Para comprender el marco institucional de la tenencia en México, resulta indispensable analizar las funciones de organismos reguladores como la Dirección General de Seguridad en la Tenencia de la Tierra. Hoy en día, un tema controversial entre activistas, antropólogos y abogados defensores de derechos humanos de los pueblos, tiene que ver con las modalidades de propiedad que deben ser reconocidas para personas indígenas. Si bien existe un acuerdo respecto a la necesidad de proteger los derechos colectivos de los pueblos indígenas sobre tierras o territorios, el asunto en torno al acceso y reconocimiento individual a la propiedad es controversial. Más aún cuando este reconocimiento implica el derecho de alienabilidad de la tierra.
Desafíos de los Sistemas Registrales de Propiedad
El problema de la delimitación territorial en América Latina repercute directamente en la estabilidad de las comunidades rurales. La restricción de un mercado de tierras formalizado que involucra tierras restituidas a comunidades o pueblos indígenas en algunos países (casos emblemáticos son Colombia, Nicaragua, Honduras y Guatemala) ha ido acompañada de un descuido a los sistemas registrales de propiedad en aquellas regiones bajo jurisdicción indígena. Así, por ejemplo, vemos que en países donde se crearon reservas o resguardos indígenas, comúnmente no existen o son muy deficientes los catastros territoriales con registro individualizado de los derechos de propiedad, dado que, legalmente, las tierras pertenecen a una entidad colectiva con un gobierno propio, el cual que tendría que estar encargado de dicho registro. En consecuencia, se observa que, en los hechos, los mercados no formalizados proliferan sin mucha regulación por parte de autoridades competentes, y en ciertas circunstancias han cobrado gran dinamismo bajo el empuje de diversos proyectos de desarrollo económico.
Ante estos escenarios de desregulación, los gobiernos latinoamericanos implementaron políticas de regularización a finales del siglo pasado. Esta situación fue parte de la justificación que en la década de 1990 se dio a la tarea de promover la certificación agraria. En México, un ambicioso programa de certificación dirigido a regularizar y titular la propiedad comunal fue puesto en marcha entre 1993 y 2006. Asimismo, cabe destacar que, si bien, en este país no existen figuras jurídicas que protejan y reconozcan las tierras indígenas, existe una coincidencia entre población indígena y dos formas de tenencia colectiva de la tierra, fruto de la revolución mexicana: el ejido y la comunidad. La aplicación de estos esquemas privatizadores suscita importantes interrogantes: ¿En qué medida la certificación agraria neoliberal del ejido y la comunidad (agraria) efectivamente garantizaron la protección de las tierras y control sobre el territorio a personas, comunidades y pueblos, categorizados como indígenas?
El Reparto Agrario Histórico (1915-1992)
El desarrollo histórico del agrarismo mexicano nos muestra que las demandas de tierras no siempre estuvieron ligadas a factores étnicos. Durante el largo proceso de reparto agrario (1915-1992), las identidades étnicas no fueron relevantes en las demandas de tierra en México. De este modo, definirse como integrante de un grupo étnico, de una comunidad, de una población indígena o ser identificado como tal, no justificaba del todo el reclamo a la tierra. En realidad, el largo reparto agrario se fraguó a la par que la política indigenista, a fin de “resolver” de manera simultánea la “cuestión indígena y la “cuestión agraria”.
La visión institucional del Estado buscaba homogenizar la producción agraria nacional bajo un mismo esquema de desarrollo. Al igual que los ideólogos liberales del siglo XIX, los artífices de estas políticas definieron la cuestión indígena como un problema de aislamiento y marginación de las comunidades indígenas, respecto al modelo de desarrollo socioeconómico nacional, y su sometimiento al control ladino en regiones rurales y marginadas. Así pues, sus objetivos compartidos, y poco disputados, fueron la modernización del mundo campesino en términos productivos y organizativos, así como la integración de los indígenas al ethos nacional por medio de la educación pública (proyecto integracionista del indigenismo posrevolucionario) y la nacionalización de los bienes y recursos naturales, con un enfoque de justicia social.
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El sostenimiento del modelo oficial de tenencia ejidal y comunal fue viable gracias a los incentivos de distribución y a ciertos márgenes de libertad interna. La aparente aceptación del modelo agrarista, al margen del zapatismo, sólo se explica si consideramos que éste se instaló de forma paulatina y progresiva en los núcleos agrarios. Otro aspecto clave para comprender la falta de resistencia comunitaria a la recodificación que se instauró como hegemónica, a contrapelo de la propuesta zapatista, fue la promesa de reparto de tierras, siempre presente. En efecto, hasta 1992 la posibilidad de ampliar la superficie de los ejidos dotados o de crear nuevos ejidos estuvo abierta para los campesinos sin tierras. Como medida de previsión legal, incluso se ideó la figura de “derechos a salvo” para los campesinos no ejidatarios, pero residentes de ejidos, en espera de tierra.
Finalmente, otro aspecto que explica la falta de resistencia o cuestionamiento al modelo ejidal es la relativa autonomía en el manejo de los asuntos internos que éste permitió. En la práctica cotidiana, diversas investigaciones etnográficas dan cuenta de arreglos comunitarios que regularon, de manera más incluyente, la legislación agraria y el acceso a la tierra con fines agrícolas en ejidos y comunidades. Sin embargo, esta estabilidad organizativa comenzó a declinar debido a presiones demográficas y económicas. La relativa autonomía indígena y campesina, frente a las restricciones legales del ejido y la comunidad, comenzó a transformarse a partir de los años 19701980.
La Liberalización y la Reforma de 1992
La adopción del modelo neoliberal a finales del siglo XX supuso una reestructuración legal para facilitar el flujo de capitales privados. La década de 1990 trazó el inicio de un nuevo modelo de política económica nacional. México firmó el Tratado de Libre Comercio con América del Norte, lo que exigió un paquete de reformas legales que permitieran la entrada a la inversión privada y al sector empresarial para la explotación y aprovechamientos de diversos recursos naturales, hasta entonces inalienables o sólo aprovechables por el Estado-nación. En este contexto de apertura, entre las reformas y nuevas leyes destacan: la reforma al artículo 27 constitucional en 1992 y la promulgación de la Ley Agraria, que permitieron la privatización de las tierras ejidales. A raíz de estos cambios, diversos antropólogos y politólogos han descrito el nuevo modelo en términos de neoliberalismo multicultural (Hale 2005; Hoffmann y Agudelo 1998), señalando las reconfiguraciones contradictorias en los regímenes de propiedad y alteridad.
Las consecuencias legales de la reforma alteraron de manera radical la composición tradicional de los ejidos y las comunidades de hecho. Pérez Castañeda (2002) explica que las reformas de 1992 al artículo 27 tuvieron un doble efecto sobre la propiedad ejidal y comunal y, en general, sobre el régimen de propiedad en México. Específicamente, estas modificaciones derogaron la concepción social de la propiedad que regía desde 1917 y modificaron la composición del sistema agrario y el contenido jurídico de sus modelos específicos (Pérez Castañeda 2002, 38). Como resultado directo, en la actualidad es posible identificar distintas modalidades de privatización de las tierras ejidales y comunales que se dinamizaron y, en ciertos casos, se legalizaron con la reforma neoliberal en materia agraria.
Esta tendencia a la individualización limitó considerablemente la gobernanza interna de los núcleos agrarios. La primera modalidad de privatización supone el aumento y concentración de derechos (a usufructuar, enajenar, arrendar, heredar, etcétera) en manos de un solo sujeto de derechos (el ejidatario o comunero) y la reducción de las obligaciones sociales asociadas a la propiedad de la tierra. En efecto, si antes de 1992 el derecho agrario implicaba un derecho a usufructuar, ahora supone también el derecho de enajenación y arrendamiento. Asimismo, la desvinculación comunitaria del ejidatario se formalizó legalmente: además, ya no es obligación trabajar la tierra con las propias manos, residir en los ejidos o comunidades, ni participar activamente en la asamblea para mantener los derechos agrarios.
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Comparativa del Régimen de Tenencia de la Tierra
Los cambios en el régimen de propiedad social a partir de las modificaciones legislativas se resumen en los siguientes puntos:
- Antes de 1992:
- El derecho agrario se limitaba al usufructo de la tierra.
- Existía la obligación de trabajar la tierra de manera directa y personal.
- Se requería residir en el ejido o comunidad y participar activamente en la asamblea.
- Después de 1992:
- Se otorga el derecho de enajenación, arrendamiento y dominio pleno sobre las parcelas.
- Se eliminan las obligaciones tradicionales de residencia y trabajo directo de la tierra.
- Se reduce el control colectivo de la asamblea sobre las decisiones individuales de propiedad.
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