El desvío del dinero público mediante operaciones simuladas -y su posterior envío a paraísos fiscales- es un tema de suma actualidad, porque merma las capacidades del Estado de otorgar y proteger derechos fundamentales de las personas. El desvío del dinero público puede operar de diversas formas tal como quedó plasmado en mi libro.
De tal suerte que, para evitar la irregularidad del ejercicio del dinero público, se debe confeccionar un entramado jurídico, social y político que sea espejo del entramado delictivo de estas operaciones ilícitas. Es así que resulta necesaria una investigación académica para seguir bordando sobre el desarrollo de controles fuertes del gasto público ante la pobreza de estos en México. Y como lo hemos visto en el trabajo anterior, los controles sirven para evitar el “ejercicio irregular del gasto público”, los cuales se basan en las estimaciones de riesgos.
Al ser un gran engranaje que implica la participación de varios actores con incontables operaciones -lo que, a su vez, involucra un sinnúmero de acciones, políticas y responsabilidades articuladas- es necesario analizar a cada uno de los ejecutantes y sus acciones. En estas circunstancias, sin lugar a duda, el intermediario, ya sea contador o abogado fiscalista, debe tener una responsabilidad -administrativa, civil o penal- por crear, innovar e implementar las operaciones que desvíen el dinero público a paraísos fiscales. En este mismo sentido, el servidor público que desvía el dinero también, como lo he indicado anteriormente, debe tener una responsabilidad directa e inmediata en estas actividades ilícitas.
Se debe identificar a las personas que realizan estas operaciones. Una segunda hipótesis de esta investigación se refiere a que hay una gran telaraña sobre la que está construida la operación para desviar dinero público a paraísos fiscales. Es por ello que las autoridades fiscalizadoras en México requieren entrelazar sus esfuerzos. A nivel federal estamos pensando principalmente en la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Servicio de Administración Tributaria (SAT), la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Instituto Nacional Electoral (INE).
El intercambio de información tributaria, la transparencia, la revelación de operaciones riesgosas como son las planeaciones fiscales agresivas, la cooperación nacional e internacional, así como la responsabilidad de intermediarios, son pilares y piezas clave para combatir este flagelo. El método empleado en esta investigación es principalmente documental, analítico y comparado, con un enfoque interdisciplinar, lo que nos permite tener una visión panorámica del problema al que nos estamos enfrentando como contribuyentes.
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Es importante mencionar que la mayoría de la literatura especializada se enfoca en la relación entre las planeaciones fiscales agresivas y los paraísos fiscales. Por lo tanto, esta investigación documental viene a enriquecer esta visión desde otra perspectiva y otras realidades.
De tal suerte que aquí me planteo algunas preguntas de investigación: ¿qué son y para qué sirven los paraísos fiscales? ¿Cuáles son las características de los paraísos fiscales? ¿Por qué habrían de importarnos, como contribuyentes, los paraísos fiscales y su relación con el desvío de dinero público? Esta pregunta es relevante porque, por un lado, como se ha documentado ampliamente, al existir una amplia elusión y evasión del impuesto sobre la renta (ISR) de parte de las grandes corporaciones transnacionales, los contribuyentes y los ciudadanos de a pie son las primeras personas afectadas en cuanto a la prestación de bienes y servicios públicos.
Por ende, existe una mayor presión fiscal para las personas físicas contribuyentes cautivas; y aquí adquiere enorme notabilidad el adjetivo “cautivas”. En términos económicos, el contribuyente es identificable plenamente. En cambio, el impuesto a personas morales (sociedades) -y más aún cuando se trata de empresas transnacionales- tiene márgenes de maniobra muy amplios, dada la diversidad de tratados internacionales que existen para evitar la doble tributación.
Cuando dichos instrumentos son utilizados para evitar el doble pago de contribuciones -lo que se conoce en el derecho internacional tributario como la compra de tratados o treaty shopping (Almudí Cid, 2010, p. 136; Domínguez Crespo, 2010 p. 178)-, se conceden ventajas fiscales mediante estas transacciones. Así, del lado de los impuestos, al haber planeaciones fiscales agresivas por parte de las grandes corporaciones multinacionales, las personas de a pie podríamos decir, en específico, que las personas contribuyentes asalariadas son las que al final del día pagan más impuestos que las mencionadas multinacionales.
O incluso, que pagan de manera similar a otro tipo de contribuyentes, las personas morales, que sin ser grandes multinacionales, también pueden desarrollar esquemas de planeación. Del lado del gasto público, el desvío de dinero público para fines privados es corrupción. Y la corrupción afecta a todas las personas.
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Así pues, en este artículo se dará una visión amplia de los mecanismos e instrumentos para paliar este flagelo, y también haremos propuestas vigorosas para que sean adoptadas en México. De tal suerte que es justo hilvanar delicadamente todos los temas que se encuentran entrelazados.
El problema
Los datos son contundentes en cuanto al dinero proveniente de la corrupción. El flujo transfronterizo de los ingresos mundiales de las actividades delictivas, como la corrupción y la evasión fiscal, se estima entre 1 trillón y 1.6 trillones de dólares al año. El dinero corrupto asociado con los sobornos recibidos por funcionarios públicos de los países en desarrollo y en transición se estima en $20 mil millones a $40 mil millones por año, una cifra equivalente al 20 al 40 por ciento de los flujos de asistencia oficial para el desarrollo (AOD). (United Nations Office on Drugs and Crime, 2007, p. 1).
En esa misma tesitura, encontramos que en la agenda 2030 de la ONU, en los Objetivos de Desarrollo Sustantable (ODS), en su meta 16.4, contiene el deber global de reducir el volumen de flujo financieros ilícitos, es decir, todo aquello que comprende a los: “movimientos transfronterizos relacionados con la elusión y la evasión fiscal, los abusos regulatorios, el soborno y el robo de activos de los Estados, el blanqueo de ganancias delictivas y la financiación del terrorismo” (Real Instituto Elcano, 2022, p. 1).
En este escenario, Oxfam -una confederación conformada por un conjunto de organizaciones no gubernamentales afiliadas- ha tenido un papel relevante en la lucha por la justicia fiscal internacional y la lucha contra los paraísos fiscales. Y al lado de Oxfam, es importante mencionar a la Red de Justicia Fiscal o, por sus términos en inglés, Tax Justice Network (TJN), otra red conformada por organizaciones no gubernamentales. Ambas organizaciones activistas han impulsado la agenda internacional en estos temas.
Ahora bien, según datos de la TJN (s. Dentro de un año, nuestros gobiernos habrán perdido más de $483 mil millones en impuestos debido al abuso de impuestos corporativos transfronterizos y la evasión de impuestos. Por otro lado, la Union Europea (2021) ha registrado que tiene “Las mayores pérdidas a escala mundial como consecuencia del traslado de beneficios a paraísos fiscales, y que se calcula que cada añ̃o pierde alrededor del 20% de sus ingresos procedentes del impuesto sobre sociedades” (p. 142).
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Segun el Observatorio Fiscal de la UE, el patrimonio financiero mantenido en paraisos fiscales ascendia a 7,9 billones de euros en 2017; que este importe equivale a 18 % del producto interior bruto (PIB) mundial; que la consecuencia es una pérdida de ingresos fiscales de alrededor de 155 000, 000 000 EUR al ano en todo el mundo. (Unión Europea, 2021, p. 142).
La Global Financial Integry también ha realizado sus propias estimaciones de las salidas financieras ilícitas de países con bajos recursos. Pero, al igual que otras estimaciones, no son comprobables, porque lo que buscan estos recursos es ser opacos, no estar registrados en ninguna parte, por lo que la cuantificación de alguna manera se vuelve incierta. Además, cada una de las organizaciones cuenta con su metodología (Real Instituto Elcano, 2022, p. 1).
Ahora bien, de acuerdo con el informe de investigación 2016 de Oxfam, las Islas Bermudas, los Países Bajos, Irlanda y Luxemburgo, son tan solo algunos de los paraísos fiscales más ofensivos del mundo. (1) Islas Bermudas, (2) Islas Caimán, (3) Países Bajos, (4) Suiza, (5) Singapur, (6) Irlanda, (7) Luxemburgo, (8) Curazao, (9) Hong Kong, (10) Chipre, (11) Las Bahamas, (12) Jersey, (13) Barbados, (14) Mauricio e (15) Islas Vírgenes Británicas.
Cuatro de los territorios identificados (Islas Caimán, Jersey, Bermudas e Islas Vírgenes Británicas) son, además, territorios que dependen del Reino Unido, a pesar de que este país no figura directamente en la lista (Oxfam, 2016, párr. Mientras tanto, la lista negra de la Unión Europea la integran los siguientes países: “Samoa Americana, Anguila, Bahamas, Fiyi, Guam, Palaos, Panamá, Samoa, Trinidad y Tobago, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes de los Estados Unidos y Vanuatu” (Consejo de la Unión Europea, 2022, párr. Como se podrá apreciar no hay una lista unívoca, porque se parte de diferentes metodologías.
Corrupción
Antes de abordar el tema de los paraísos fiscales es conveniente recordar el significado de la palabra corrupción. De acuerdo con Leslie Holmes, un experto que ha estudiado el tema desde hace muchos años, la definición más utilizada es: “el abuso de un cargo público para obtener una ganancia privada” (Holmes, 2019, p. 20). El desvío del dinero público a paraísos fiscales es un síntoma de la captura del Estado por redes de corrupción.
Holmes (2019, p. 33) considera que el concepto de corrupción es elástico y está en constante debate e interpretación. En este sentido, el abuso del cargo público por parte de los servidores públicos, al gestionar y aplicar el gasto público para obtener un beneficio privado -es decir, desviar ese dinero mediante “empresas fantasma” u otras operaciones afines como las planeaciones fiscales agresivas para destinarlas a paraísos fiscales-, es un fenómeno que se da y deriva precisamente de la falta de controles fuertes por parte del Estado y de quienes abusan de su cercanía con la gestión del dinero público.
Por otra parte, Tina Soreide y Susan Rose-Ackerman (2017, p. 2) han identificado que la corrupción sistémica puede irrumpir las instituciones estatales incluso hasta el nivel político más alto. Por otra parte, como he dicho en mi anterior investigación, “la corrupción es un problema multifactorial” (Ríos Granados, 2019, p. XIX); esta sigue siendo la visión que mantengo a lo largo de este artículo.
Así, en el mismo sentido que mi investigación anterior, el estudio de la corrupción se centrará en el ámbito del presupuesto público. es sistémica en el sentido de ser un “problema de acción colectiva” (collective action problem) según definición de Persson, Rothstein y Teorell; ellos centran la atención en la teoría de la acción colectiva, en la que subrayan, refiriéndose a países con un alto nivel de corrupción: “En tales contextos principalmente se asemeja a un problema de acción colectiva”.
Más específicamente, parece ser un problema de coordinación, donde el equilibrio que emerge depende de las expectativas compartidas sobre el comportamiento de los demás. La implementación de reformas anticorrupción por tanto, se convierte en un problema de acción colectiva[...] La conceptualización de la corrupción sistémica como una acción colectiva tiene implicaciones significativas en la política. Cuando los sistemas se corrompen por completo, puede haber poca o ninguna voluntad política para reformarlos (Ríos Granados, 2019, p. 58).
La visión de la corrupción vinculada con los paraísos fiscales no es novedosa, dado que es una práctica común en países como México, donde los controles del gasto público son débiles. Casos de corrupción, tanto en México como a nivel internacional, se han documentado.
¿Cómo se define un paraíso fiscal? ¿Cuáles son las características de los paraísos fiscales?
A raíz del escándalo de Pandora papers, el término offshore y paraísos fiscales están una vez más en boca de todos, pero ¿qué son y para que se usa este tipo de empresas? ¿qué beneficios tienen y hasta donde es legal? En este articulo te explicamos más a fondo la función de las empresas offshore y si es legal o no, así también como las propuestas para su regulación en México.
Empecemos por definir qué es una empresa offshore... Aunque su traducción literal al español es 'Fuera de la costa', en términos legales se refiere a empresas o sociedades constituidas fuera del país de residencia de los beneficiarios. Estas empresas pueden encontrarse en el extranjero y realizar operaciones que no están reguladas en México debido a la falta de regulación fiscal o legal.
Para llevar a cabo estas operaciones, se utilizan los llamados vehículos corporativos. Estos se refieren al uso de una empresa legalmente constituida para crear una separación jurídica entre dicha entidad corporativa y sus miembros. Esto permite proteger de responsabilidad personal a aquellos que están a cargo de la empresa. Algunos ejemplos de vehículos corporativos incluyen corporaciones, fideicomisos, fundaciones, sociedades de responsabilidad limitada, empresas ficticias o sociedades en reserva.
¿Dónde se establecen estas empresas?
Para comprender mejor las ventajas de una empresa offshore, es necesario definir los conceptos de paraísos fiscales y los regímenes fiscales preferentes. Un paraíso fiscal es un país o región que tiene una tributación del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de 0% o mínima, lo que permite aprovechar el ahorro de impuestos que de otra manera se deberían pagar en otro territorio.
Estos paraísos se caracterizan no solo por su baja o nula tributación, sino también por el anonimato que brindan a las empresas.
- Jurisdicciones con impuestos nulos o mínimos.
- Falta de intercambio de información financiera.
- Falta de transparencia.
- Ausencia de requisitos de actividades sustanciales (las empresas pueden no tener actividad real).
Por otro lado, un régimen fiscal preferente se refiere a cualquier beneficio fiscal en comparación con los principios generales de tributación de un país determinado, no en comparación con otros países o regiones. Algunos ejemplos incluyen la reducción del gravamen de impuesto, las condiciones preferenciales para el pago o reembolso de impuestos, o la exclusión de ciertos sujetos de la tasa.
Existen zonas en el mundo conocidas por estas características, también llamadas centros financieros offshore (OFC, por sus siglas en inglés). En estos lugares, los vehículos corporativos son utilizados por personas que no son residentes de ese país. Algunos de los más conocidos son Suiza, Bermudas, Islas Caimán, República de Mauricio, Dublín y Belice.
¿Por qué establecer una empresa offshore?
El uso de vehículos y estructuras corporativas offshore implica redes de operaciones bastante complejas, pero ¿vale la pena?
- Prolongar el pago de impuestos: En México, por ejemplo, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se causa en territorio mexicano. Sin embargo, al llevar ese capital a un lugar no fiscalizado por México, el impuesto se va pagando gradualmente a medida que se repatria el dinero, lo que permite hacer rendir el capital. Estos movimientos se ven incentivados por tasas altas, ya que en México el ISR es del 30% más un 10% sobre dividendos, lo cual es uno de los más altos en este impuesto.
- Generar mayores utilidades: Las empresas que operan en paraísos fiscales pueden recibir asesoría para aprovechar beneficios fiscales como tasas de interés preferenciales y la falta de impuestos en dicha jurisdicción. Esto les permite garantizar una mayor rentabilidad, seguridad y discreción. Asimismo, buscan utilizar monedas más estables para evitar la volatilidad del cambio.
- Ocultar actos ilícitos: La investigación Pandora Papers, por ejemplo, tenía como objetivo descubrir posibles actos ilícitos en estos lugares. Esto puesto a que los paraísos fiscales también se utilizan para ocultar recursos de fuentes ilícitas. Incluso en casos de fuentes lícitas, se utilizan para fines ilícitos, como evadir las cargas fiscales de ciertos capitales.
¿Son ilegales las empresa offshore?
En las últimas décadas, la importancia de los paraísos fiscales ha aumentado debido a la globalización económico-financiera, que permite flujos comerciales y financieros transfronterizos. Sin embargo, la falta de regulación financiera, el secreto bancario y la ausencia de transparencia han facilitado el paso de flujos financieros ilícitos a través de estos territorios. El Servicio de Administración Tributaria ha explicado que tener recursos en el extranjero no es necesariamente ilegal. Sin embargo, puede convertirse en un delito cuando las inversiones generan utilidad y no se declaran en México.
En casos en los que los recursos se trasladan al extranjero por motivos de seguridad o conveniencia, y se han pagado los impuestos correspondientes en México, no habría ningún delito que perseguir. Por otro lado, sería motivo de una investigación exhaustiva si una persona no ha pagado impuestos en el país y de repente posee grandes sumas de dinero en el extranjero.
Desafortunadamente, no solo los gobiernos se ven afectados por un uso indebido de los paraísos fiscales. Existen casos en los que asesores invitan a interesados a realizar inversiones en empresas o entidades financieras no reguladas en nuestro país, normalmente ofreciendo rendimientos extremadamente altos, lo que puede resultar en un fraude. Estos delincuentes saben que, al invertir dinero en una de estas empresas, no hay forma de que la autoridad pueda intervenir en caso de incumplimiento.
¿Qué propuestas se están planteando para regular estas prácticas?
A pesar de que los casos de corrupción y lavado de dinero a gran escala suelen tener un alcance internacional y estar involucrados en esquemas complejos, los investigadores y fiscales suelen tener un conocimiento limitado sobre los vehículos corporativos utilizados fuera de su propio país y carecen de recursos para obtener pruebas en otros países. Además, se enfrentan a dificultades debido a las diferencias en los sistemas jurídicos, terminología y definiciones arbitrarias.
Se estima que, como resultado de estas prácticas de evasión fiscal, la riqueza estacionada en los paraísos fiscales se sitúa en alrededor de 7.6 billones de dólares. Las pérdidas anuales de impuestos personales a nivel mundial alcanzan aproximadamente los 189,000 millones de dólares. En el caso de las empresas multinacionales, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) estiman que la planificación tributaria agresiva por parte de estas empresas ha generado pérdidas tributarias a nivel global que oscilan entre los 100,000 y 240,000 millones de dólares anuales.
En respuesta a la necesidad de cooperación internacional para combatir estos delitos, México firmó el Acuerdo Multilateral de Autoridad Competente en 2014, el cual entró en vigor en 2017. Este acuerdo establece que México intercambiará de forma automática, anual y recíproca información financiera con más de 50 países y jurisdicciones territoriales, con el objetivo de adoptar el nuevo estándar global único para el intercambio de información de cuentas financieras, conocido como el Common Reporting Standard (CRS).
Gracias a este acuerdo, se permite el intercambio de información de cuentas financieras que los mexicanos y sus empresas tienen en más de 80 países, incluyendo algunos considerados como paraísos fiscales. Por otro lado, a nivel de legislación nacional, la Ley del Impuesto sobre la Renta establece un listado de territorios para los cuales se debe presentar una declaración informativa, incluyendo paraísos fiscales y zonas con regímenes fiscales laxos. En total, se enumeran 92 países y regiones.
Además, el Senado de la República ha propuesto una iniciativa de ley que busca impedir que los servidores públicos utilicen los paraísos fiscales para llevar a cabo actos ilícitos. Esta iniciativa propone reformar el artículo 7 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que establece las directrices que deben seguir los servidores públicos. “Abstenerse de poseer, directa o indirectamente, bienes o capitales de cualquier naturaleza en jurisdicciones con regímenes fiscales preferentes considerados como paraísos fiscales.
Para finalizar, es evidente la necesidad de contar con legislación adicional que prevenga fraudes y, al mismo tiempo, examine los abusos y excesos en materia de impuestos. Muchas personas, sin la intención de evadir impuestos, buscan maximizar el rendimiento de sus inversiones en lugar de destinar una parte considerable de sus ingresos al pago de impuestos gubernamentales. Por lo tanto, es importante que se establezcan medidas que equilibren la necesidad de evitar el fraude fiscal y permitan a los contribuyentes optimizar sus inversiones de manera legal.
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