Ante la baja recaudación tributaria en México, que se ha mantenido en promedio entre el 10 y 11% del PIB durante los últimos 10 años, mientras que sus gastos rondan el 20%, la reforma fiscal ha sido un tema recurrente. En este marco, la generalización del Impuesto al Valor Agregado (IVA) se presenta como una opción importante.
Sin embargo, el tema ha estado sujeto a una discusión de perfiles dogmáticos. En el presente documento se aportan algunos elementos que deberían ser valorados en la discusión y considerados a la hora de aceptar o no la generalización del impuesto.
Hasta el presente, la reforma fiscal había sido un tema rezagado en la agenda pública a pesar de ser fundamental en la conformación de una estrategia de crecimiento. En tanto que la estabilidad es relevante para el buen desempeño del país, la única manera en que se puede pedir al gobierno que tenga una participación más activa, es mediante el incremento de la recaudación, para lo cual resulta fundamental llevar a cabo la mencionada reforma.
La reforma fiscal no es un tema nuevo en la agenda pública mexicana y de hecho un intento serio por realizarla tuvo lugar en 1960 cuando el entonces Secretario de Hacienda y Crédito Público, Antonio Ortiz Mena, encargó al economista Nicholas Kaldor realizar un estudio sobre el sistema tributario y efectuar reformas al mismo.
Al final del día, la realidad institucional y política que vivía México no permitió que se avanzara sobre las ideas de Kaldor, que entre otros objetivos debió haber servido para incrementar la recaudación y redistribuir el ingreso (Urquidi, 1987). Por su parte, uno de los cambios más importantes que se han dado en la estructura tributaria tiene que ver con la aparición del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1980, cuya trayectoria se expone en el tercer apartado del presente documento.
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Como lo menciona Ramírez (2010), en el marco de la teoría fiscal se ha permeado la necesidad de que las economías utilicen principalmente impuestos indirectos, ante la posibilidad de que ciertos impuestos directos puedan desincentivar las actividades económicas y con ello poner freno al crecimiento. Ante este escenario, la discusión en torno a la reforma fiscal durante los últimos años se ha arraigado de manera recurrente en la generalización del impuesto al consumo y la disminución al impuesto sobre los factores productivos, sin que se haya tenido mucho éxito hasta el momento.
Uno de los elementos que han retrasado la reforma fiscal tiene que ver con el contexto internacional en materia de precios del petróleo (factor beneficioso para México en tanto que los ingresos derivados de los hidrocarburos representaron en el año 2011 poco más de un tercio de los ingresos totales).
Los ingresos petroleros son un claro ejemplo de la forma en que en ocasiones un beneficio externo, en lugar de ofrecer una condición de mayor competitividad, se puede transformar en un escenario de confort. Siempre será más fácil financiar el gasto mediante los ingresos por hidrocarburos que cobrar impuestos a las personas. Como bien mencionaba Kaldor, a las economías latinoamericanas no les gusta cobrar impuestos porque ello representa una pérdida de votos (Méndez, 2004).
Dentro de las diversas opciones disponibles destinadas a incrementar los ingresos tributarios en el país, la generalización del IVA suena de manera constante. Esta política ha sido adoptada por un número cada vez mayor de países (Shoup, 1988; Purohit, 1993 y Keen, 2006). El motivo de su éxito radica principalmente en algunas ventajas que suelen atribuírsele: su capacidad de recaudación, la estabilidad de los ingresos a pesar del ciclo económico y su fácil administración.
En algunos casos, incluso se piensa que el impuesto es neutral por lo que resulta económicamente conveniente en virtud de que interfiere en menor medida con la asignación de los recursos productivos y es más estable en los vaivenes del ciclo económico. Más allá de estas ventajas asociadas con el impuesto, es cierto que éste puede incidir en un incremento de la participación del gobierno, situación que resulta inconveniente si lo que se busca es equilibrar las finanzas públicas.
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Sin embargo, debe reconocerse que esta incidencia puede ser positiva cuando, como en el caso de México, se ha mantenido la disciplina fiscal y se mantienen diferentes opciones, todas ellas ampliamente necesarias para canalizar los recursos adicionales. Otro aspecto que puede criticarse del impuesto es su limitada capacidad de generar ingreso en economías con alta actividad de comercio informal. Un tercer inconveniente tiene que ver con las actividades de fraude que se provocan cuando el impuesto considera la posibilidad de establecer distintas tasas (Keen, 2007).
La aceptación del impuesto en función de sus ventajas y críticas tiene otro elemento favorable que debe ser considerado. En muchas de las experiencias, el IVA no fue un gravamen adicional, sino más bien fue considerado como una alternativa para remplazar a algunos ya existentes en la estructura tributaria que presentaban imprecisiones prácticas, económicas y administrativas (Shoup, 1988). En el caso de México así fue.
En 1980 el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue reemplazado por el IVA (Ramírez, 2007), a la par que se daban las condiciones necesarias para la centralización de los ingresos tributarios mediante la promulgación de la Ley de Coordinación Fiscal, donde se establecía como un impuesto a cargo de la Federación (Ramírez, 2011). La importancia del IVA dentro de la estructura tributaria de México es incuestionable ya que ha reportado para el total de ingresos públicos poco más del 16% en promedio durante los últimos diez años (y ello a pesar de poseer una estructura de tasas diferenciadas).
Sin embargo, comparado con la eficiencia del impuesto en otros países latinoamericanos, queda por debajo de una recaudación considerada deseable. A la hora de valorar distintas opciones para incrementar la recaudación, la que se está debatiendo con mayor énfasis -sobre todo en lo concerniente a la discusión legislativa- es la que intenta como medida clave la generalización de la tasa del IVA.
La principal objeción a dicha propuesta se encuentra en el carácter regresivo del impuesto que influye de forma negativa en la distribución del ingreso, situación preocupante dada la condición que enfrenta el país en materia de pobreza y desigualdad. Es menester precisar que la estructura de tasas vigente no mejora en mucho la situación de las personas pobres y es altamente cuestionable si puede ofrecer un esquema de equidad.
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Ahora bien, ¿qué tan regresivo resulta el IVA? En un estudio realizado por el Centro de Estudios Espinoza Yglesias (CEEY), se muestra que el 10% de la población de mayores ingresos aporta casi el 40% de la recaudación del impuesto mientras que el 10% de la población de menores ingresos contribuye con menos del 2%, por lo que se podría pensar que el impuesto es progresivo ya que pagaría más aquel que más tiene.
Sin embargo, dado que las personas más ricas no consumen la totalidad de su ingreso, la aseveración debe tomarse con cuidado y realizar la estimación en relación con el nivel de ingresos. Bajo esa consideración, el 10% de la población de altos ingresos destina el 6.5% de su ingreso al pago del IVA, mientras que el 10% de menor ingreso destina el 11.4%, lo que en definitiva resulta regresivo.
Siguiendo la argumentación del CEEY, si se eliminan la exenciones y la tasa cero, todas las familias (sin importar su nivel de ingreso) estarían destinando entre el 5 y 6% de su ingreso al pago del IVA (Malo y Vélez, 2012; 107), situación que resulta ampliamente interesante. Continuando con la discusión de la regresividad, Sobarzo (2004) llega a la conclusión de que una reforma al IVA que tenga como propósito generalizar la tasa impositiva, si bien afectaría relativamente a los grupos de menores ingresos, sus efectos regresivos no serían fuertes, por lo que con algunos mecanismos de transferencia o créditos impositivos se podría solventar el efecto de la reforma sobre dicho impuesto.
En cierta medida, de acuerdo con Huesca y Serrano (2005), es posible que la generalización no sea el único camino para obtener mayor recaudación. Incluso mejorando el aspecto redistributivo, bien se podrían tener combinaciones de tasas o una tasa general que no excediera de cierto umbral ya que tendría repercusiones en la distribución.
Por otra parte, dado que una estructura tributaria se compone de diversos gravámenes, una duda razonable sería: ¿por qué intentar incrementar la recaudación mediante el IVA y no con otros impuestos ya listados en la estructura tributaria actual? Incluso, ¿por qué no crear alguno nuevo? La respuesta no es unívoca y se podría componer de los elementos que siguen.
En principio, en la práctica el IVA ha demostrado que cumple de forma suficiente con su carácter acíclico -por lo menos para el período que va de 1980 a 2010- (Ramírez, 2012: 119-120), lo que sirve en materia fiscal para mantener los ingresos públicos relativamente estables independientemente del ciclo económico, dando mayor confianza y operatividad a las finanzas públicas.
Por su parte, otro de los motivos que conducen a considerar al IVA como opción, es que cuando valoramos su neutralidad en los términos descritos por Mukhopadhyay (2001), quien menciona que un impuesto se considera neutral cuando no altera la elección entre trabajo y capital, la elección de los consumidores y la elección entre diferentes asignaciones de recursos.
Asimismo, Arnold (2008) menciona que la neutralidad del impuesto dependerá del diseño del mismo donde se refuerza la idea que es mejor un impuesto de base amplia que aquellos que puedan tener excepciones o disminuciones de tasa. La neutralidad del IVA no es del todo cierta. Lo que pasa es que se puede percibir como neutral si la comparación es realizada con impuestos directos.
Por último, se tendría que tener en cuenta el contexto de liberalización que tiene el país ya que en él, los impuestos a las empresas inciden en las decisiones de producción y distribución de las mismas (Auerbach et al., 2008), jugando como variable de competencia. En este sentido, Feldstein (2006) documenta el caso de la atracción de inversión extranjera que tuvo Irlanda en los primeros años del presente siglo mediante una tasa de impuestos a las empresas extranjeras del 10%, mientras que el resto pagaba una tasa del 30% coincidente con la que estaba vigente en gran parte de la Unión Europea.
Los impuestos directos pueden producir más ingresos con menores tasas, situación que por otra parte impone una restricción para que se busque incrementar la recaudación mediante tasas altas en dichos impuestos. Otra disyuntiva en la discusión del incremento de los impuestos -que no está presente en la escena política actual- radica en considerar la otra cara de la moneda de las finanzas públicas consistente en la disminución del gasto público.
¿Por qué pensar solamente en incrementar los impuestos si se puede también optar por disminuir los gastos? Para algunas personas ésta sería una solución pero no es un camino deseable, con todo y que al gasto público pueda estar permeado de una serie de condicionantes negativas como es la corrupción, la falta de transparencia, su poca efectividad, etc. Lo cierto es que cuando se revisa la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares, se puede apreciar que la situación de la distribución del ingreso se mejora con las transferencias que se realizan por parte del gasto público.
Ésa podría ser una razón suficiente para no pensar en la disminución del gasto, pero también se podría argumentar en al menos dos vertientes adicionales: la primera de ellas concerniente a la fragilidad económica que se genera con el proceso de globalización, en el cual si bien se dan las condiciones para que algunos ganen, la realidad nos ha evidenciado que el grueso de la población pierde por diversas razones entre las que se pueden destacar la falta de competencia. En un escenario así, la presencia del gasto gubernamental se hace indispensable.