Este artículo aporta una revisión crítica acerca de los retos a los que se enfrentan los impuestos sobre las bebidas azucaradas como instrumento de políticas de salud, para revertir la tendencia epidémica de la obesidad. Tanto las enfermedades no transmisibles (ENT) como la obesidad constituyen importantes amenazas a la salud global. Cada año las ENT ocasionan en el mundo 36 millones de muertes, casi dos tercios de las totales.
En la población adulta española (25-64 años), la prevalencia de sobrepeso estimada es del 39,3% (intervalo de confianza del 95% [IC95%]: 35,7-42,9%); la de obesidad general es del 21,6% (IC95%, 19,0-24,2%), del 22,8% (IC95%, 20,6-25,0%) entre los varones y del 20,5% (IC95%, 18,5-22,5%) entre las mujeres y aumenta con la edad.
Se valoran las experiencias de los países más significados, en particular México, y se reflexiona sobre el contrapeso que ejerce la industria a las políticas antiobesidad y el poder de los lobbies. En este trabajo se caracteriza sumariamente la obesidad insistiendo en sus espacios de vulnerabilidad así como el rol que tienen las bebidas azucaradas (BA) en su etiología y en la de las enfermedades cardiometólicas.
El Rol de las Bebidas Azucaradas en la Obesidad y Enfermedades Relacionadas
Se estima que 184.000 muertes anuales en el mundo son atribuibles al consumo de bebidas azucaradas (BA): 133.000 (IC 95%: 126.000-139.000) por diabetes mellitus, 45.000 (IC 95%:26.000-61.000) por enfermedades cardiovasculares y 6.450 (IC 95%:4.300-8.600) por cáncer. El 5% de las muertes relacionadas con las BA ocurren en países de renta baja, el 70,9% en países de renta media y el 24,1% en países de renta alta. La proporción de mortalidad atribuible a las BA oscila entre el <1% en japoneses mayores de 65 años y el >30% en mexicanos menores de 45 años.
México presenta la mayor mortalidad absoluta (405 muertes por millón de adultos) y proporcional (12,1% de todas las muertes) por BA. Los datos para España son: 30 (IC 95%:23-27) muertes por millón de adultos y un 0,6% (IC 95%:0,5-0,8) de todas las muertes son atribuibles a las BA. En España el consumo de gaseosas y bebidas refrescantes en el hogar en 2015, según el panel de consumo en hogares del Ministerio de Agricultura Alimentación y Medio Ambiente basado en una muestra de 6.200 hogares, fue de 44,6 litros por persona y año (41.8 litros en 2004, incremento del 6,7% en una década).
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Los azúcares, particularmente los añadidos, no solo afectan a la salud a través del sobrepeso y la obesidad sino que la perjudican por un mecanismo de acción directo. Los daños de las BA son debidos a los efectos biológicos potentes y casi irresistibles por diversas vías, algunas no inmediatas, que incluyen recompensas cerebrales, la respuesta glucosa-insulina, la lipogénesis hepática de novo y la función de los adipocitos. En febrero de 2015, el Comité Asesor de Guías Alimentarias del gobierno de los estados Unidos recomendó que los estadounidenses limiten su ingesta de azúcares añadidos a no más del 10 por ciento de las calorías diarias. Las bebidas azucaradas no proporcionan ningún beneficio nutricional y tienen costes muy claros para la salud pública y la de los individuos que las consumen.
Impuestos sobre Bebidas Azucaradas: Impacto y Consideraciones
A continuación, se centra la atención en el impuesto sobre BA -tal vez la medida que pueda ser más efectiva para actuar sobre el consumo excesivo de BA- y lo que sabemos sobre su impacto en la salud, así como sus efectos sobre la innovación, la desigualdad y el empleo. Se cierra con un análisis de las diversas facetas -científica incluida- que implica la lucha de la salud pública con los intereses creados y con una consideración particularmente detallada, por su interés, del caso de México. Esas políticas impositivas en pro de la salud pública han de sobreponerse a la enorme fuerza de la industria, que es ejercida en varios niveles -ciencia e investigación, reputación de marca, influencia en reguladores-.
Se sugiere que un impuesto específico sobre bebidas azucaradas tiene bastante potencial para reducir enfermedades no transmisibles y riesgos -diabetes mellitus, hipertrigliceridemia, lipoproteínas de baja densidad, hipetensión diastólica-, a través de la reducción del consumo, al ser alta la elasticidad del precio de estas bebidas. Además, los efectos incluso se amplifican a medio plazo, una vez establecidos nuevos hábitos de consumo más saludable.
Diseño de Impuestos: Ad Valorem vs. Específicos
Los impuestos pueden diseñarse sobre una base imponible basada en el valor (ad valorem) o en la cantidad del producto (específicos). Estos últimos son más adecuados para tabaco, alcohol y bebidas azucaradas pues no se trata de fomentar el consumo de productos de menor precio sino de reducir las cantidades consumidas. Además, no son manipulables por los vendedores, que podrían bajar precios estratégicamente y así reducir la carga fiscal. Recaen directamente sobre el fabricante, lo que puede estimular la innovación hacia productos menos dañinos.
Elasticidad del Precio y la Demanda
Resulta clave conocer cómo varia la cantidad demandada cuando varía el precio como consecuencia de un impuesto: la elasticidad, que admite tanto signos positivos como negativos aunque lo esperable son los signos negativos. Entre 0 y -1 la demanda es poco elástica (una subida de precio del 10% supone una bajada de las cantidades consumidas menor del 10%), lo cual puede ser una buena noticia para las autoridades de Hacienda pero no para las de Sanidad. Demandas superiores al -1, en valor absoluto, se consideran elásticas.
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Para la estimación de elasticidades se emplean tanto series temporales como cortes transversales utilizando una serie de variables de control, como poder de compra y consumo de bienes tanto complementarios como substitutivos del considerado.
Experiencias Internacionales y Evidencia Científica
Según la comisión Lancet, Investing on Health, la imposición fuerte sobre el tabaco es la medida más importante de la que disponen los países del mundo para reducir las ENT, punto sobre el que recientemente ha insistido la Organización Mundial de la Salud. También existen pruebas científicas, sólidas y globales, acerca de la efectividad de la imposición sobre el alcohol. Para las bebidas azucaradas las pruebas científicas están emergiendo porque la experiencia impositiva es también más reciente.
Pocos países han implantado impuestos especiales sobre las bebidas azucaradas. Un meta-análisis con datos de tres que sí lo han hecho -Francia, México y Brasil- muestra un descenso en el consumo y, algunos de los artículos revisados, un descenso en sobrepeso y obesidad. La elasticidad precio estimada fue de -1,3 (IC95%: -1,1 a -1,5). Esta alta elasticidad se explica porque existen substitutos casi perfectos no gravados -el mismo refresco en su versión light o si azúcar añadida-.
Guillermo Paraje ha estimado una elasticidad precio de -1,2 para las bebidas azucaradas en Ecuador, llegando a valores de -1,5 para el 40% más pobre de la población. Puede parecer regresivo que sean ellos quienes soporten la mayor carga impositiva pero conviene recordar que en países, como Ecuador, con mucho gasto sanitario directamente de bolsillo la reducción de consumo también les beneficiará pecuniariamente -no únicamente en salud- . Ante la escasa implantación del impuesto especial sobre las bebidas azucaradas, la mayor parte de las investigaciones utiliza simulaciones con estimaciones de elasticidad precio y encuentra de forma consistente que las políticas fiscales pueden reducir los consumos de bebidas azucaradas y generar ingresos públicos. Un par de ellas, referidas a EEUU, prueban que la intervención impositiva resulta coste-efectiva.
El Caso de México: Un Análisis Detallado
México tiene la segunda mayor tasa de sobrepeso y obesidad entre los países de la OCDE y con ventaja la tasa más alta del mundo de muertes originadas por el consumo de bebidas azucaradas. Coca-Cola controla el 73% del mercado de refrescos en México -en la acepción del término tanto mexicana como española- (solo el 42% en EEU.), el país del mundo que más refrescos bebe por persona (163 litros al año).
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Para averiguar el efecto del impuesto sobre la compra de bebidas endulzadas al año de aplicar el impuesto, Arantxa Colchero et al realizaron un estudio observacional, enero 2012 a diciembre 2014, con un panel Nielsen con 6.252 hogares que proporcionaron 205.112 observaciones en 53 ciudades con más de 50.000 habitantes. Se utilizó el método de diferencias-en-diferencias con efectos fijos, que ajusta por las variables que pueden afectar a la compra de bebidas, para ver si la tendencia de las compras tras los impuestos difiere de la tendencia antes de impuestos. Las variables utilizadas en el análisis incluyeron información demográfica sobre la composición del hogar y su estatus socioeconómico. Las compras de bebidas gravadas disminuyeron un promedio del 6% y lo hicieron a un ritmo creciente hasta alcanzar una caída del 12% en diciembre de 2014.
Los tres grupos socioeconómicos (bajo, medio y alto) redujeron las compras de bebidas gravadas pero las reducciones fueron mayores entre los hogares de nivel socioeconómico bajo, con un promedio de disminución del 9% -promedio 2014- hasta el 17% en el último mes del año. Puede concluirse que se precisa un seguimiento a largo plazo de las compras de bebidas, las substituciones posibles y sus implicaciones para la salud.
El IEPS en México y la Propuesta de un Sistema Ad-Quantum
El esquema actual del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios ( IEPS ) aplicado a las bebidas alcohólicas en México no está logrando su propósito. De acuerdo con los investigadores Gabriel Farfán Mares, Luis Foncerrada Pascal, Anel Rodríguez Quinto y Joaquín Sánchez Gómez, el modelo basado en el precio de venta (Ad-Valorem) permite el acceso a bebidas con altos grados de alcohol a precios bajos, agravando problemas de problema de salud pública como el alcoholismo y afectando principalmente a las poblaciones de menores ingresos.
En 2019, la recaudación por IEPS en bebidas alcohólicas fue de 57,361 millones de pesos, pero en 2020 cayó 8.8% debido a la crisis sanitaria. La cerveza, por sí sola, genera más del 70% del IEPS recaudado en este rubro. Actualmente, el IEPS y el IVA a bebidas alcohólicas se calculan según su precio de venta. Es decir, productos más caros pagan más impuestos, sin tomar en cuenta el contenido de alcohol.
La investigación revela que una botella de aguardiente de 750 ml, con 28? de alcohol, puede comprarse en el mercado por tan solo 45 pesos, mientras que existen bebidas de 960 ml que cuestan menos de 20 pesos. El cambio propuesto consiste en gravar las bebidas según la cantidad de alcohol puro que contienen (sistema Ad-Quantum), en lugar de su valor comercial. Por ejemplo, si se fijara una cuota de 140 pesos por litro de alcohol puro, una botella de aguardiente de 28? costaría aproximadamente 63.52 pesos con impuestos incluidos, en lugar de los 45 pesos actuales.
Los investigadores destacan que esta modernización no implicaría crear nuevos impuestos ni aumentar tasas, sino simplemente actualizar el método de cobro.
IVA en España: Tipos y Aplicaciones
En España hay varios tipos de impuestos que hay que pagar: uno de los más importantes es el impuesto al valor agregado (IVA). Se trata de un impuesto que se aplica a los productos y también a los servicios, independientemente de que se ofrezcan en España o en el extranjero. El IVA se clasifica como un impuesto indirecto y es muy similar al impuesto sobre las ventas que se aplica en los Estados Unidos. A diferencia de la mayoría de los impuestos directos, el IVA no depende de los ingresos de una persona, sino de diversos factores relacionados con la transacción en sí, como el tipo de producto o servicio adquirido, que determinan las tasas de IVA aplicables.
Si bien el IVA es un impuesto que existe en toda la Unión Europea (a menudo denominado simplemente "IVA de la UE"), cada país puede diseñar su propia normativa sobre el IVA, y existen mecanismos para facilitar la declaración de impuestos en toda Europa.
¿Cuáles son las diferentes tasas de IVA en España?
El 28 de diciembre de 1992, España aprobó la Ley del IVA, en la que se detallaban las distintas tasas de IVA aplicables en el país según lo especificado por el Gobierno. Si bien las tres categorías definidas por la Ley del IVA (IVA estándar, reducido y superreducido) se mantuvieron sin cambios, el porcentaje asociado a cada tasa ha fluctuado con el tiempo. Por ejemplo, en 2012 se produjo un aumento significativo de las tasas de IVA en España. A pesar de las variaciones en los porcentajes de impuestos y los productos y servicios específicos asociados con cada tasa de IVA a lo largo del tiempo, las tres categorías de tasas de IVA que se enumeran a continuación se han mantenido constantes durante más de 30 años.
- IVA estándar: La tasa general de IVA en España es del 21%.
- IVA reducido: Este tipo de IVA se aplica a una tasa inferior a la tasa general: se reduce del 21 % al 10 %.
- IVA superreducido: En el que la tasa se reduce al 4 %.
Tasas del IVA en Melilla, Ceuta y las Islas Canarias
Los tres tipos de IVA descritos anteriormente se aplican a la mayor parte de España (todo el territorio español en la Península Ibérica y las Islas Baleares), pero en determinadas zonas no hay IVA. Esto no significa que los productos y servicios estén exentos de impuestos en estas áreas, sino que hay una diferencia en el nombre (IPSI e IGIC), la tasa y otros aspectos relevantes.
- IPSI: En Melilla y Ceuta no hay IVA. En cambio, se aplica el Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación (IPSI).
- IGIC: Las Islas Canarias no utilizan el IVA, sino que aplican su propio impuesto indirecto: el Impuesto General Indirecto Canario (IGIC).
Como hemos visto, existen varios tipos de IVA que cambian en función de los productos y servicios a gravar, así como del lugar concreto de España donde se realice la operación: Península y Baleares, Ceuta y Melilla o Canarias. Además, debemos recordar que algunas transacciones están exentas de IVA o no están sujetas a este impuesto. Y, todo ello, mientras nos mantenemos al día de los cambios periódicos en la legislación fiscal que pueden modificar los tipos impositivos vigentes o los productos y servicios que se incluyen en cada categoría.
Recomendaciones de la OMS y el IEPS en México
La Organización Mundial de la Salud (OMS) propuso que los países implementen un aumento del 50% en el precio de productos como el alcohol, los refrescos y el tabaco, a través de impuestos especiales, con el objetivo de reducir su consumo y mejorar la salud pública global. Por su parte, Tedros Adhanom Ghebreyesus, director general de la OMS, destacó que esta es la primera vez que el organismo promueve de forma conjunta el incremento de impuestos para los tres productos: tabaco, bebidas alcohólicas y bebidas azucaradas.
En el caso de México, ya se cuenta con un impuesto aplicado a estos productos: el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Actualmente, los cigarrillos en México tienen un IEPS del 160%, lo que rebasa ampliamente el porcentaje sugerido por la OMS.
Contexto Histórico del Vino Mezcal y los Impuestos en México
Fue en 1811, en plena guerra civil en el Bajío y occidente, que las autoridades virreinales cedieron a la persecución y viraron su política prohibicionista hacia la regulación del vino mezcal. No obstante, la producción, distribución y venta de vino mezcal, sin pago de impuestos, continuó en el virreinato. Por ello, las autoridades aumentaron las detenciones de contrabandistas e intentaron organizar una mayor vigilancia, y para 1813, un año después de que el ejército de Morelos rompiera el sitio de Cuautla, buscaron reafirmar el control sobre el vino mezcal en esta región.
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