La política tributaria engloba los criterios y lineamientos necesarios para establecer la carga impositiva indirecta o directa para financiar las actividades del Gobierno o de una compañía del sector privado. Se requieren instrumentos fiscales, como los impuestos, para conseguir todas las metas económicas y sociales que una comunidad anhela promover. En teoría, la política tributaria debería lograr el éxito de las comunidades de una nación.
Desafíos y Funciones de la Política Tributaria
Sin embargo, aunque solo se trata de organización ciudadana, empresarial y la ejecución de instrumentos y métodos ya planificados, la implementación de la política tributaria puede resultar en una tarea complicada. El motivo es que también están involucrados los intereses personales de los políticos a cargo, de los colectivos de distintos grupos ciudadanos, de la gerencia financiera, etc.
Las tres funciones principales de la política fiscal están orientadas a la asignación, distribución y estabilización de la economía de un país. La primera busca la asignación de un recurso que estará destinado para la consecución de objetivos, la segunda tiene como meta la distribución de la renta y las riquezas, y la tercera y última pretenden la participación del Estado en la economía.
Impacto en la Informalidad Económica
Los efectos potenciales que tendrían cambios en las políticas tributaria y fiscalizadora sobre el tamaño del sector informal han sido objeto de estudio, por ejemplo, en Colombia. El sector informal, entendido como aquellas actividades que producen bienes y servicios legales pero que no cumplen con todas las regulaciones establecidas por el Gobierno en materia de pago de impuestos (tales como el impuesto a la renta y las contribuciones a la seguridad social) ni con las regulaciones laborales, sanitarias o ambientales vigentes, es un fenómeno que se presenta en todas las economías del mundo.
La decisión de operar en el sector informal es una decisión racional, en donde los individuos comparan los costos y beneficios que obtienen por operar en la informalidad con los costos y beneficios que obtendrían por estar en el sector formal. Así, puede decirse que los incentivos que llevan a las empresas y trabajadores a operar informalmente son justamente los costos asociados a la formalidad. El Banco Mundial (2011) señala que mientras más costoso y difícil sea cumplir con los requisitos legales, mayores serán los incentivos que tendrán las empresas de ser informales.
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Sin embargo, funcionar informalmente también genera costos: por una parte, las empresas informales tienen un acceso limitado al mercado de crédito formal y a mecanismos legales que permitan el cumplimiento de contratos. Además, las empresas pueden enfrentar restricciones para su crecimiento, ya que mientras mayor sea su tamaño más fácil será para el Gobierno detectarlas.
Estudios empíricos muestran que existe una relación positiva y estadísticamente significativa entre el tamaño de la economía informal y variables tales como el exceso de regulaciones, altas tasas impositivas y altos niveles de corrupción. Conclusiones similares fueron obtenidas por Schneider y Buehn (2009), quienes realizaron estimaciones del tamaño de la economía informal para 120 países. Sus resultados muestran que las elevadas tasas impositivas combinadas con rigideces en el mercado laboral pueden llevar a una economía a tener altos niveles de informalidad.
Los resultados de investigaciones indican que el Gobierno, por medio de las disminuciones en las tasas impositivas y los incrementos en la fiscalización ejercida sobre las empresas, puede reducir el tamaño del sector informal. Asimismo, se concluye que elevados niveles de informalidad no mitigan la capacidad del Gobierno para incrementar sus ingresos tributarios. Las disminuciones en las tasas impositivas ayudarían a reducir el tamaño de la economía informal. Aunque los incrementos en la fiscalización afectan negativamente el tamaño de la economía informal, sus efectos son inferiores en comparación con los que tendrían disminuciones en las tasas impositivas.
Para estudiar estos efectos, se desarrolla un modelo de equilibrio general dinámico, en donde la informalidad empresarial (definida en términos de la evasión de impuestos que realiza la empresa representativa) y la laboral (la presencia de trabajo informal) están presentes. En este modelo, la empresa representativa se caracteriza por utilizar dos tecnologías: una para operar en la formalidad, la cual utiliza trabajo y capital, y otra para operar en la informalidad, la cual es intensiva en el uso del factor trabajo. Dado lo anterior, la empresa representativa enfrenta la disyuntiva de producir en la formalidad (en donde pueden utilizar una tecnología más productiva, pero en donde debe pagar impuestos) o producir en la informalidad (donde puede evadir el pago de impuestos, pero debe utilizar una tecnología menos productiva).
Redistribución y Lucha contra la Desigualdad
En los países de América Latina se concentran los mayores índices porcentuales de desigualdad social. Según un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), esta región es las más desigual del mundo en ingresos y activos. Es decir, que es la región donde la brecha entre la minoría rica y la mayoría pobre es la más grande y extrema. Por ello es que los países latinoamericanos deben poseer un sistema tributario que juegue un papel redistribuidor de riquezas, y, a su vez, sus políticas impositivas deben estar orientadas a la disminución significativa de la pobreza.
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La Constitución Política de Colombia (1991) consagra en su artículo 363 que: "El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad". La progresividad es la capacidad de un tributo para lograr como fruto de su aplicación una redistribución del ingreso que promueva la equidad. En el ámbito tributario el principio de equidad establece que dos individuos con la misma capacidad contributiva deben efectuar una aportación similar (equidad horizontal) y que debe existir una contribución diferente en términos relativos, cuando difiera de la capacidad contributiva de los individuos (equidad vertical). El impuesto progresivo intenta reducir la incidencia de los impuestos que deben pagar las personas con menor capacidad adquisitiva. El impuesto progresivo se aplica con frecuencia a los impuestos sobre la renta personal, donde las personas con mayores ingresos pagan un mayor porcentaje de esos ingresos en impuestos que las personas que cuentan con menores ingresos.
La distribución de la renta o del patrimonio es la manera en que se reparten los recursos materiales entre los distintos individuos o colectivos. Por lo tanto, la redistribución será la transferencia de ingresos (renta) o riqueza (patrimonio) de unos individuos o colectivos a otros. La implementación de programas de subsidios junto con el cobro de impuestos son figuras que tiene el Gobierno para fomentar la redistribución tributaria.
Sin embargo, la principal razón de la persistencia de la desigualdad es el precario sistema impositivo y su escasa fuerza redistributiva. Según datos del Banco Mundial, los países latinoamericanos son los que tienen la menor presión fiscal. Mientras que la media de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) está en torno al 35%, la media latinoamericana es cercana al 20%. La escasa presión tributaria en América Latina impide una redistribución seria en la región. Según el informe de la Cepal, mientras que en los países de la OCDE la desigualdad según el índice de Gini disminuye 17% después de la acción fiscal directa, en los países latinoamericanos el descenso que se logra después de impuestos directos y transferencias públicas es de apenas 3%. La baja tributación no permite la movilidad social de población vulnerable, provocando que quien nace en condiciones de pobreza extrema tenga pocas posibilidades de cambiar ese entorno a través del transcurso de su existencia.
Control Fiscal, Transparencia y Cultura de Legalidad
La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. El control fiscal es un mecanismo de carácter constitucional que busca propender por que las personas que realizan gestión fiscal observen principios de transparencia, moralidad y propendan por el bienestar general por encima del interés particular.
Es preciso que el control fiscal obedezca más al interés del Estado social de derecho, en el sentido de garantizar una eficiente administración de recursos para el beneficio de la comunidad en general, y no a intereses políticos que opacan los principios que se encuentran en la Carta Política. Por eso es que los gobiernos deben implementar estrategias para conservar su legitimidad, estas pueden ir direccionadas a fomentar el gasto público, fortaleciendo los mecanismos de rendición de cuentas e impulsando políticas públicas que incentiven la transparencia. Es importante determinar cuál es el concepto de cultura de legalidad; según Godson (2000), es "el conjunto de creencias, valores, normas y acciones que promueve que la población crea en el Estado de derecho, lo defienda y no tolere la ilegalidad, basados en la ley". De igual manera, es importante que los funcionarios de la administración tributaria posean un alto sentido de cultura de legalidad, ya que en últimas son los recaudadores de los ingresos tributarios del Estado.
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Reformas Tributarias y Desafíos en América Latina: Casos y Comparaciones
En Perú, las autoridades han realizado cambios severos en la política tributaria a raíz de la pandemia. El Gobierno buscará aumentar la recaudación tributaria a los niveles alcanzados antes de la pandemia. Para alcanzar ese objetivo, incrementará la presión tributaria reduciendo los mecanismos que propicien la evasión y elusión de impuestos. En relación al Impuesto a la Renta (IR), buscará ampliar la base tributaria implementando un régimen simplificado para pequeñas empresas que promueva la declaración de trabajadores, y exija el uso de comprobantes de pago para sustentar sus egresos. También, se implementará un marco jurídico y mecanismos que faciliten la recaudación de impuestos de los negocios que operan en el mundo digital. Una reforma tributaria tiene como meta incrementar la recaudación de impuestos de manera sostenida.
En México, los cambios interdependientes de los contextos económico, político y social han influido en el diseño y aplicación de diversas reformas tributarias entre 1980 y 2010, además de sus efectos en la presión y estructura tributaria. Se enfatiza que la opción de un gobierno de modificar cada impuesto depende del grado de competencia política al que se enfrenta. Se establece que el IVA ha sido el instrumento más utilizado para compensar las reducciones en los ingresos públicos durante las crisis económicas. Las reformas tributarias en México durante los últimos treinta años han correspondido a un proceso de ajuste bajo un contexto económico cambiante, en que se establecía gradualmente el paradigma del libre mercado como fundamento de la política económica.
En temas de recaudación tributaria también existen notables diferencias con los países miembros de la OCDE, ya que estos presentan porcentualmente mayores índices de recaudación frente a los países de América Latina. Se puede suponer que esta brecha se da por fenómenos como la corrupción y la evasión tributaria que tanto aquejan a los países latinoamericanos y del Caribe. En materia de gasto público, los países de la OCDE ostentan un porcentaje entre el 40 y el 50% del producto interno bruto (PIB).
Comparativa de Gasto Público y Presión Tributaria (Colombia/Latinoamérica vs. OCDE)
| Indicador | Colombia/Latinoamérica | Países OCDE (promedio) |
|---|---|---|
| Presión Tributaria (% del PIB) | Cercana al 20% | En torno al 35% |
| Gasto en Educación Primaria (USD por estudiante) | 2.490 | 8.733 |
| Gasto en Educación Secundaria (USD por estudiante) | 3.060 | 10.106 |
| Gasto del Gobierno en Salud (% del PIB) | 5,4% | 6,5% |
| Gasto de Particulares en Salud (% del PIB) | 1,8% | 2,5% |
| Gasto Total en Salud (USD por persona al año) | 964 | No especificado, pero superior |
La preocupación central en cuanto al control del gasto público y la efectividad de la acción pública generó, en las últimas décadas del siglo XX, una fuerte demanda de herramientas de evaluación. En contraste con la aún joven actividad en Colombia, en Estados Unidos y en la Unión Europea existe una larga experiencia en materia de evaluación de políticas o programas públicos.
El gran desafío que tienen las administraciones tributarias es conseguir de manera estratégica y eficaz las fuentes de financiamiento para el desarrollo sostenible de los países. La implementación en los sistemas tributarios de nuevas medidas para recaudar impuestos ha aumentado la presión fiscal; conocidos como impuestos heterodoxos, su objetivo es recaudar para un fin específico para ser complementado con el impuesto del sistema ortodoxo. Las reformas que se necesitan para las estructuras o los sistemas fiscales de la región deben estar orientadas por unos principios que permitan el desarrollo inclusivo de la política tributaria. También es importante fortalecer a las administraciones tributarias para que puedan mejorar el recaudo de las obligaciones y los contribuyentes sientan la confiabilidad y credibilidad que exige ser el recaudador de impuestos.