En la segunda mitad de 2008, después de haber experimentado más de 10 años de crecimiento continuo, la economía española quedó sumida en una profunda recesión económica.
En el sector de la construcción, la formación bruta de capital fijo (FBCF) cayó 11.07% del tercer trimestre de 2008 al segundo trimestre de 2009, y el producto interno bruto (PIB) cayó 3.4% durante ese mismo periodo.
La tasa de desempleo se elevó de 8.3% en 2007 a 26% en 2013 y giraba en torno a 17% en 2017.
Al comienzo de la crisis, el gobierno español, como otras muchas instituciones alrededor del mundo, estaba convencido de que el problema radicaba en una falta de demanda y pensaba que bastaría con aumentar la inversión pública para incentivar el consumo privado, reducir el desempleo y superar la recesión.
En España el empeoramiento de las cuentas públicas desde 2010 trajo como consecuencia un giro de 180 grados en las políticas económicas.
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Sin embargo, a diferencia de otras naciones de la UE afectadas por un severo desequilibrio fiscal (Grecia, Portugal o Irlanda), en España el gobierno no adoptó un programa de ajuste impuesto, sino que decidió las políticas económicas por implementar para reducir el déficit público.
Por esta razón, el caso de España resulta particularmente interesante para el análisis de política fiscal.
En 2010 el gobierno aumentó los impuestos especiales sobre hidrocarburos y tabaco, así como los tipos del IVA. Eliminó la devolución del IRPF que había introducido en 2009 y redujo los salarios de los funcionarios públicos.
El aumento de los costes de la deuda dio lugar, durante el verano de 2012, a un nuevo aumento del IRPF y a una reducción de la inversión pública.
Asimismo, se implementó una consolidación fiscal con gastos más bajos en materia de administraciones públicas, educación y sanidad.
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Todas estas reformas trataban de contrarrestar el déficit público, así como evitar el crecimiento de la deuda pública (Eyraud y Weber, 2013; Banco Central Europeo, 2014; Gadatsch et al., 2016; Feldstein, 2016).
En el caso de España, la proporción de la deuda y el PIB subió de 60.1% en 2010 a casi 100% en 2015 (véase Neal y García Iglesias, 2013, para un análisis detallado del problema de la deuda a escala regional).
No obstante, las políticas de consolidación fiscal pueden generar una caída de la producción y un aumento de la proporción de la deuda a corto plazo, lo que puede dar lugar a un grave problema de financiación de la deuda pública.
Si se quieren evitar estas situaciones, es importante disponer de una buena evaluación sobre los posibles efectos de una reforma fiscal.
Objetivo del Estudio
El objetivo principal de este trabajo es cuantificar los efectos causados por una reducción de 1.5 puntos porcentuales (p. p.) en la proporción de déficit público-PIB utilizando un modelo de equilibrio general aplicado (MEGA) y diversas medidas de política fiscal.
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Especialmente, se pretende evaluar hasta qué punto debería registrarse un cambio en la política impositiva o en los gastos públicos a fin de alcanzar esta meta, así como determinar cuál de las dos trae consigo repercusiones más negativas en términos de empleo, bienestar y PIB.
Utilizando como referencia la expectativa del gobierno español de reducir el déficit público-PIB de 4.6% en 2016 a 3.1% en 2017, se ha adoptado una reducción de 1.5 p. p.
Utilizamos este supuesto para simular una reducción de 1.5 p. p. con cada instrumento fiscal, de forma que podamos evaluar el impacto que probablemente haya de tener cada una de estas políticas.
En lo que respecta al área del gasto, simulamos reducciones en las principales partidas de gasto público corriente, así como de la inversión pública; y, en cuanto al área tributaria, simulamos incrementos en la tasa impositiva del IVA y del IRPF.
Modelo de Equilibrio General Aplicado (MEGA)
En esta investigación empleamos un mega en el que la inversión privada se determina de forma endógena a través de cambios en el ahorro doméstico y en el ahorro del sector exterior.
Se trata de un modelo estático simple que resulta de gran utilidad para medir los principales efectos a corto plazo que involucran estas políticas. Además, este modelo incluye una ecuación de salario real-desempleo que capta las fricciones en el mercado laboral.
El mercado de trabajo no se vacía y hay desempleo, de tal forma que la tasa de desempleo reacciona a cambios en las políticas fiscales.
Recientemente se han utilizado modelos de equilibrio general para evaluar los efectos de reformas fiscales semejantes sobre la proporción déficit público-PIB en el caso de España (Fernández y Polo, 2004; Bajo Rubio y Gómez Plana, 2015).
La ventaja de nuestro modelo comparado con los MEGA previos es un mayor detalle en los datos y el comportamiento del sector público, tanto desde el punto de vista de los ingresos como del gasto, lo que da lugar a resultados muy diferentes.
Características del Modelo
En primer lugar, para la construcción de nuestra base de datos disponemos de información no publicada anteriormente sobre el IVA, lo que permite desagregar la partida de “Otros impuestos sobre los productos en IVA”, “Tarifas sobre las importaciones” y “Otros impuestos netos sobre los productos”, los cuales aparecen agregados en una sola partida en las Cuentas Nacionales.
Así pues, es posible llevar a cabo reformas al IVA que sean más realistas.
En segundo lugar, nuestro modelo incluye un porcentaje fijo de recaudación del IVA que se destina a la UE, el cual no se tiene en cuenta en estudios previos pero incide de forma relevante en el análisis sobre el incremento de las tasas del IVA o la reducción de la inversión pública, que también está sujeta al IVA en nuestro modelo.
En tercer lugar, las prestaciones por desempleo se determinan de forma endógena y dependen de la tasa de desempleo. Por lo tanto, una reforma fiscal que aumente los ingresos públicos también habrá de afectar al gasto público a través de los efectos que tengan sobre la tasa de desempleo.
Esta es una cuestión que no aparece recogida en análisis anteriores relativos al efecto sobre el ratio déficit público-PIB mediante cambios en el IVA.
Además, también tenemos en cuenta las recaudaciones fiscales de otros impuestos que se envían a la UE (“Otros impuestos sobre los productos”, tarifas arancelarias, etc.).
En los últimos años ha surgido una abundante literatura que, apoyada en los MEGA, evalúa los efectos de aumentar los tipos del IVA en diversos países, como Alemania (Boeters et al., 2010), Noruega (Bye et al., 2012), la UE (CPB e IAS, 2013), España (Álvarez Martínez, 2010), etc.
Este tipo de modelos resultan de mucha utilidad para evaluar la capacidad de las políticas económicas implementadas por el gobierno para reducir el déficit público, ya que tienen en cuenta los efectos de equilibrio general, comúnmente ignorados en los modelos de equilibrio parcial.
En España el empeoramiento de las cuentas públicas desde 2010 trajo como consecuencia un giro de 180 grados en las políticas económicas.
Base de Datos y Calibración del Modelo
El modelo está calibrado utilizando una matriz de contabilidad social (SAM, por sus siglas en inglés) que han elaborado los autores para la economía española en 2005 (sames-05) utilizando como referencia una matriz similar previamente elaborada para el año 2000.
La SAMES-05 incluye un hogar agregado, el sector corporativo, el gobierno y dos sectores exteriores: la UE y el ROW. Se cuenta con 56 sectores productivos domésticos, 56 bienes y servicios finales y 56 bienes y servicios de consumo.
Estas industrias y mercancías se han agregado a 30 para simplificar el análisis. Existen seis bienes de capital públicos y seis privados, los cuales captan la información reunida en las matrices de formación de capital fijo y la matriz de uso para 2005.
Además, la SAMES-05 incluye la cuenta de variación de existencias, una cuenta de capital y de trabajo, el ahorro y ocho impuestos (el IVA, las tarifas a las importaciones, otros impuestos netos sobre los productos, impuestos sobre la producción, las cotizaciones sociales pagadas por los empleadores, los empleados y autónomos y, finalmente, los impuestos directos sobre la renta), al igual que cinco registros de otras transferencias.
Resulta importante mencionar que los datos sobre el IVA por sector en la SAMES-05 han sido desagregados recurriendo a datos de las Cuentas Nacionales en combinación con información no publicada suministrada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) de España correspondiente a 60 sectores productivos de la tabla de uso de 2000.
En el modelo, las elasticidades de Armington se han tomado de GTAP, la base de datos que utilizan comúnmente los programadores de MEGAS, y la elasticidad de los salarios reales respecto al desempleo es de 1.2. En 2005 la tasa de desempleo fue de 9.16%.
Simulaciones y Resultados
Esta sección presenta los resultados de las cinco diferentes simulaciones que se han analizado con el objeto de reducir el ratio déficit público-PIB a 1.5 p. p. consumo público (en el sector de las administraciones públicas) e inversión pública.