En el ámbito mundial, los últimos 25 años se han caracterizado por la aplicación de las llamadas "políticas de ajuste". La región latinoamericana no ha sido una excepción, sino todo lo contrario: ha sido pionera en la puesta en marcha de dichas políticas y una de las regiones donde éstas han adquirido mayor radicalidad y donde, a su vez, los resultados han sido más insatisfactorios (Ffrench-Davis, 2005).
El objetivo de este trabajo es el mismo, aunque con algunos rasgos distintivos. a) El primero de ellos resulta de considerar la necesidad de profundizar en las características particulares de este proceso en los distintos países. Aunque es cierta su aplicación más o menos generalizada a un grupo amplio de economías -y también la de muchos de sus resultados- no lo es menos la especificidad que ha adoptado en cada caso.
Así, frente a los estudios que analizan el impacto en la región latinoamericana (lo que permite destacar los rasgos y tendencias comunes, tarea indudablemente necesaria), en este caso nosotros hemos preferido incidir en las particularidades concretas de una economía. El objetivo es tratar de identificar no sólo los efectos finales sino también los mecanismos concretos que llevan a ellos. Para cumplir con este propósito nos parece necesario atender las especificidades de cada economía.
Metodológicamente, ello nos lleva a incidir más en la descripción e interpretación de los mecanismos y en la valoración cuantitativa y cualitativa de los efectos que en la comprobación matemática de una correlación significativa entre éstos y sus posibles causas. En general, consideramos que hay dos aspectos particulares de cada país que han influido en la forma particular que ha adoptado el proceso: I) su estructura económica y, especialmente su inserción exterior; y II) la coyuntura política nacional.
Elegimos el caso guatemalteco para nuestro estudio porque -además de otras razones que se expondrán más adelante y porque no es el único- ilustra la importancia de estos dos aspectos para determinar los rasgos definitivos del ajuste y sus resultados:
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- El primer aspecto permite elevar el protagonismo de las medidas de ajuste orientadas a "mejorar" la inserción externa, aunque lo que hacen es perpetuar aún más el carácter dependiente y espurio de la misma. Ello marca una distancia con respecto a otros países, en los que los problemas de deuda externa o la abundancia de recursos naturales han dado lugar a "ajustes" diferentes.
- El segundo permite alterar algunos de los contenidos típicos de las reformas. El aumento del gasto público, sobre todo el social, en un contexto marcado a priori por políticas fiscales restrictivas es el ejemplo más evidente de ello.
b) Junto a lo mencionado en el apartado anterior, el segundo de los rasgos distintivos de este trabajo es el que hace referencia a las variables sobre las que se va a valorar el impacto y que son el ingreso y las condiciones laborales, con especial atención al fenómeno de la informalidad. Esta orientación refuerza también la elección del caso guatemalteco por ser uno de los países de la región con mayor protagonismo de este fenómeno, tanto en el ámbito histórico como en el actual.
La hipótesis es que en términos generales las políticas económicas aplicadas en Guatemala en las dos últimas décadas han tenido un impacto negativo en el ingreso y en las condiciones laborales, sobre todo en el auge de la informalidad. A pesar de la aparente mejora de ciertos indicadores, mostraremos cómo la situación general de los trabajadores ha experimentado una regresión importante, fruto sobre todo de la creciente informalidad.
Si en 1989 el porcentaje de los trabajadores guatemaltecos informales era de 67%, en 2004 esta cifra aumentó a 69% (según fuentes nacionales) y a 75% (según estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas, ONU). Nuestro propósito es establecer vínculos entre este aumento de la informalidad y las políticas económicas aplicadas.
El periodo de análisis abarca desde finales de los ochenta de la década pasada, cuando comienzan a adoptarse de forma sistemática y generalizada las políticas típicas de estabilización y ajuste estructural, hasta la actualidad. De algunos indicadores será difícil mostrar información que cubra todo el periodo de estudio e incluso habrá otros de los que no se podrá mostrar ningún dato. A pesar de ello creemos que la información recogida es más que suficiente para conocer la evolución de las variables señaladas.
Cuando se habla de las reformas económicas aplicadas en las últimas décadas es frecuente la distinción entre políticas de estabilización y políticas de ajuste estructural. Las primeras, más orientadas a repercutir en el corto plazo, tendrían precisamente como objetivo el de estabilizar los principales indicadores macroeconómicos, sobre todo la inflación; las segundas, con un horizonte temporal más largo, pretendían una transformación de la estructura productiva y exportadora para mejorar la inserción en el mercado mundial, resolver los desequilibrios comerciales y potenciar el crecimiento, en especial por medio de las exportaciones.
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Denominadas también como políticas de oferta o neoliberales, han venido marcadas por una serie de ejes más o menos comunes entre los que destacan: la reforma fiscal (generalmente regresiva) y el equilibrio presupuestario, la liberalización, desregulación y apertura externa tanto en el terreno comercial como en el financiero y productivo, la desregulación del mercado laboral y la reforma del Estado mediante la reducción de la participación de éste en la economía (las privatizaciones han sido el ejemplo más visible de esta reforma pero no el único).
El Contexto Político y Económico en Guatemala
A principios de los años ochenta Guatemala experimentó una crisis aguda que vino a interrumpir casi tres décadas de crecimiento continuo a un promedio de 5% anual. Esta crisis hundía sus raíces en el agotamiento del propio modelo de crecimiento basado en la agricultura de exportación, al que se había unido desde los sesenta un particular modelo de industrialización por sustitución de importaciones.
Pero, a diferencia de otros países de la región, en Guatemala la crisis de este modelo no dio lugar a un problema grave de sobreendeudamiento, aunque sí a la agudización de los desequilibrios comerciales. Las manifestaciones de esta crisis fueron más allá de lo estrictamente económico. A finales de los sesenta y principios de los ochenta se produce un recrudecimiento del conflicto armado que alcanza las cotas más altas de violencia y represión desde que se originara en la década de los sesenta.
Todo ello crea un contexto interno adecuado para la puesta en marcha de medidas que favorezcan la "salida" a la crisis económica y política. Este proceso político y los recursos internacionales que lo acompañaron contribuyeron a legitimar y a "suavizar" las políticas de ajuste económico. No en vano, los propios Acuerdos de Paz reconocen entre las causas del conflicto las enormes desigualdades de renta y plantearon la necesidad de políticas que las mitiguen. El aumento del gasto social o del salario mínimo serán algunas de ellas.
El Contenido de las Reformas
Desde una perspectiva temporal, la puesta en marcha del ajuste se caracteriza por el retraso en su inicio con respecto a otros países de la región, precisamente como resultado de ese contexto político. Además, la ausencia de un programa específico y la influencia de conflictos internos entre las cúpulas empresariales han contribuido al desorden y a la falta de coherencia en la secuencia del ajuste [Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales (AVANCSO) 1998:22].
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Con la descripción del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2002:71 y ss) podemos identificar dos ejes mediante los cuales se aplican las reformas: los ajustes interno y el externo. Su contenido constituye el elemento crucial para determinar el modelo de crecimiento que se impone tras la crisis. Lo que pretendemos es valorar si ese modelo resulta positivo en términos de empleo, ingresos y, más concretamente, cómo ha influido en la creciente informalidad.
Para ello es importante analizar algunos de sus elementos. La política monetaria y fiscal. En este sentido, los cambios se inician en Guatemala a finales de los ochenta con el Programa de Reordenamiento Económico y Social de Corto Plazo (PRES) del presidente Vinicio Cerezo Arévalo. Nuestro caso de estudio presenta pocas novedades con respecto a lo acontecido en otras naciones.
Se pone en marcha una política monetaria restrictiva6 (con un breve paréntesis entre 1996 y 1999) que trae como resultado un aumento sin precedentes de los tipos de interés, al mantenerse durante buena parte de la década de los noventa en niveles superiores a 20%. Ello supone evidentes consecuencias en términos de estancamiento de la inversión productiva.
Lo más novedoso en los programas de estabilización vendrá representado por la política fiscal. Ésta constituye el segundo instrumento del ajuste interno y refleja las contradicciones y dificultades con las que se ha encontrado la política de estabilización en Guatemala. Además, para nuestro objeto de estudio el contenido y resultados de esta política resultan especialmente relevantes, pues la misma puede convertirse o no en uno de los principales mecanismos redistributivos que opere en favor de los estratos de menores ingresos de la población.