintos niveles de gobierno.
Junto al anuncio del aislamiento, el gobierno nacional dispuso una serie de medidas que tenían como objetivo mitigar los efectos del aislamiento social en la economía, tanto en el nivel de las empresas, como de los individuos y las familias. Todas las provincias acompañaron las medidas nacionales con medidas propias para mitigar los efectos de la cuarentena.
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Este trabajo, por lo tanto, busca hacer una primera aproximación a cómo fue la respuesta de las provincias a la crisis desatada por el coronavirus, analizar la variación entre provincias e identificar cuáles fueron las principales áreas a las que se abocaron las provincias para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia en los primeros cuatro meses del ASPO. Sin duda, hay otras áreas de política pública que también son relevantes para entender la respuesta subnacional a la pandemia que deberán ser analizadas en futuros trabajos.
La llegada de la pandemia se dio en un contexto de gran vulnerabilidad social en la Argentina y, por este motivo, las medidas adoptadas por los distintos niveles de gobierno para mitigar los efectos del aislamiento son especialmente relevantes. Cuando la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la pandemia el 11 de marzo de 2020, la Argentina estaba en una situación socioeconómica crítica: según datos del Observatorio de la Deuda Social Argentina, de la UCA, la tasa de pobreza en el país en 2019 era del 40,8 por ciento y había tenido un crecimiento sostenido en los últimos dos años.
Según el mismo Observatorio, en 2019, el 39,2 por ciento de los niños y niñas de hasta 17 años recibía ayuda alimentaria, de los cuales el 30,5 por ciento tenía inseguridad alimentaria total y el 14 por ciento inseguridad alimentaria severa.
En una encuesta realizada por UNICEF Argentina a hogares con niños y adolescentes al comienzo de la pandemia, el 60% de los hogares manifestó que sus ingresos se habían visto disminuidos como consecuencia de las medidas de aislamiento. Esto equivale a 3,6 millones de hogares en los que habitan 15 millones de personas. Y según UNICEF, en mayo de 2020, a dos meses de iniciado el ASPO, la pobreza infantil en la Argentina era del 58,6 por ciento y proyectaba que alcanzaría el 62,9 por ciento a fines de 2020.
El artículo se organiza de la siguiente manera: en la primera sección describimos el diseño de investigación y la metodología utilizada para la recolección de datos; en la segunda sección, presentamos los datos descriptivos del mapeo de medidas adoptadas por los gobiernos subnacionales; en la tercera sección agrupamos las provincias según el nivel de respuesta - medida como cantidad de normas para mitigar los efectos socioeconómicos de la pandemia- y esbozamos algunas explicaciones posibles.
Metodología y Diseño de Investigación
Este trabajo es una primera aproximación descriptiva que apunta a hacer un mapeo de las medidas adoptadas por los 24 gobiernos provinciales (24 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) para mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia en sus distritos. La unidad de análisis, por lo tanto, es la provincia. El período de análisis va desde el inicio del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) el 20 de marzo hasta el 20 de julio. En la siguiente etapa de investigación actualizaremos las medidas adoptadas posteriormente a esa fecha.
En el relevamiento se tomaron en cuenta como medidas adoptadas para mitigar los efectos de la pandemia todas las leyes, decretos y resoluciones de carácter económico y social adoptadas por las veintitrés provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), que fueron dictadas en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19. Para identificar qué medidas correspondían a la emergencia del COVID-19 se incluyeron todas las disposiciones publicadas en los boletines oficiales que en sus considerandos manifestaban la emergencia sanitaria por COVID-19 como razón de la norma.
Con el objetivo de precisar las disposiciones emitidas por los gobiernos provinciales, las medidas fueron clasificadas según el destinatario que la norma compensa o a quien otorga el beneficio: privado, social y público/municipal. En el anexo de este artículo incluimos la base completa de medidas adoptadas por cada una de las provincias en cada uno de los rubros durante el período de análisis.
Medidas para el sector privado
Se incluyen en el sector privado todas las medidas destinadas a la parte de la economía que busca el lucro en su actividad, cuyo ejercicio está fuera del Estado y reside en individuos y/o empresas particulares. Estas últimas varían en sus dimensiones -desde micro hasta grandes empresas- y pueden adoptar distintas formas jurídicas.
Medidas sociales
Se consideran todas las medidas adoptadas por los gobiernos provinciales cuyos últimos destinatarios fueran individuos y/u hogares de residentes en la provincia.
Medidas para el sector público municipal
Se incluye en el sector público a todas aquellas medidas que afectan al conjunto de organismos administrativos provinciales (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Municipios y/u organismos públicos autónomos, instituciones, empresas y personas) que realizan alguna actividad en nombre del Estado y que se encuentran representadas por el mismo.
Mapeo de medidas
La respuesta de las provincias a la crisis desatada por la pandemia se inició a partir de la declaración del ASPO el 20 de marzo de 2020 y se fueron sumando medidas para mitigar sus efectos a lo largo de los meses. Con el correr de los meses hubo distintos grados de apertura de las actividades económicas en las provincias que se dispusieron en acuerdo con el gobierno nacional a partir de una evaluación periódica de la cantidad de contagios en cada provincia.
La Tabla 1 a continuación sintetiza la cantidad de medidas relevadas en el período de análisis. Como se puede ver, se relevaron un total de 183 medidas destinadas a mitigar los efectos de la crisis provocada por el COVID-19 en los primeros cuatro meses del ASPO. La mayor parte de las medidas adoptadas fueron medidas sociales destinadas a las poblaciones más vulnerables (casi el 49 por ciento de las medidas). Le siguen las medidas adoptadas para ayudar a sostener al sector privado en el contexto de una baja repentina en la actividad y el cierre forzoso de muchas empresas y comercios (el 44,3 por ciento de las medidas).
La Tabla 2 muestra la cantidad de medidas adoptadas por cada provincia en cada una de las categorías. Como se puede ver, todas las provincias adoptaron medidas para el sector privado y para el sector social para mitigar los efectos sociales y económicos del aislamiento.
Las medidas adoptadas por los gobiernos provinciales fueron diversas, pero hay varias que se repiten en distintas provincias. Todos los gobiernos dispusieron prórrogas y/o suspensiones de procedimientos y plazos en materia tributaria, lo que implicó un cambio en la presentación y pago de impuestos en cada una de las provincias.
En este relevamiento se distinguen prórrogas y/o suspensiones de bonificaciones y exenciones, porque si bien todas las provincias fijaron cambios en los plazos para el pago de impuestos no todas adoptaron medidas que implicaran reducciones en los montos de los tributos. En general, la mayoría de las bonificaciones fueron para contribuyentes de Ingresos Brutos y se otorgaron de diversas maneras: en Provincia de Buenos Aires, Salta y San Luis se hizo a través de desgravaciones para actividades bancarias; en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) fue mediante el pago por adelantado del tributo, y en La Pampa a través de crédito fiscal.
Los gobiernos de Chaco, Córdoba, Jujuy, Neuquén y Tierra del Fuego otorgaron bonificaciones para pequeños contribuyentes y en Tucumán, el gobierno benefició al sector farmacéutico mediante una alícuota diferencial para la comercialización de sus productos.
Además de medidas tributarias, algunos de los gobiernos provinciales dispusieron el otorgamiento de créditos y/o garantías bancarias. Por ejemplo, en Jujuy se estableció un crédito a tasa cero para la actividad económica no esencial o no habilitada. En La Pampa, el gobierno fijó líneas de crédito a tasas promocionales para incentivar la actividad económica, aunque no estableció cuáles serían los sectores beneficiados. El gobierno de Tierra del Fuego dispuso una medida similar pero estableció que los fondos debían ser para el pago de salarios, alquileres y/o la adquisición de capital de trabajo. Al mismo tiempo, otorgó una línea especial de créditos para sectores no formales. El gobierno de Santiago del Estero dispuso una línea de créditos para el sector comercial, que es una actividad de gran importancia en la provincia. En el caso del Neuquén, además de una línea ...
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