Una política pública no puede existir sin presupuesto, pues carecería de los recursos necesarios para atender e impulsar las demandas sociales e, incluso, para operar y vigilar el cumplimiento de sus objetivos y reglamentos. Si el gobierno quiere gastar e implementar programas públicos, primero tiene que recaudar, a menos que se endeude. La presente investigación es el primero de una serie de 4 documentos, que tienen el objetivo de abordar el tema de la deuda pública y la sostenibilidad fiscal.
En esta primera parte, se analiza la diferencia entre financiamiento, endeudamiento y deuda pública, así como su relación con la sostenibilidad de las finanzas públicas. La deuda pública, en cambio, es la acumulación y la sumatoria de lo anterior, desde el inicio de nuestra contabilidad hasta el día de hoy.
Relación entre Déficit Presupuestario y Deuda Pública
El (des)balance presupuestario es la diferencia entre los ingresos estimados por la LIF y el gasto aprobado por el PEF. Su resultado es un flujo y se está en déficit cuando las salidas (-) son mayores a las entradas (+); o, en superávit, si es al revés.
De acuerdo con los artículos 16 y 17 de la LFPRH, la meta fiscal es que el SHRFSP (el nombre oficial de la deuda pública) mantenga una trayectoria estable o descendente, como porcentaje del PIB, a través de los años. Para el cierre de 2020, el SHRFSP ascenderá a 54.7% PIB, principalmente, por desequilibrios macroeconómicos durante y por la Covid-19 (SHCP 2020a).
Impacto de las Variables Macroeconómicas
La introducción de variables macroeconómicas (como la producción), para medir el cumplimiento de objetivos para la deuda, agrega vínculos y volatilidades por inflación, crecimiento económico, tasas de interés y tipo de cambio. En promedio, 69% de la deuda está contraída en moneda nacional, mientras que el 31% restante se encuentra en dólares.
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La deuda del gobierno federal representa, en promedio, 84% de la deuda interna. En cambio, los organismos y empresas públicas tienen, en promedio, 45% de la deuda externa. Durante el segundo trimestre de 2020, la deuda pública tuvo el mayor incremento en los últimos cuatro años, ascendiendo a 52.1% del PIB.
Siempre que haya crecimiento económico, el denominador aumentará y el resultado del cociente disminuirá. Al contrario, cuando la economía se contrae, el denominador se reduce y eleva el nivel. En este sentido, el crecimiento económico es el principal factor que estabiliza el crecimiento de la deuda pública, pues está medida como porcentaje del tamaño del PIB.
La contribución que tienen las tasas de interés sobre el incremento de la deuda, depende del porcentaje que paga intereses en pesos y en dólares, así como de las inflaciones y tipos cambiarios. Cuando aumenta el pago de intereses de la deuda interna y externa, por arriba de la inflación, incrementa el costo financiero, lo que eleva las necesidades de financiamiento.
En los últimos 10 años, la contribución de las tasas de interés ha representado 33% del aumento en el nivel del SHRFSP. La contribución del tipo de cambio sobre la variación de la deuda pública, depende del porcentaje que se encuentra denominado en moneda extranjera. Cuando hay una depreciación, el valor monetario de la deuda externa aumenta, así como sus intereses.
En los últimos 10 años, el 51% del aumento, se debe a la depreciación del tipo de cambio, lo que hace más costosa la deuda que se encuentra denominada en dólares. Sólo en 2020, la depreciación del tipo de cambio aumentará la deuda pública en 2.6% PIB.
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Sostenibilidad Fiscal y Deuda Pública
Un aumento en el nivel de deuda, no implica, necesariamente, insostenibilidad fiscal. Esta última la determina la capacidad recaudatoria del sector público, ante los compromisos sociales y pasivos contingentes previamente adquiridos. La sostenibilidad fiscal involucra analizar con base en perfiles de población por sexo y edad, e incorporar la transición demográfica en un país donde, año con año, hay más adultos mayores que niños.
Las consecuencias de la carga tributaria de la deuda pública, entre presentes y futuras generaciones, impactará en el bienestar social y en los recursos disponibles para ofrecer bienes y servicios públicos, entre presentes y futuras generaciones. En función de todo lo anterior, las políticas públicas son sostenibles si los ingresos con los que cuenta el sector público, ahora y en el futuro, son suficientes para cubrir el gasto social, y operativo, así como el costo financiero de la deuda.
La solvencia financiera del gobierno está en función de su capacidad de recaudación y de los compromisos sociales y financieros que debe cumplir. El hecho de que la deuda pública aumente, como resultado de desequilibrios macroeconómicos, no implica necesariamente, insostenibilidad del sistema fiscal. Las implicaciones de aumentar/disminuir el financiamiento están en función de las obligaciones sociales y financieras que deben cubrirse.
En el corto plazo, el nivel de la deuda pública como porcentaje del PIB, depende principalmente del comportamiento de variables macroeconómicas. En los últimos años, el ascenso de la deuda se debe, en gran medida, a la depreciación del tipo de cambio y el aumento constante del costo financiero de la deuda.
Se espera que aún en seis años, la deuda no regrese a niveles antes de la pandemia, ya que la economía no crecerá lo suficiente como para revertir la trayectoria de la deuda como porcentaje del PIB. En este caso, el aumento de la razón SHRFSP/PIB, no implica, necesariamente, la perdida de solvencia.
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La SHCP estima que al finalizar el año 2021, el nivel de la deuda pública alcanzará los 13 billones 172 mmdp, representando un crecimiento real de 5.1% respecto al saldo observado al cierre de 2020. Al comparar dicho saldo con la producción que genera el país mediante el PIB, el indicador de la deuda pública significaría 50.8% PIB; es decir, se necesitaría destinar $50.8 pesos por cada $100 pesos generados para poder saldar la deuda pública en un año.
Análisis de la Inflación y Crecimiento Económico
La presente investigación analiza la relación entre inflación, crecimiento económico y el indicador de la deuda pública, con la finalidad de estimar su resultado bajo distintos escenarios. Asimismo, se presentan los elementos que pueden afectar el nivel de la deuda como la tasa de interés, la inflación y el balance primario.
Dos variables son clave para la evolución del indicador de la deuda pública i.e. como porcentaje del PIB: el cambio de los precios en la economía (inflación) y el de la producción (crecimiento económico). Durante el primer semestre del 2021, la inflación se ha encontrado por arriba de la meta anual establecida por el Banxico, cuyo objetivo es mantenerla de forma permanente en 3% con un rango de variabilidad de +- 1%.
Esto ha llevado a una revisión al alza en sus estimaciones, pronosticando que, para el cuarto trimestre, la inflación se encuentre en 4.8% (Banxico 2021). Es decir, directamente el nivel de deuda es ajeno e independiente de la inflación. Lo anterior divide la tasa de interés nominal (i) entre las ganancias reales (r) y las pérdidas derivadas por la inflación (π) .
Ahora bien, la SHCP estima que el año 2021 experimentará un crecimiento económico de 6.0%, habiendo empezado en 4.6% a finales de 2020 (SHCP 2021). Esto se debe a las expectativas positivas tras la contingencia sanitaria de la Covid-19. Por definición, el indicador de referencia de la producción, medido mediante el PIB, está relacionado directamente con la inflación.
Sin embargo, en estricto sentido, aunque un aumento en los precios aumenta el resultado de la producción, no significa que se haya generado más valor en la economía ni que haya habido un aumento en el intercambio de bienes físicos. Por lo tanto, el indicador de la deuda pública, i.e. De la ecuación 4, puede deducirse que el indicador de la deuda pública, i.e. como porcentaje del PIB, depende de la tasa de interés nominal, el crecimiento económico, la inflación y el balance primario; es decir, su relación es aritmética.
A medida en que aumentan los niveles de producción (tanto por inflación como por crecimiento económico), el porcentaje que representa la deuda respecto al PIB tenderá a disminuir. De manera inversa, si cae el PIB, ¸de manera automática, la deuda representará mayor porcentaje del PIB.
Este concepto hace referencia a los movimientos que tiene el indicador de deuda pública que no provienen de las acciones propias del gobierno. Es un concepto basado en el comportamiento de la tasa de interés nominal, la tasa de inflación y el crecimiento económico real de la ecuación 4.
De la ecuación 5, se deduce que cuando la inflación o crecimiento económico aumentan (denominador), el resultado disminuirá. De manera contraria, cuando las tasas de interés, internas y externas, aumentan (numerador), el resultado aumentará.
Las barras que se encuentran por arriba del cero muestran una contribución positiva, aumentan el indicador de deuda. En los últimos 10 años, el crecimiento económico ha contribuido a disminuir el indicador de deuda pública en -6.45 puntos porcentuales. Sin embargo, en 2020, la caída de la actividad económica de -8.2% contribuyó a aumentarlo en 3.88 puntos porcentuales.
Por el lado de la tasa de interés nominal, en los últimos 10 años esta ha contribuido a aumentar el indicador de deuda en 23 puntos porcentuales (gráfica 1), siendo uno de los componentes que más ha contribuido a su aumento. Esto se debe, principalmente, a las altas tasas de interés que se pagan por la deuda pública.
Como se vio en la sección anterior, el indicador de deuda puede disminuir en función de la interacción de variables macroeconómicas como la tasa de interés, la inflación y el crecimiento económico. Bajo un escenario con inflación mayor a la tasa de interés nominal y con crecimiento económico, el indicador de deuda desciende de manera-automática-, sin que las políticas públicas hayan cambiado o se dé un superávit primario.
México paga una tasa de interés muy alta respecto a otros países; se estima que al finalizar el año 2021, el pago por intereses de la deuda sea de 2.8% del PIB. Esto implica que la inflación debe ser muy alta para que el estabilizador automático conduzca a una trayectoria descendente del indicador de la deuda pública.
A finales de junio de 2021, Banxico anunció el aumento de 25 puntos base en la tasa de interés objetivo para quedar en 4.25%, debido a un incremento en la trayectoria esperada de la inflación para el resto del año (Banxico 2021). El objetivo era mejorar la relación entre tasas de interés e inflación para los inversionistas.
Deuda Pública y Crecimiento Económico
El análisis del crecimiento económico empieza por identificar la contribución de los factores productivos básicos al crecimiento, ampliándose el análisis al considerar cómo el capital humano también lo determina. Asimismo, el estudio se profundiza al reflexionar en torno a los factores que determinan la productividad.
En este nivel es clave la observación del papel que le corresponde a la innovación tecnológica y a las instituciones (políticas y económicas) como variables que inciden sobre la productividad y el crecimiento. Toda la investigación se complementa con el análisis de los factores fundamentales del crecimiento, tales como los regímenes de gobierno, la cultura, la desigualdad, la dotación de los recursos naturales, la geografía y el devenir circunstancial de la historia (o la suerte).
Es decir, la dinámica del crecimiento y la incidencia de los factores inmediatos sobre esta variable económica se investigan utilizando modelos matemáticos construidos a partir de los fundamentos de la teoría económica convencional (la teoría neoclásica). Se inquiere cómo los factores fundamentales afectan a los factores inmediatos y cómo, a través de éstos, se afecta el crecimiento económico.
Sin embargo, a pesar del gran número de variables bajo estudio, se soslaya la importancia que tiene la deuda pública externa e interna de un país. El presente documento sostiene otra postura ante la deuda pública, reconociendo su importancia y su conexión con las crisis financieras y el crecimiento económico.
De igual manera, algunos investigadores señalan que la deuda en sus diferentes modalidades ha estado presente en las crisis financieras que han enfrentado los países de América Latina y otras regiones del mundo (Marichal, 2014). Por ejemplo, la crisis financiera de México en 1982 fue provocada por un endeudamiento externo excesivo (Hernández, 2003: 12-17).
Metodología y Análisis Empírico
En consecuencia, para contar con elementos empíricos que contribuyan a sustentar la hipótesis de investigación, en la primera parte de este trabajo se analizan datos estadísticos de la deuda, el crecimiento y otros indicadores económicos. Para dimensionar el problema de la deuda se muestra el endeudamiento de las economías avanzadas, las emergentes y el endeudamiento global.
En particular, se ofrece información sobre el nivel de endeudamiento del siguiente grupo de países: latinoamericanos, anglosajones, europeos, asiáticos y otros. Además, se analiza con más detalle el nivel actual de la deuda en México.
Con respecto al crecimiento económico, se ilustra la desigualdad y los bajos niveles de crecimiento en el mundo, y se despliegan cuadros que muestran la evolución reciente de indicadores importantes de China y México.
Una vez que hemos establecido los hechos de la deuda pública y el crecimiento económico analizamos, en la segunda parte del presente documento, una explicación teórica a nuestro problema de investigación. Aquí se discute la teoría de los regímenes políticos y las instituciones (políticas y económicas) como determinantes del progreso económico (Acemoglu y Robinson, 2012).
Análisis Cuantitativo y Cualitativo del Crecimiento
El análisis de los factores que determinan el crecimiento consta de dos áreas principales: una cuantitativa y otra cualitativa. La primera está constituida por la construcción de modelos matemáticos sustentados fundamentalmente en la teoría económica neoclásica, que es el enfoque predominante.
La sofisticación de estos modelos es alta, ya que están asociados a métodos matemáticos desarrollados para explicar procesos dinámicos deterministas y estocásticos. No obstante que estos modelos de crecimiento económico pretenden explicar la mecánica del crecimiento, el problema del endeudamiento no se contempla o se considera como una cuestión menor.
En el mejor de los casos, la deuda es considerada solamente como una variable deductiva en la función de producción de los modelos de crecimiento para una economía abierta (Acemoglu, 2009); (Álvarez y Álvarez, 2015); (Barro, R. J. Por lo que respecta al área cualitativa, en ella se analizan los factores fundamentales del crecimiento como los regímenes políticos de gobierno, la cultura, la desigualdad y la geografía, entre otros.
De igual manera que en el análisis cuantitativo, aquí también se soslaya la importancia de no estar endeudado severamente para que un país alcance la prosperidad económica.5 Se asume como inevitable la carga de la deuda pública, y en consecuencia irremediable el drenaje de recursos que podrían ser invertidos en promover el crecimiento.
Se considera políticamente inviable cualquier solución que no sea cumplir satisfactoriamente con los compromisos financieros, donde a lo sumo se habla de la administración de la deuda de tal manera que no constituya un obstáculo serio para el crecimiento.
Estrategias para Reducir la Deuda e Impulsar el Crecimiento
Por otra parte, diseñar una estrategia para reducir los niveles de deuda e impulsar el crecimiento económico es una tarea compleja. Existe una propuesta que apunta a diseñar políticas financieras y económicas para administrar la deuda pública creciente y estimular el crecimiento.
Se tiene otra propuesta alternativa que enfatiza la importancia de la política en el tema de la deuda y el crecimiento, propuesta que se discute ampliamente en la segunda sección y en las conclusiones. En el presente documento se concibe la política tal como la define Chantal Mouffe: “El conjunto de prácticas correspondientes a la actividad política tradicional. El conjunto de prácticas e instituciones a través de las cuales se crea un determinado orden, organizando la coexistencia humana en el contexto de la conflictividad derivada de lo político” (Mouffe, 2007: 16).
Para integrar el tema de la deuda pública al debate del crecimiento económico, que en última instancia es un debate en torno a la pobreza y la riqueza de las naciones, se debe dimensionar el problema del endeudamiento global. Actualmente la carga de la deuda es una amenaza global, en particular la deuda de las economías avanzadas.
La Gráfica 1 indica que el nivel de la deuda mundial se incrementó de 22 billones de dólares en 2007 a 34.5 billones en 2011, y se pronosticó que en 2016 el nivel de endeudamiento alcanzaría los 50 billones.
Se advierte que las economías avanzadas explican en mayor medida el incremento de la deuda pública global desde 2007, en niveles absolutos y en relación con el PIB. La deuda agregada de las economías avanzadas aumentó de 18.1 billones de dólares en 2007 a 29.5 billones en 2011, y se predijo que se incrementaría a 41.3 billones en 2016.
Las cifras que corresponden a las economías de mercados emergentes, para esos años, son de 3.8, 4.9 y 6.7 billones de dólares respectivamente. La razón deuda agregada/PIB agregado para las economías avanzadas se incrementó de 46% en 2007 a 70% en 2011, y se pronosticó que sería de 80% en 2016.
De acuerdo con la información presentada, se pudiera señalar que existe una diferencia importante entre las economías avanzadas y las economías emergentes en relación a sus contribuciones relativas al crecimiento de la deuda mundial versus el crecimiento del PIB mundial.
Otra forma de entender la magnitud y la carga de la deuda pública es examinar el nivel de la deuda per cápita. El Cuadro 1 muestra que la deuda per cápita promedio en las economías avanzadas fue de $29 600 dólares en 2011 y se proyectó que sería de $40 400 en 2016. Por otro lado, se predijo que la deuda per cápita de los mercados emergentes se incrementaría gradualmente a $1 500 en 2016, una cantidad mucho menor que los niveles de las economías avanzadas.
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