Los enfoques tecnocráticos que dominan el debate fiscal en Costa Rica son insuficientes, pues quedan por fuera los factores determinantes de la política tributaria de un país, las dinámicas sociopolíticas asociadas y las trayectorias históricas que desencadena. La reflexión sociológica sobre los impuestos ofrece un enfoque alternativo para el abordaje de las coyunturas tributarias costarricenses.
Como señala Campbell (1993, 2009), en esos modelos técnicos, cuyas proyecciones rara vez se cumplen, quedan por fuera los factores determinantes de la política tributaria de un país, las dinámicas sociopolíticas asociadas y las trayectorias históricas que desencadena. La sociología busca superar los vacíos de los enfoques técnicos o puramente económicos. Autores clásicos como Karl Marx o Max Weber ofrecieron hondas reflexiones sobre los impuestos y su función social.
Marx y Engels los vincularon a la acumulación originaria que favorecía a la “aristocracia financiera” poseedora de bonos públicos, mencionaron que los impuestos eran la “fuente de vida” de la burocracia y le dieron un papel importante a la fiscalidad progresiva como un medio para revolucionar el modo de producción (Marx, 1969, 2012; Marx y Engels, 2019). Weber (2002) relacionó la generalización de los impuestos con la economía de mercado, como condición previa del desarrollo de un régimen burocrático.
Así, la reflexión sociológica sobre la cuestión fiscal ha estado lejos de ser marginal y lleva el análisis más allá del limitado encuadre del óptimo fiscal. Fueron Rudolph Goldschied (1917), Joseph Schumpeter (2000), y Fritz Karl Mann (1934, 1943) quienes perfilaron los contornos de lo que hoy se conoce como Sociología Fiscal.
En concreto, la sociología fiscal busca responder a la pregunta sobre “cuáles son los procesos sociales que están detrás de los hechos superficiales de las cifras presupuestarias” (Schumpeter, 2000, p. 149). Por eso, la tributación es “mucho más que un dilema aritmético y económico, reflejando desavenencias valóricas sobre el rol del Estado y la organización de la vida en común, poniendo en juego aspectos fundamentales sobre justicia distributiva y democracia” (Atria, 2018, p. 280).
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Diversos autores recalcan el carácter obligatorio de los impuestos entre las personas contribuyentes y el Estado, sin nada específico a cambio en lo inmediato (Fjeldstad y Moore, 2008, Martin et al., 2009). No obstante, siempre existe la expectativa de retribución, de la cual depende la estabilidad y la legitimidad de un Estado, de ahí que sea una relación semi-forzada (Atria, 2018; Moore, 2008; Morrison, 2014).
En este trabajo se parte de las premisas y categorías de la sociología fiscal para analizar la relación entre impuestos, desigualdad social, conflictividad fiscal y élites empresariales. Para ello se hace revisión de los datos sobre la desigualdad del ingreso y la estructura tributaria, se indagan tres coyunturas fiscales y se observa de cerca la relación tributaria entre el Estado fiscal y las élites empresariales.
Esto permite descubrir los factores macro-sociológicos detrás del régimen fiscal costarricense en el contexto neoliberal, así como la influencia de este en la reproducción de las desigualdades del ingreso. A partir de los aportes teóricos estudiados y la información disponible, se identifica la transformación del Estado fiscal costarricense en un Estado deudor sostenido por una estructura tributaria que favorece mecanismos de distribución hacia arriba a través de una fiscalidad caracterizada por la inequidad vertical y horizontal asociada a las fracciones capitalistas hegemónicas del período neoliberal.
Desigualdad Social y Régimen Fiscal
La relación entre desigualdad social y régimen fiscal es recíproca. Primero, opera como punto de partida: el régimen fiscal en condiciones de desigualdad extrema puede coadyuvar en su reproducción. Los grupos dominantes imponen sus intereses sobre el régimen fiscal y los demás sectores y moldean la institucionalidad tributaria (Atria, 2018; Mahon, 2004; Sokoloff y Zolt, 2005).
La influencia diferencial de las élites empresariales sobre el Estado descansa sobre los mecanismos estructurales derivados de la relación capital-trabajo: pueden presionar por reformas o contra ellas bajo intimidación de retirada de un país, que en la política cotidiana se presenta como el “chantaje” y el “temor” de la desinversión y el desempleo (Durand y Campodónico, 2011; Fairfield, 2015; Jessop, 2017). La necesidad de recursos financieros por parte del Estado genera una dependencia hacia los procesos de valorización y acumulación del capital (Jessop, 2017; Offe, 1984; Schumpeter, 2000).
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Sin embargo, la propia inestabilidad de la valorización y acumulación de capital y los problemas sociales que ha generado desencadenan demandas de acciones afirmativas y correctivas. Así, la fiscalidad se forma y transforma dentro del equilibrio inestable entre los imperativos económico-mercantiles y la legitimidad política estatal (Jessop, 2017).
La comunidad política, en particular los sectores subordinados, exigen políticas a cambio de su esfuerzo tributario que ayuden a aliviar o superar condiciones de marginalidad y exclusión social (Atria, 2018; Martin et al., 2009). Entonces, en segundo lugar, los regímenes fiscales re-operan sobre la desigualdad social.
La progresividad fiscal de la estructura tributaria es un buen indicador de un mecanismo de redistribución hacia los sectores desfavorecidos económicamente y de un compromiso momentáneo y políticamente inducido para enfrentar el crecimiento de las desigualdades (Piketty, 2014, 2020; Valdés, 2014). Esto es un dato de equidad tributaria vertical, que exige más según la capacidad económica del contribuyente.
Por eso, adentrarse en los detalles de un régimen fiscal, “así como las características de impuestos específicos (niveles, tasas, extensiones y evasión) nos permite entender la prevalencia de intereses especiales o grupos dominantes” (Atria et al., 2018, p. 13). Esto puede revelar mecanismos de redistribución de riqueza hacia arriba (Atria et al., 2018; Martin, 2020; Martin y Prasad, 2014).
Entendidos de esta forma, “los privilegios fiscales también pueden redistribuir” (Martin, 2020, p. 4). Estos elementos fiscales son de gran relevancia y están detrás del aumento en las desigualdades socioeconómicas desde la década de 1990 y de la aparición del Estado deudor.
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El Estado Deudor y la Política Tributaria
Un Estado deudor es aquél que financia un porcentaje cada vez mayor de su presupuesto a través de la deuda pública en lugar de los impuestos (Hager, 2019; Streeck, 2017). Para Streeck (2017), el factor decisivo en su aparición es la retirada del apoyo empresarial al Estado fiscal, lo que provoca un incremento de la regresividad y el estancamiento de los ingresos tributarios.
Los gobiernos neoliberales, sean de signo conservador o progresista, están detrás de esto, ya que promueven recortes impositivos hacia las clases altas sin considerar la necesidad de la inversión pública. Contrastado con las realidades de América Latina y, específicamente, en Centroamérica, el Estado deudor es un fenómeno crónico.
Como han analizado autores como Best (1976) y Centeno (2002), la imposibilidad histórica de consolidar un Estado fiscal y social se debe a la renuncia de sus gobernantes a imponer una fiscalidad robusta y moderna sobre sus sectores económicos dominantes. En su lugar, prefieren recurrir a la deuda interna o externa, lo que les libra de entrar en complejos procesos de negociación con las élites (Moore, 2008).
Sin embargo, eso les coloca dentro de una dinámica de dependencia con los acreedores nacionales e internacionales, así como con las calificadoras de riesgo (Jessop, 2017; Streeck, 2017). En la formulación de la política tributaria se privilegia la agenda neoliberal de reforma estatal, los controles sobre el gasto público y los efectos sobre la eficiencia del mercado y el comercio. La desigualdad social como elemento a considerar en la discusión impositiva ha sido relegada a un segundo plano.
En la última reforma fiscal se mencionó que el proyecto recaudaría el 80% de los ingresos del 20% más rico (Gobierno de Costa Rica, 2018). Esta justificación, sin embargo, fue una reacción a las críticas antes que un objetivo inicial del proyecto.
Diversos datos dan a conocer el aumento de la desigualdad social en Costa Rica medida por el ingreso desde mediados de la década de 1990. De acuerdo con los datos actualizados para el año 2018 y 2019, en Costa Rica el 50% (deciles 1 al 5) de la población adulta de menores ingresos recibe apenas el 9,5% del total de ingresos disponibles.
El 40% de la población por encima de esa mitad empobrecida (deciles 6 al 9), que podría considerarse como clase media en términos de ingreso, obtiene el 39%. Es decir, el 90% (deciles del 1 al 9) de la población adulta en Costa Rica se disputa el 49,5% de los ingresos disponibles.
El restante 51,5% de los ingresos se distribuye dentro del Top 10% del país. Dentro de este decil superior, el percentil más alto (el Top 1%) se lleva el 20,8% de las rentas, mientras que el otro 9% restante del decil se disputa un nada despreciable 30,7% de los ingresos nacionales. De acuerdo con estos datos, el Top 1% costarricense duplica los ingresos del 50% más pobre en términos de ingresos.
Un factor asociado a la pobreza y a la desigualdad, como lo es la inclusión en el mercado de trabajo a través del empleo (ver Pérez Sáinz, 2014; Pérez Sáinz y Salas, 2007), muestra un claro deterioro desde hace más desde el año 2008. El desempleo abierto pasó de 4,7% en el año 2008 a 12,42% en el año 2019 y, tras la pandemia, se ubicó en 19,98% en el último trimestre del 2020 (INEC, 2020).
La informalidad también ha aumentado, la cual se ha mantenido por encima del 40% de la Población Económicamente Activa (PEA) desde el 2010 (Delgado Jiménez, 2013; Mora, 2020). Entre el 2010 y el 2019, el “86% de los empleos netos creados en el periodo fueron empleos informales, es decir, 9 de cada 10” (Mora, 2020, p. 2).
Otra forma de aproximarse al fenómeno de la desigualdad es a través de la distribución del ingreso medido por las cuentas nacionales. Entre los años 2012 y 2017, el porcentaje del ingreso primario del componente “sueldos y salarios” estuvo apenas por debajo del 40% en relación con el PIB. El componente llamado ‘Rentas de Propiedad’, que se aproxima al trabajo social excedente disponible para la acumulación privada, representó entre el 28%-29% (BCCR, 2012, 2016, 2017).
Un fenómeno interesante ha sido el aumento de cuentapropistas (ingresos mixtos), que explica en parte la disminución relativa observada en el año 2017 para las remuneraciones y las rentas de propiedad. El porcentaje de cuentapropistas pasó de 7,3% en el año 2012 a 8,6% en el 2017 (BCCR 2012, 2017). Es un escenario de infraocupaciónplural, como le llamaba Ulrich Beck (2019), con tendencia a la precarización de las condiciones laborales.
El efecto de los impuestos y las transferencias del sector público en la distribución primaria del ingreso revela los problemas que enfrenta el Estado para hacer frente a esa situación. No se puede abordar la distribución primaria como desigualdad sin Estado, tal como suponen ciertos autores (e.g. Goni et al., 2008). Mercado y Estado se constituyen recíprocamente. En Costa Rica, el coeficiente de Gini varía tras impuestos y transferencias públicas (ver Figura 1).
Sin embargo, esta diferencia no es significativa y es insuficiente para una mejora sustantiva en el ingreso. Entre 2010 y 2019, la variación promedio fue de 0,043 puntos del coeficiente. La estructura tributaria y las transferencias sociales del país inciden poco comparadas con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante OCDE).
De ellos, es el que menos capacidad redistributiva tiene, incluso por detrás de Chile (OCDE, 2016, 2017). Un factor favorable son las cargas sociales, que son ajenas a la tributación en sentido estricto (OECD, 2016). No obstante, estas son disputadas por las representaciones sociales del empresariado al respecto (ver Cámara de Industrias de Costa Rica, 2019).
Desde algunos círculos empresariales se les acusa de incidir en la informalidad, la competitividad y el desempleo (e.g. Hidalgo, 2020). Por su parte, la OCDE (2016) señala que “la redistribución vía impuestos y transferencias es limitada debido a su escaso volumen y reducida progresividad” (p. Lo anterior implica la necesidad de evaluar la estructura tributaria del país.
La estructura fiscal del país ha sido predominantemente regresiva a pesar de la duplicación de los ingresos tributarios directos en un período de dos décadas. En el año 2017, los impuestos a bienes y servicios representaron un 38% del total, las cargas sociales un 34% y los impuestos directos un 28%. En el caso de la OCDE, el promedio mantiene una clara progresividad a pesar de que su estructura fiscal también ha sido afectada por la competencia fiscal que beneficia a las corporaciones empresariales (OCDE, 2020a).
En términos generales, en Costa Rica “la carga impositiva es de las más bajas de América Latina, y mucho más baja que la de sus pares de ingreso per cápita” (Barreix, 2014, p. 17).
Sostenibilidad Fiscal
La sostenibilidad fiscal de un país se logra cuando la deuda pública como proporción del PIB, se conserva constante en un nivel estimado adecuado, o cuando disminuye progresivamente de un nivel que se considera inadecuado. En otras palabras, la sostenibilidad fiscal se refiere a una conducción de las finanzas públicas en la que el gasto público no crece por encima de los ingresos, de manera la deuda pública no avance más allá de la capacidad de desembolso del país (Blanchard, 1990; Landolfo, 2012; Talvi y Végh, 1998).
En consecuencia, las autoridades fiscales de los países emergentes deben encontrar un balance entre la necesidad de elevar su gasto en inversión pública productiva y el requerimiento de mantener un déficit fiscal sostenible.