El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD) es un impuesto que grava las transmisiones de bienes y derechos inter vivos, complementando así al Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Es un tributo de naturaleza indirecta que grava tres modalidades de actos jurídicos o contratos liquidables: las Transmisiones Patrimoniales Onerosas (TPO), los Actos Jurídicos Documentados (AJD) y las Operaciones Societarias (OS).
1. Características Generales del ITPAJD
El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se encuentra regulado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre y desarrollado por el Real Decreto 828/1995, de 29 de mayo. Podríamos decir que en él existen tres impuestos diferentes agrupados en un solo título. Así nos encontramos con el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas (TPO), el Impuesto sobre Operaciones Societarias (OS) y el Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados (AJD). Se trata de un impuesto de naturaleza indirecta el cual se devenga en el momento de realizar la transacción.
El ITPAJD es un Impuesto estatal cuyo rendimiento está cedido al 100 % a las CC.AA, quienes tienen competencias normativas a la vez que reguladoras sobre la gestión y liquidación del mismo. Las CC.AA pueden aprobar deducciones y bonificaciones de la cuota y modificación de los tipos de gravamen. Cuando las Comunidades ejercen su poder normativo sobre este tributo, generalmente lo utilizan para aplicar un aumento del tipo de gravamen.
En la tabla 1, se refleja, como ejemplo de ello, los distintos tipos de la modalidad de Transmisiones Patrimoniales que las Comunidades están aplicando en el 2019, según el objeto del bien o derecho a transmitir. Como se puede observar, existen notables diferencias entre las distintas Comunidades con respecto a los tipos impositivos que cada una de ellas aplica para los casos que se muestran en la tabla. Los tipos impositivos que más varían entre las Comunidades son los que se aplican a la transmisión de bienes inmuebles (así como en la constitución y cesión de derechos reales sobre los mismos, excepto los de garantía), que oscilan entre el 6 % y el 11 %.
2. Incidencia Presupuestaria del ITPAJD en las CC.AA de Régimen Común
Los recursos con los que cuentan las CC.AA para su financiación, con el vigente modelo de financiación autonómica, provienen de dos grupos de ingresos: fuentes tributarias y fuentes no tributarias. La recaudación del ITPAJD en el conjunto de CC.AA tiene un gran peso sobre la recaudación de los tributos cedidos, constituyendo un 64,55 % del total de dicha recaudación, en el año 2017. Este alto porcentaje tiene su principal protagonista en la modalidad de TPO, la cual supone casi la mitad de la recaudación de los Impuestos Cedidos.
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La Comunidad que más recauda por este impuesto es Cataluña (1.933,42 millones de euros) seguida por Andalucía (1.448,17 millones de euros). Entre las que menos ingresa está La Rioja, con una recaudación de 32,435 millones de euros, seguida por Extremadura con 92,62 millones de euros. Las Comunidades que mayor peso han tenido sobre la recaudación de los tributos cedidos han sido Islas Baleares y Comunidad de Madrid (75,76 % y 71,12 %, respectivamente), frente a Aragón que ha sido la que representa el menor peso con un 39,84 %.
Tanto la recaudación de los tributos cedidos no sujetos a liquidación como la de los impuestos en la modalidad de TP y AJD siguen una evolución paralela de descenso, tocando fondo en el 2009 la modalidad de AJD y TP en 2011, como se puede observar, de forma clara, en la Figura 1. Como se aprecia, los periodos de recuperación en la recaudación tributaria, tienen como claros protagonistas a los tributos sujetos a liquidación, los cuales han servido de multiplicadores de dicha recaudación pero de forma heterogénea, en unos años de plena crisis económica y en los que el efecto que se esperaría de ellos es totalmente contrario a lo acaecido.
Sin embargo, a partir del año 2009 aumentan el total de recursos tributarios del conjunto de CC.AA de régimen común. El actual modelo comenzó a surtir efectos el 1 de enero de 2009, en plena recesión, pero con una dotación generosa, que se financió vía endeudamiento. El nuevo modelo pretendía mayor corresponsabilidad fiscal, para lo cual se aumentaron los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las Comunidades Autónomas, al tiempo que se incrementaron sus competencias normativas para reforzar su autonomía financiera.
Con el nuevo modelo de financiación de 2009, el porcentaje de cesión a las CC.AA del IRPF pasa del 33 % al 50 %; en el IVA pasa del 35 % al 50 %. De igual forma, los Impuestos Especiales de Fabricación (Cerveza, Vino y bebidas fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Labores del Tabaco e Hidrocarburos) pasan del 40 % de cesión al 58 %. Por tanto, se puede considerar que en el periodo posterior a la crisis, la importancia recaudatoria de los tributos cedidos no sujetos a liquidación y más específicamente el ITPAJD ha sido mínima, en comparación con la obtenida por los impuestos sujetos a liquidación.
3. El ITPAJD y la Deuda Tributaria del Sujeto Pasivo por CC.AA de Régimen Común: ¿Desigualdades Territoriales?
En las tablas 4 y 5 se puede observar que en el año 2009, casi todas las Comunidades Autónomas de régimen común tenían establecido el mismo tipo impositivo (7 %) en la modalidad de Transmisiones Patrimoniales de inmuebles, correspondiéndole una deuda tributaria de 10.500 €. En consecuencia en dicho año no se aprecian desigualdades territoriales impositivas en la modalidad del TPO entre las distintas Comunidades.
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Sin embargo, es en el año 2013 donde se pueden observar más cambios, ya que se da un aumento en los tipos impositivos y por tanto, en las cuantías de la deuda tributaria a pagar por los sujetos pasivos, en dos tercios de las CC.AA. En el año 2019 los tipos impositivos abarcan desde el 6 % al 10 %, observándose como el tipo impositivo del 8 % es el que se ha impuesto entre las Comunidades (concretamente siete de ellas). Los distintos tipos de gravamen llevan aparejadas variaciones en las cuotas tributarias a pagar, abarcando éstas desde 9.000 € hasta 15.000 €.
Hay que resaltar el hecho de que una variación porcentual de un punto, signifique un aumento a pagar en la cuota tributaria de 1.500 €, lo que supone un esfuerzo considerable para un sujeto pasivo con una renta media/baja. Como se puede observar, en la Tabla 6, en el año 2013 se da un aumento casi generalizado de los tipos de gravamen del IAJD, afectando a nueve de las quince CC.AA, al igual que ocurría con el ITP. En este año todas las CC.AA superaban el tipo Estatal en el doble o más, salvo Canarias.
En el año 2014 se mantienen dichos tipos impositivos, salvo la Comunidad de Madrid que lo disminuye y la Comunidad Valenciana que lo aumenta en tres décimas porcentuales. En definitiva, se aprecia como en la actualidad los tipos impositivos sobre Actos Jurídicos Documentados no han variado mucho desde el año 2013, salvo las cinco Comunidades antes mencionadas, variando sus tipos entre el 0,75 % de la Comunidad de Madrid y el 1,50 %, que han establecido diez de las quince CC.AA que son objeto de estudio.
Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, a día de hoy, existe una gran diferencia entre el impuesto a pagar en la Comunidad de Madrid y Canarias con respecto al resto de Comunidades, aumentando en un 50 % su importe en las diez Comunidades que mantienen el tipo impositivo de AJD más alto. Así en la Comunidad de Madrid, un sujeto pasivo pagaría la cantidad de 1.125 € por la constitución de una hipoteca, para la compra de su vivienda habitual por una cuantía de 150.000 €. Sin embargo, en otras diez Comunidades tendría que pagar 2.250 €, por el mismo hecho imponible en concepto de AJD.
4. El ITPAJD y el Ciclo Político en las CC.AA de Régimen Común
La fuerte crisis económica de los últimos años y consiguiente caída de la recaudación, unido a la necesidad de cumplir el objetivo de déficit ha llevado, a algunas CC.AA, a recuperar o incrementar los impuestos cedidos por el Estado, en los que tienen competencias normativas, muy unidos estos cambios, en ambos casos, al ciclo político. Con el objetivo de analizar la posible influencia de éste en la deuda tributaria de un mismo sujeto pasivo en la modalidad de TPO y AJD, se contrastará el análisis realizado, en el epígrafe anterior, sobre la evolución de las diferencias de la deuda tributaria de un mismo sujeto pasivo según la Comunidad, con la evolución de ésta, durante los periodos pre-electorales y post-electorales, en función de la configuración política del Parlamento de cada Comunidad Autónoma.
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Para alcanzar dicho objetivo, se hará uso de la información suministrada por la Junta Electoral Central sobre la composición de los Parlamentos Autonómicos tras las elecciones, en las dos últimas convocatorias autonómicas. En el Principado de Asturias, Foro Asturias Ciudadanos llega al gobierno en 2011 y sube el tipo de gravamen al 8 %, previendo una legislatura completa. En Canarias, el partido Coalición Canaria permanece en el gobierno todos los años analizados, mediante pactos con el PSOE y diferentes partidos.
En Cataluña, CiU (Convergencia y Unión) gana las elecciones con mayoría simple en 2010 y ya en periodo post-electoral (2011) sube el impuesto. Obligada a convocar elecciones, por la inestabilidad política, en noviembre de 2012, revalida su gobierno pero en coalición con ERC (Esquerra Republicana de Cataluña), de cuyo pacto proviene la iniciativa de subir el impuesto en 2014 a un 10 %. En el caso de Andalucía, el PSOE gana las elecciones en marzo de 2012 pactando con IU.
Las Comunidades de Islas Baleares, Castilla y León, Extremadura y Región de Murcia, con gobiernos del PP desde 2011, suben el impuesto del 7 % al 8 %, dos años después de su entrada en el gobierno (en 2013) manteniéndolo hasta la actualidad. Galicia gobernada por el PP con mayoría absoluta, al igual que las anteriores comunidades sube su impuesto al 10 % en el mismo año, manteniéndolo también hasta la actualidad. En 2011 en Aragón gobierna el PP mediante pacto con el PAR (Partido Aragonesista).
En las Comunidades de Cantabria y Castilla-La Mancha el PP, después de dos años de gobierno, en 2013, sube el impuesto al 8 %. En las elecciones de 2015, en Castilla-La Mancha gobierna el PSOE por pacto con PODEMOS y en ese mismo año, en Cantabria gobierna el PRC (Partido Regionalista de Cantabria) por pacto con el PSOE. En ambos casos van a realizar una subida del tipo impositivo al 9 % y al 10 %, en los años 2017 y 2018 respectivamente.
De acuerdo con las tablas del Anexo I, en la Comunidad de Andalucía en las elecciones de marzo de 2012 el PSOE, pactando con IU, consigue continuar en el gobierno. En ese mismo año y el siguiente (etapa post-electoral) van a subir el IAJD hasta alcanzar el 1,50 % en 2013. En la Comunidad de Aragón se repiten las mismas circunstancias que en el ITPO para el IAJD pero la subida es del 1 % al 1,50 %, y en el P. de Asturias ocurre algo muy similar pero la subida será del 1 % al 1,20 %.
Las Comunidades de Islas Baleares, Cantabria, Castilla y León, Galicia y Región de Murcia con gobiernos del PP desde 2011, deciden subir el IAJD en el 2013 (medida post-electoral) al 1,5 %, salvo Islas Baleares que lo sube al 1,20 %. En Cataluña se repite el mismo comportamiento que con el ITPO, CyU sube en 2011 el impuesto a 1,2 % después de estar un año en el gobierno. En el caso de Extremadura el gobierno del PP subirá el impuesto en los años 2012 y 2013 para llevarlo hasta el 1,20 %.
En la Comunidad de Madrid, al igual que ocurre con el ITPO, gobierna desde 2011 el PP con mayoría absoluta, el cual mantiene un tipo impositivo del 1 % hasta que en el 2014, previendo las elecciones de 2015 y como medida preelectoral de propaganda, lo baja aún más (0,75 %). Algo similar le ocurre a la C. La Comunidad Valenciana, repitiendo el patrón del IT.
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