La reforma fiscal ha sido un tema recurrente ante la pobre recaudación tributaria de México, que se ha mantenido en promedio entre el 10 y 11% del PIB durante los últimos 10 años, mientras que sus gastos rondan el 20%. En este marco, la generalización del Impuesto al Valor Agregado se presenta como una opción importante.
Introducción al IVA en México
La reforma fiscal había sido un tema rezagado en la agenda pública a pesar de ser fundamental en la conformación de una estrategia de crecimiento. En tanto que la estabilidad es relevante para el buen desempeño del país, la única manera en que se puede pedir al gobierno que tenga una participación más activa, es mediante el incremento de la recaudación, para lo cual resulta fundamental llevar a cabo la mencionada reforma.
La reforma fiscal no es un tema nuevo en la agenda pública mexicana y de hecho un intento serio por realizarla tuvo lugar en 1960 cuando el entonces Secretario de Hacienda y Crédito Público, Antonio Ortiz Mena, encargó al economista Nicholas Kaldor realizar un estudio sobre el sistema tributario y efectuar reformas al mismo.
Uno de los cambios más importantes que se han dado en la estructura tributaria tiene que ver con la aparición del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1980, cuya trayectoria se expone en el tercer apartado del presente documento. En una historia de más corto plazo, se podría decir que en el presente siglo se ha tratado de implementar la reforma fiscal en dos sentidos diferentes.
Como lo menciona Ramírez (2010), en el marco de la teoría fiscal se ha permeado la necesidad de que las economías utilicen principalmente impuestos indirectos, ante la posibilidad de que ciertos impuestos directos puedan desincentivar las actividades económicas y con ello poner freno al crecimiento. Ante este escenario, la discusión en torno a la reforma fiscal durante los últimos años se ha arraigado de manera recurrente en la generalización del impuesto al consumo y la disminución al impuesto sobre los factores productivos, sin que se haya tenido mucho éxito hasta el momento.
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Uno de los elementos que han retrasado la reforma fiscal tiene que ver con el contexto internacional en materia de precios del petróleo (factor beneficioso para México en tanto que los ingresos derivados de los hidrocarburos representaron en el año 2011 poco más de un tercio de los ingresos totales). Los ingresos petroleros son un claro ejemplo de la forma en que en ocasiones un beneficio externo, en lugar de ofrecer una condición de mayor competitividad, se puede transformar en un escenario de confort.
Siempre será más fácil financiar el gasto mediante los ingresos por hidrocarburos que cobrar impuestos a las personas. Como bien mencionaba Kaldor, a las economías latinoamericanas no les gusta cobrar impuestos porque ello representa una pérdida de votos (Méndez, 2004).
Características y Ventajas del IVA
Dentro de las diversas opciones disponibles destinadas a incrementar los ingresos tributarios en el país, la generalización del IVA suena de manera constante. Esta política ha sido adoptada por un número cada vez mayor de países (Shoup, 1988; Purohit, 1993 y Keen, 2006). El motivo de su éxito radica principalmente en algunas ventajas que suelen atribuírsele: su capacidad de recaudación, la estabilidad de los ingresos a pesar del ciclo económico y su fácil administración.
En algunos casos, incluso se piensa que el impuesto es neutral por lo que resulta económicamente conveniente en virtud de que interfiere en menor medida con la asignación de los recursos productivos y es más estable en los vaivenes del ciclo económico.
Otro aspecto que puede criticarse del impuesto es su limitada capacidad de generar ingreso en economías con alta actividad de comercio informal. Un tercer inconveniente tiene que ver con las actividades de fraude que se provocan cuando el impuesto considera la posibilidad de establecer distintas tasas (Keen, 2007).
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En muchas de las experiencias, el IVA no fue un gravamen adicional, sino más bien fue considerado como una alternativa para remplazar a algunos ya existentes en la estructura tributaria que presentaban imprecisiones prácticas, económicas y administrativas (Shoup, 1988). En el caso de México así fue. En 1980 el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue reemplazado por el IVA (Ramírez, 2007), a la par que se daban las condiciones necesarias para la centralización de los ingresos tributarios mediante la promulgación de la Ley de Coordinación Fiscal, donde se establecía como un impuesto a cargo de la Federación (Ramírez, 2011).
La importancia del IVA dentro de la estructura tributaria de México es incuestionable ya que ha reportado para el total de ingresos públicos poco más del 16% en promedio durante los últimos diez años (y ello a pesar de poseer una estructura de tasas diferenciadas). Sin embargo, comparado con la eficiencia del impuesto en otros países latinoamericanos, queda por debajo de una recaudación considerada deseable.
La principal objeción a dicha propuesta se encuentra en el carácter regresivo del impuesto que influye de forma negativa en la distribución del ingreso, situación preocupante dada la condición que enfrenta el país en materia de pobreza y desigualdad. Es menester precisar que la estructura de tasas vigente no mejora en mucho la situación de las personas pobres y es altamente cuestionable si puede ofrecer un esquema de equidad.
En un estudio realizado por el Centro de Estudios Espinoza Yglesias (CEEY), se muestra que el 10% de la población de mayores ingresos aporta casi el 40% de la recaudación del impuesto mientras que el 10% de la población de menores ingresos contribuye con menos del 2%, por lo que se podría pensar que el impuesto es progresivo ya que pagaría más aquel que más tiene.
Bajo esa consideración, el 10% de la población de altos ingresos destina el 6.5% de su ingreso al pago del IVA, mientras que el 10% de menor ingreso destina el 11.4%, lo que en definitiva resulta regresivo. Siguiendo la argumentación del CEEY, si se eliminan la exenciones y la tasa cero, todas las familias (sin importar su nivel de ingreso) estarían destinando entre el 5 y 6% de su ingreso al pago del IVA (Malo y Vélez, 2012; 107), situación que resulta ampliamente interesante.
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En cierta medida, de acuerdo con Huesca y Serrano (2005), es posible que la generalización no sea el único camino para obtener mayor recaudación. Incluso mejorando el aspecto redistributivo, bien se podrían tener combinaciones de tasas o una tasa general que no excediera de cierto umbral ya que tendría repercusiones en la distribución.
El IVA en el Contexto de la Estructura Tributaria Mexicana
Por otra parte, dado que una estructura tributaria se compone de diversos gravámenes, una duda razonable sería: ¿por qué intentar incrementar la recaudación mediante el IVA y no con otros impuestos ya listados en la estructura tributaria actual? Incluso, ¿por qué no crear alguno nuevo? La respuesta no es unívoca y se podría componer de los elementos que siguen.
En principio, en la práctica el IVA ha demostrado que cumple de forma suficiente con su carácter acíclico -por lo menos para el período que va de 1980 a 2010- (Ramírez, 2012: 119-120), lo que sirve en materia fiscal para mantener los ingresos públicos relativamente estables independientemente del ciclo económico, dando mayor confianza y operatividad a las finanzas públicas.
Asimismo, Arnold (2008) menciona que la neutralidad del impuesto dependerá del diseño del mismo donde se refuerza la idea que es mejor un impuesto de base amplia que aquellos que puedan tener excepciones o disminuciones de tasa. La neutralidad del IVA no es del todo cierta. Lo que pasa es que se puede percibir como neutral si la comparación es realizada con impuestos directos.
En este sentido, Feldstein (2006) documenta el caso de la atracción de inversión extranjera que tuvo Irlanda en los primeros años del presente siglo mediante una tasa de impuestos a las empresas extranjeras del 10%, mientras que el resto pagaba una tasa del 30% coincidente con la que estaba vigente en gran parte de la Unión Europea.
Alternativas y Consideraciones Adicionales
Otra disyuntiva en la discusión del incremento de los impuestos -que no está presente en la escena política actual- radica en considerar la otra cara de la moneda de las finanzas públicas consistente en la disminución del gasto público. ¿Por qué pensar solamente en incrementar los impuestos si se puede también optar por disminuir los gastos?
Para algunas personas ésta sería una solución pero no es un camino deseable, con todo y que al gasto público pueda estar permeado de una serie de condicionantes negativas como es la corrupción, la falta de transparencia, su poca efectividad, etc. Lo cierto es que cuando se revisa la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares, se puede apreciar que la situación de la distribución del ingreso se mejora con las transferencias que se realizan por parte del gasto público.
El IVA en el Contexto de la Justicia Tributaria
En ese sentido, Ramírez (2012, p. 81) también señala que han pasado más de tres décadas y México sigue aún sin poder erradicar las problemáticas sociales, económicas y financieras que vienen aquejando al país: Ya que en la cuestión económica, se sigue en vías de desarrollo y con déficit comercial; en el aspecto social, las brechas de la desigualdad se han ampliado, y ha crecido el número de personas en situación de pobreza; por el lado de las finanzas públicas, la política fiscal no han sido capaz de financiar eficientemente al gasto público.
Por otro lado, en el caso de países en desarrollo, la experiencia empírica ha demostrado la necesidad de un sistema tributario eficiente y progresivo, que permita generar una mayor sustentabilidad financiera e impulsar una mejor distribución de la riqueza a través de su gasto social (Méndez, 2004, 56; Boadway y Pestieau, 2002, 65).
En este sentido, en el 2019, México tan solo alcanzó recaudar 16.5% en relación con el Producto Interno Bruto (PIB), quedando ubicado por debajo de 22.9% promedio del PIB de la región latinoamericana, y de 33.8% promedio de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
Con respecto a lo anterior, es necesario explorar el contexto económico, social y financiero de México para encontrar nuevos espacios fiscales en el marco de justicia tributaria, a fin de compensar las brechas de desigualdad y de pobreza (Navarrete, 2016, p. 46; Bés, Roca y Barreix, 2012, p. 50). En relación con el impuesto al valor agregado (IVA), a pesar de sus fallas estructurales dentro de su normativa jurídica, aun así, es uno de los impuestos que mayor aporta al Estado mexicano, sólo por debajo del impuesto sobre la renta (ISR), por lo que, un ajuste a su normativa jurídica podría mejorar su eficiencia recaudatoria.
Sin embargo, Sáez (2004, p. 504) señala que los impuestos indirectos también contribuyen a la justicia social o a la injusticia, siendo relevante que se corrijan los problemas que causa el establecimiento de las tasas de 0%, ya que pueden provocar un acreditamiento, una devolución o una compensación en exceso, lo cual beneficia a ciertos sectores económico, cuyos privilegios se convierten en un gasto tributario para el resto de la sociedad (Abramovich y Courtis, 2002, p. 691; Ramírez, 2007, p.
Una de las críticas de los sistemas tributarios en la región latinoamericana, ha sido la adopción de la política del consenso de Washington, ya que sus resultados en materia económica, social y financiero no han sido los esperados, pues a varias décadas de su implementación, aún siguen las brechas sociales (Stiglitz, 2003, p. 8). Al respecto, Kaldor (citado por Méndez, 2004, p.
Así mismo, también deben permitir a los individuos la obtención de ingresos suficientes para la realización de sus necesidades básicas y aspectos culturales (García, 2018b, p. 181). No obstante, en la región latinoamericana y en México, las brechas de desigualdad social y la pobreza han justificado el establecimiento de sistemas tributarios progresivos, que funcionan como estrategia para alcanzar un mejor equilibrio en la distribución de la riqueza entre la sociedad más vulnerable (Navarrete, 2016, p. 46).
De alcanzar esta meta, al gobierno mexicano le permitiría elevar su eficiencia recaudatoria y financiar un mayor gasto público sin necesidad de recurrir al financiamiento externo.
En este sentido, dicha complejidad es un motivo para la generalización de las tasas del IVA.
Incidencia y Efectos del IVA
Así, la incidencia es considerada una medida del reparto de la carga tributaria entre los diferentes participantes del sistema económico. No obstante, en el caso de los impuestos indirectos, dicha carga no siempre queda repartida en proporciones iguales entre los participantes en el proceso productivo, aunque el único beneficiado siempre será el Estado al tener cautiva la base total del gasto (Krugman y Well, 2007, p.
Otra de las cualidades de los impuestos indirectos es que no permiten identificar la capacidad económica de los individuos, y en el caso del IVA, eso lo convierte en regresivo, afectando el desarrollo económico y social de las personas, al alterar la demanda agregada y de consumo (Hinojosa, 2015, p. 9; Säll, 2018, p.
Cuando se aplican tasas elevadas, estas son percibidas como costos excesivos de operación por la sociedad y fomentan el comercio informal (contrabando de mercancías); una forma de evasión del pago de los impuestos. En el caso del IVA, al ser de tipo monofásico y causado en cada una de las etapas de intermediación en la comercialización de los productos o bienes, cuando estos son desviados al mercado informal, los sujetos logran eludir el pago del impuesto, resultando imposible a las autoridades su control y recaudación (Fedeli y Forte, 2012, p.
Historia del IVA
El IVA fue introducido en Francia en 1954 como un impuesto al consumo, siendo adoptado inmediatamente en varios países del mundo, tras su éxito en el país francés, caracterizado por su gran facilidad y practicidad impositiva, ya que gran parte del PIB del mundo gira sobre el gasto, lo que genera una base muy amplia, así como su poderosa neutralidad al ahorro, pues algún día se tiene que recurrir al gasto, es decir, se podrá aplazar el consumo en el tiempo pero nunca evitar el pago del impuesto (Bés, Roca y Barreix, 2012, p.
En el caso de México, en la post revolución mexicana, la hacienda pública aprovechó la estela dejada por la primera guerra mundial, ya que con los impuestos sobre la renta y el comercio exterior logro recaudar los recursos financieros que el país necesitaba para hacer frente a la crisis financiera de la gran depresión, pero sin dejar de lado a los impuestos al timbre. Aunque, en México, el IVA tardó 26 años en ser introducido como tal en el país, con lo cual terminó por desplazar a la antigua Ley del timbre decretada en 1887 que llegó a comprender el 96% del total de ingresos (Méndez, 2004, p.
La introducción del IVA a México en 1978, derivó de las recomendaciones hechas por el economista polaco Nicolás Kaldor y por las fuertes presiones externas, tras la crisis financiera de los 70´s a causa de la deuda pública incontrolable. Su introducción fue considerada como una de las hazañas más trascendentes, tras eliminar el impuesto sobre ingresos mercantiles; un impuesto a las ventas con efecto de cascada, que simplificó 25 impuestos federales y 300 impuestos estatales en uno solo. En su aparición en 1980, contó con actos exentos, una tasa fronteriza de 6%, una tasa general de 10% y tasa de 0% para alimentos agrícolas y básicos.
Fundamento Constitucional y Sujetos del IVA
El fundamento constitucional para el establecimiento de tributos en México se encuentra en el artículo 31, fracción IV, el cual señala que es obligación de los mexicanos contribuir al gasto público de manera proporcional y equitativa, en la manera que los establezcan las leyes. El nacimiento de una obligación tributaria está sujeta generalmente al cumplimiento de una hipótesis establecida en una normativa tributaria, y en su devengo se genera una relación jurídica entre dos sujetos, uno con la calidad de acreedor del derecho generado, quien recibe el nombre de sujeto activo, y un segundo con el distintivo de sujeto pasivo, quien tiene la obligación de cumplir con el crédito fiscal.
De acuerdo con el artículo primero de la LIVA, se hace el señalamiento del sujeto obligado y señala los hechos imponibles que generan la obligación tributaria. No obstante, a pesar del señalamiento de las personas físicas y morales, esta normativa no señala realmente a los legítimos sujetos pasivos de la obligación tributaria, sino únicamente señala a sujetos responsables de la obligación. Lo cual genera deficiencias para cumplir con los principios constitucionales al establecer estímulos fiscales, exenciones y tasas al 0% a ciertos productos básicos o sectores económicos (Boadway y Song, 2016, p. 66).
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