El sexenio de Enrique Peña Nieto, el cual concluirá este fin de semana, dejará una baja recaudación como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) y una política fiscal poco progresiva que no ayudó a combatir la desigualdad y pobreza, denunció la ONG Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Haydeé Pérez Garrido, directora ejecutiva de Fundar, refirió que las reformas estructurales que impulsó el sexenio de Peña Nieto, en donde se encuentra la reforma hacendaria, no dieron los resultados que se esperaban.
“Nos pedían que aplaudiéramos el más amplio paquete de reformas políticas, económicas, sociales, manifestando que nos llevarían a la modernidad, seguridad y desarrollo, y esto se contradecía con lo que veíamos en los hechos”, aseveró durante la presentación de “Fue un mal año. No, menos, como seis”. En este sentido, a pesar de que la reforma hacendaria del 2014 consiguió incrementar los ingresos que el gobierno obtiene del pago de impuestos y depender menos de los ingresos petroleros, el aumento es aún insuficiente para el tamaño de la economía.
La Política Fiscal y la Recaudación en el Sexenio de Peña Nieto
Durante el primer año de gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) presentó la cuenta pública de 2013. Este documento es relevante, pues en él se relata una historia con cifras y datos de lo que pasó durante el primer año de gobierno de esta nueva administración. En 2013, la economía mexicana no despegó. Mientras la expectativa de crecimiento era de 3.5% en términos reales, la cifra observada al cierre de año fue de 1.1%; es decir, 2.4 puntos porcentuales menor a lo estimado. Para 2014, la estimación de crecimiento económico era de 3.9% y para 2015 se pronosticaba un 4.7%. Sin duda, las expectativas a futuro eran optimistas, aunque desafortunadamente ya se confirmaron los presagios de algunos expertos que manifestaron que ese crecimiento no se iba a alcanzar en 2014.
La cifra de crecimiento ya se revisó a la baja de forma considerable. Actualmente, los ingresos tributarios representaban 17.2% del PIB. México es uno de los países de América Latina que menos recauda; por cada peso que produce la economía, apenas el gobierno recauda 17 centavos. Somos uno de los países que recauda igual que El Salvador, una de las economías más pobres de la región.
Además, el centro de análisis destacó que la política tributaria no ha sido progresiva, es decir, que las personas que ganan más dinero paguen más impuestos, ya que, en promedio, las personas más ricas pagaban sólo lo equivalente a 11% de impuestos cuando tendrían que pagar 35 por ciento. Agregó que las condonaciones fiscales son la muestra de cómo el sistema fiscal no es equitativo, ya que pocas personas son las que se benefician más de este tipo de programas, pese a que tienen un nivel de ingresos mayor. Por ejemplo, el programa Ponte al Corriente 2013, en donde cualquier contribuyente podía acceder al perdón total o parcial de sus adeudos fiscales, se concentró en 36 empresas, que representan sólo 0.08% del total de contribuyentes beneficiados, a las cuales se les condonó 80,161 millones de pesos. Por otro lado, le condonaron 79,459 millones de pesos a 41,363 contribuyentes que tributan en el régimen de personas físicas.
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Desde 2013, se ha presentado una disminución gradual de los ingresos petroleros. En 2018, todavía el 55% de los ingresos petroleros iban a la federación para financiar, entre otros, el gasto público en salud o educación. El resto se lo quedaba Pemex.
Comparativa de la Recaudación y la Política de Ingresos Post-Peña Nieto
La métrica de ingresos respecto al PIB permite ver que los ingresos de México siguen siendo bajos en la comparativa internacional. Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ingresan en promedio 42% del PIB. Es decir, México está prácticamente a la mitad de camino de estos países. Incluso, nuestro país se compara negativamente frente a economías latinoamericanas, cuyo promedio es de 21.5%.
La administración de López Obrador consiguió, en efecto, el mayor nivel de ingresos en pesos. Al cierre de 2024, los ingresos totales del sector público llegaron a 7.4 billones de pesos, el mayor monto que se tenga registro. Medido desde el cierre del sexenio de Enrique Peña Nieto en 2018, aumentaron 8.5% o 586 mil millones de pesos (mmdp). Pese al incremento, los ingresos públicos representaron tan sólo el 22.1% del producto interno bruto (PIB), que si bien es superior al 21.2% de 2018, resulta idéntico al 22.1% registrado en 2008. En 2024, el gobierno obtuvo 56 mil 894 pesos per cápita; apenas 3% (1,800 pesos) más que en 2018. Además, se quedó por debajo del récord de 59 mil 177 pesos por habitante, en términos reales, logrado en 2016.
La situación es mucho peor si se analizan sólo los ingresos exclusivos del Gobierno federal, es decir: la recaudación tributaria, los ingresos que paga Pemex a la Federación y el cobro de derechos, aprovechamientos y otras cuotas. Estos alcanzaron 5.5 billones de pesos, un crecimiento de solamente 5.8% (301 mmdp), el peor en cinco sexenios. A pesar de lo que pudiera pensarse, el gran culpable del mal desempeño en la política de ingresos de López Obrador no fue la pandemia de 2020, sino el deterioro de los ingresos petroleros.
En materia de ingresos tributarios, la gestión de López Obrador sí tuvo un desempeño destacado frente a las de otros presidentes. Estas percepciones tuvieron a lo largo de su sexenio un incremento de 19.8% (818 mmdp). Este aumento fue superior a la expansión de 12% lograda por Zedillo, de 16.1% de Fox y 14.4% de Calderón. Si lo medimos en términos per cápita, López Obrador obtuvo al cierre de 2024 una recaudación de 37,606 pesos por persona al año en impuestos, un aumento de 4,623 pesos frente a lo cobrado al cierre de 2018 en términos reales. No es completamente justo comparar el desempeño de López Obrador y de Peña Nieto, frente a presidentes anteriores por una razón: previo a 2014, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) era negativo. Del año 2000 a 2013, el gobierno en lugar de cobrar IEPS a combustibles, otorgaba un subsidio para mantener los precios controlados, el cual se contabilizaba como un impuesto negativo.
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El desempeño del Impuesto al Valor Agregado (IVA) con AMLO fue decepcionante: logró un crecimiento de 13.1% durante su sexenio, inferior al 25.3% de Peña, 18.1% de Calderón, 52.3% de Fox y 51.9% de Zedillo. Si analizamos de cerca el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el principal impuesto que cobra la federación, López Obrador logró cerrar su sexenio con un cobro de ISR por persona de 20,365 pesos al año, 2,440 pesos más que en 2018.
Estrategias de Fiscalización y el Impacto en Pemex
En lugar de realizar una reforma tributaria para incrementar los ingresos, el Gobierno de López Obrador aplicó una serie de cambios administrativos para “exprimir” a los contribuyentes ya cautivos. El primer cambio a nivel de fiscalización con López Obrador fue la disminución de devoluciones y compensaciones otorgadas a los contribuyentes. La devolución de impuestos es el reembolso que la autoridad fiscal hace a un contribuyente cuando éste ha pagado más de lo que le correspondía. La recaudación impositiva se mide no sólo por el dinero que pagan empresas y personas, sino por los recursos que el fisco efectivamente retiene.
Lo anterior significa que, luego de realizar pagos preliminares al SAT (impuestos brutos), los contribuyentes tienen derecho a pedir a la autoridad recaudadora que les devuelva o les compense una parte. Para limitar estos beneficios, desde el primer año de la actual administración se eliminó la llamada compensación universal. Esta disposición permitía a los contribuyentes liquidar impuestos federales en contra -como ISR- con los saldos a favor de otros impuestos -digamos, del IVA-. Con esto se evitaba el entonces ya difícil proceso de pedir la devolución en efectivo de los saldos a favor. La eliminación de esta facilidad ha provocado que el fisco devuelva o compense menos impuestos. A pesar de que la recaudación bruta de impuestos llegó a 6.2 billones de pesos en 2024, 13% (738 mmdp) más que en 2018, las devoluciones y compensaciones cayeron en 6% (79.5 mmdp) en el mismo periodo.
La estrategia de limitar las devoluciones y compensaciones se enmarca en una estrategia más amplia de fiscalización por parte del SAT, que incluye acciones de cobranza sin necesidad de pasar por la judicialización. Estas acciones no implican la determinación de un crédito formal y, por ello, no pueden derivar en un conflicto legal. Algunos ejemplos son el envío de cartas invitación para asistir a las oficinas del SAT, o las llamadas o mensajes de texto para que los contribuyentes corrijan su situación fiscal por “voluntad propia”. En 2024, el SAT realizó 89.1 millones de acciones de cobranza contra contribuyentes, un aumento de 49% (29.1 millones más) que en 2018. Dentro de estas acciones se encuentran las llamadas, mensajes, requerimientos y cartas invitación realizadas a contribuyentes para “autocorregirse”. Como resultado, en 2024 el SAT logró ingresos por cobranza por 1.05 billones de pesos, 308% (797 mmdp) más que en 2018.
No queda duda de que Pemex fue de máxima prioridad durante el gobierno de López Obrador. La petrolera recibió 2.2 billones de pesos en apoyos fiscales de 2019 a 2024, 4.8 veces más que lo otorgado por Peña Nieto en su sexenio (473 mmdp). Para dar “oxígeno” a Pemex, el Gobierno le ha recortado su carga tributaria. De 2019 a 2024 el Derecho por la Utilidad Compartida (DUC), el principal gravamen que pagaba la petrolera, pasó de 65% a sólo 30%. Encima de esto, mediante decretos presidenciales se le ha postergado el pago de impuestos, e incluso esas obligaciones luego se han condonado. Además, para capitalizar a la empresa, a través de la Secretaría de Energía se le otorgaron otros 1.1 billones de pesos.
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A pesar de los cuantiosos beneficios fiscales, Pemex no ha logrado detener su desplome productivo. Al cierre de 2024, la petrolera produjo en promedio 1,485 miles de barriles diarios (mbd) de crudo, el peor nivel desde 1990 que se tiene registro. Además, se quedó por debajo de la meta de producción establecida por la Secretaría de Hacienda (1,745 mbd) para 2024. El deterioro en la extracción de crudo no ha generado una recuperación considerable en la producción de gasolinas. En 2024 Pemex Transformación Industrial, la filial encargada de la producción de combustibles, produjo en promedio 290 mbd de gasolinas, superior a los 207 mbd de 2018, pero inferior al máximo de 437 mbd logrado en 2013.
La caída en la producción de crudo y la disminución de derechos cobrados a la petrolera han provocado que los recursos que paga Pemex a la federación tuvieran en 2024 su peor nivel desde 1990. Al cierre de 2024, la renta pública por la venta de petróleo fue de 959 mmdp, una reducción de 27% (362 mmdp) contra el cierre del sexenio de Peña Nieto. Este retroceso afectó a Pemex en menor medida que a la federación. Debido a que la empresa tuvo una reducción en su pago de derechos, sus ingresos petroleros en 2024 fueron incluso 28% (165 mmdp) superiores a los de 2018, mientras que los ingresos exclusivos de la Federación cayeron en 72% (527.6 mmdp). De esta forma, en 2024 Pemex se quedó con 79% de la renta petrolera, mientras que el Gobierno sólo obtuvo el 21%, la peor distribución histórica.
Como se mencionó, los ingresos que aportó Pemex a la Federación sumaron, para diciembre, 203.9 mmdp, pero el Gobierno le devolvió 176.5 mmdp vía transferencias. En 2024 Pemex aportó recursos de solamente 208 pesos por persona, mientras que en 2018 aportaba 5,835 pesos. Este retroceso de 96% equivale a 5,627 pesos menos per cápita.
Proyecciones de Ingresos y Desafíos para 2025
La principal fuente de recursos propios del gobierno proviene de los impuestos, y se espera que impulsen el crecimiento en la recaudación total para 2025. En la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2025 se estima recaudar 8.06 billones de pesos o 22.2% del PIB, esto es casi un punto porcentual (pp) mayor al 21.3% observado en 2024. Además, se espera alcanzar un crecimiento real de 5.4% en los ingresos totales, bajo un escenario en el que no se contempla la creación de nuevos impuestos ni la modificación de las tasas de los ya existentes. El pasado 19 de diciembre se aprobó la LIF, documento que estima los ingresos con lo que el gobierno federal financiará sus compromisos de gasto durante 2025.
Sin embargo, el incremento de los ingresos depende de que se materialicen las metas de crecimiento económico. Los datos presentados en la LIF se basan en diversos supuestos, entre ellos, un crecimiento económico del 2.3%. Actualmente la economía se encuentra en un contexto de desaceleración, con una variación trimestral de -0.6% y una tasa de crecimiento anual de 1.3% (INEGI 2025). Si esta tendencia se mantiene durante 2025, podría generar un impacto negativo en la recaudación, debido a su relación con el crecimiento económico. Además, Citibanamex (2025) estima que el crecimiento para 2025 sea de apenas 1.0%. De mantenerse la tendencia de crecimiento de 2024 (1.3%), la recaudación sería 172 mil mdp menor a lo estimado.
Durante los últimos años, los cambios en el entorno fiscal y la incertidumbre macroeconómica han impactado la recaudación tributaria y petrolera. Para 2025, se prevé que los ingresos petroleros alcancen 1.1 billones de pesos (4.4% más que en 2024) y representarían el 4.7% del PIB. Se estima que la recaudación tributaria en 2025 sea 2.8% mayor que la aprobada en 2024, alcanzando 5.29 billones de pesos (14.6% del PIB). Esto representa prácticamente la misma aportación que para 2024 (0.08 pp mayor). Para 2025, no se contemplan modificaciones en los ingresos tributarios, y únicamente se han realizado ajustes a la Ley Federal de Derechos (LFD). Se estima que los ingresos por derechos alcancen 137 mil 500 mdp este año, lo que equivale al 0.4% del PIB.
Los últimos diez años se ha buscado fortalecer la recaudación de impuestos. Gracias a la digitalización de los procesos de pago, hasta septiembre de 2024, se registraron aproximadamente 3.97 millones de declaraciones (67.4% de personas físicas y 32.6% de personas morales), lo que representa 1.71 veces más contribuyentes que en 2020 (SAT 2025). Asimismo, entre 2018 y 2024, la eficiencia recaudatoria aumentó un 241.3% y un 8.7% respecto a 2023. Por otro lado, las misceláneas fiscales aprobadas en años anteriores han fortalecido la recaudación tributaria mediante mecanismos de control, claridad y simplificación.
El impacto del tipo de cambio y las reducciones fiscales han limitado la recaudación por IVA y por IEPS petrolero. En el caso del IVA, esto se debe a que una apreciación del dólar frente al peso incrementa el costo de las importaciones, afectando el IVA acreditable. Por su parte, las fluctuaciones del tipo de cambio impactan el precio del petróleo, lo que puede llevar al gobierno a contrarrestar el aumento mediante decretos que otorguen estímulos fiscales, como ocurrió en 2022 y 2023. Asimismo, el gasto fiscal en ISR para 2025 asciende a 480 mil 629 mdp (1.33% del PIB). Aunado a lo anterior, de acuerdo con los datos publicados por la SHCP, en 2024, el IEPS no alcanzó la meta establecida en la LIF, quedando 59 mil 720 mdp (8.7%) por debajo de lo calendarizado. Asimismo, el ISR registró una recaudación 27 mil 485 mdp (1.0%) inferior a lo previsto.
Escenarios de Impacto en los Ingresos Presupuestarios
De acuerdo con los datos de recaudación y crecimiento económico, es posible proyectar distintos escenarios de impacto parcial, los cuales no se incluyen en las proyecciones de la SHCP y permiten analizar el efecto de los ingresos tributarios de mayor contribución en la proyección total de recaudación. Esta metodología parte de la estimación realizada en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) 2025, que calcula que un incremento real de medio punto porcentual en el crecimiento económico genera un aumento de 26.4 miles de mdp en los ingresos presupuestarios, debido a una mayor recaudación de impuestos (IVA, ISR y otros) (SHCP 2025).
| Variable | Escenario LIF (2.3% Crecimiento) | Escenario Optimista (+1 pp Crecimiento) | Escenario Pesimista (-1 pp Crecimiento) |
|---|---|---|---|
| Recaudación Total | 8.06 billones de pesos | ~8.23 billones de pesos (+172 mil mdp) | ~7.89 billones de pesos (-172 mil mdp) |
| Ingresos por ISR | ~3.08 billones de pesos | ~3.18 billones de pesos (+97.7 mil mdp) | ~2.98 billones de pesos (-97.7 mil mdp) |
| Ingresos por IVA | ~1.54 billones de pesos | ~1.57 billones de pesos (+33 mil mdp) | ~1.51 billones de pesos (-33 mil mdp) |
En el escenario en el que la actividad económica crezca un punto porcentual (pp) por encima de lo contemplado, la recaudación total se ubicaría en un rango de 8.11 a 8.23 billones de pesos. Considerando el escenario de CIEP, esto implicaría un aumento en los ingresos presupuestarios de 172 mil mdp respecto al escenario inicial. Asimismo, se recaudaría 3.18 billones por ISR (+97 mil 700 mdp) y 1.57 billones por IVA (+33 mil 016 mdp). Este incremento en la recaudación tributaria permitiría destinar mayores recursos a programas sociales prioritarios, como el Programa de Becas Benito Juárez, cubriendo el 99.08% de su financiamiento.
Por el contrario, en un escenario en el que el crecimiento económico sea un pp inferior al estimado, la recaudación disminuiría a un rango de 7.88 a 8.00 billones de pesos. Nuevamente, considerando el escenario de CIEP, esto implicaría una reducción en los ingresos presupuestarios de 172 mil mdp respecto al escenario inicial. Asimismo, se recaudaría 97 mil 700 mdp menos en ISR y 33 mil 016 mdp en IVA. Aunado a lo anterior, según las estimaciones de crecimiento y las expectativas del mercado, el escenario más probable es el considerado como «pesimista», que prevé un crecimiento económico del 1.3%.
Retos para la Sostenibilidad Fiscal
A pesar de la reforma fiscal de 2014, la participación de los ingresos tributarios en el PIB mexicano (14.6%) sigue siendo de las más bajas entre los países de la OCDE, que promedia 34%, y 21.5% para América Latina (OCDE 2024). La baja carga tributaria de México sigue siendo un desafío clave. En los CGPE 2025 se puntualiza que la sostenibilidad fiscal podría volverse riesgosa ante posibles impactos macroeconómicos, como variaciones en el precio del petróleo, altas tasas de interés y desaceleraciones económicas, entre otros, cuyo efecto se reflejaría en el gasto fiscal y en fluctuaciones en el monto de la deuda e ingresos. El limitado espacio fiscal impide la reducción del déficit y podría implicar mayor endeudamiento público. De no ser gestionado adecuadamente, el incremento en la deuda podría generar riesgos para la sostenibilidad fiscal a mediano y largo plazo, afectando la confianza de los inversionistas y la calificación crediticia del país.
Recientemente, la imposición de aranceles del 25% por parte de Estados Unidos, país que recibe el 83.1% de las exportaciones mexicanas (SE 2025), afectaría el intercambio comercial con México. El país enfrenta retos fiscales que demandan soluciones estructurales para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el corto, mediano y largo plazo. O bien, cubrir en su totalidad los programas prioritarios: Jóvenes Construyendo el Futuro, Niñas y Niños, Fertilizantes, Producción para el Bienestar, Precios de Garantía, Pesca, Programa de Vivienda Social, Apoyo a Mujeres de 60 a 64 años, Bienestar Casa por Casa y Preparatorias y Universidades para el Bienestar.
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