El sistema tributario mexicano ha experimentado diversas y constantes modificaciones a lo largo del tiempo. Algunas han sido más drásticas que otras, como el aumento en la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que pasó de 10% a 15% en 1995.
El crecimiento en la recaudación tributaria, entre enero y julio de este año, impulsó a los ingresos públicos que resultaron mayor a lo programado, de acuerdo con la información divulgada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). En los primeros siete meses del año, las arcas del gobierno obtuvieron, a través de diferentes conceptos, 4 billones 440,420 millones de pesos, lo que resultó en un crecimiento anual de 3.3 por ciento.
La dependencia señaló que lo obtenido en el periodo resultó en 49,879 millones de pesos por arriba de lo programado. El resultado se debió, principalmente, al crecimiento de los ingresos tributarios, principalmente de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y los que se cobran a las importaciones.
“Entre enero y julio, los ingresos tributarios aumentaron 6.1% real anual, impulsados principalmente por la recaudación del IVA, el impuesto a las importaciones y el IEPS de combustibles, lo que refuerza la capacidad del gobierno para financiar el gasto público sin aumentar la deuda”, expresó la dependencia.
El informe de finanzas mostró que en el periodo lo recaudado por la hacienda pública a través del pago de impuestos de los contribuyentes sumó 2.9 billones de pesos, lo que representó un crecimiento de 6.1% en comparación con el mismo periodo del año pasado. Al interior, el impuesto que mostró el mayor crecimiento en su recaudación fue el del IEPS, con un aumento de 44.8% anual, lo que se explicó principalmente por el impuesto especial que se cobra a las gasolinas, cuyos estímulos fiscales han sido menores este año en comparación con los niveles registrados en año pasado, lo que ha derivado en que se cobre más del gravamen.
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En tanto, los impuestos que se han obtenido a través de las importaciones dejaron a las arcas del gobierno 33% más, en comparación anual, mientras que el IVA creció 6.2 por ciento. Sin embargo, el Impuesto sobre la Renta (ISR) continuó con caídas. Entre enero y julio reportó una disminución de 0.3% anual, además de quedar por debajo de lo programado.
Historia del IVA en México
En diciembre de 1978, justo a mitad del sexenio de José López Portillo (1976-1982), fue expedida por un Decreto del Congreso la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Cuando entró en vigor (1980), la tasa de IVA fue establecida en 10% y, por razones de competitividad frente a la economía estadunidense, en la franja fronteriza norte fue del 6 por ciento.
En búsqueda de la legitimidad que las urnas no le habían entregado, con una operación político-electoral inédita (al margen del PRI), bajo el amparo del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari bajó la tasa del IVA al 10% en 1991 haciendo un uso político de la recaudación. Contrario al discurso desarrollista que cínicamente mantiene hasta la fecha, Felipe Calderón aprovechó la epidemia por Influenza AH1N1 no sólo para contratar más deuda (3 billones 367 mil millones de pesos de 2006 a 2012), también para aumentar impuestos, pues en 2009 presentó al Congreso un paquete fiscal que pretendía elevar la tasa general del IVA al 17%, incluidos alimentos y medicinas, que, sin embargo, fue rechazado por el pleno de la Cámara de Diputados, para después de la negociación entre partidos, aprobar un incremento al IVA de un punto porcentual en ambas modalidades de su aplicación, es decir, 16% en su tasa general y 11% en la frontera norte.
En la presente administración (2018-2024), el jefe del Ejecutivo firmó un decreto para revertir esta circunstancia en la Zona Libre de la Frontera Norte.
Análisis del ISR e IVA (1990-2015)
Existen una gran cantidad de variables que pueden afectar la recaudación, entre ellas, la misma tasa impositiva y el crecimiento del PIB. Se escogieron el ISR y el IVA debido a que a lo largo del tiempo han jugado un papel preponderante en la historia tributaria de México, siendo los principales objetos de las diversas reformas tributarias; además de que, entre los dos, representan la gran mayoría de los ingresos tributarios: un 83%, en promedio, en el período bajo análisis (1990-2015).
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El ISR es el impuesto que grava los ingresos generados (o rentas), tanto de las personas físicas como de las morales. Las primeras se refieren a los sueldos, salarios u honorarios que perciben los individuos como remuneración por su trabajo.
Comportamiento del ISR
Durante este periodo, la tasa de ISR, para personas morales, se mantiene en 34%, mientras que, para personas físicas, en 35%. El promedio de recaudación, en este período, medido como porcentaje del PIB, fue de 3.7%. Su punto más alto, en 1993, fue de 4.4% y, su punto más bajo, en 1996, de 3.2% del PIB. Las variaciones en la recaudación, durante este período, se pueden explicar, en parte, debido a la situación económica del país.
Hubo años contrastantes, como 1993, en donde el panorama económico era alentador, y como 1995, cuando estalló la crisis económica (con un crecimiento negativo del PIB de 5.8%). Dicha crisis fue uno de los causantes de la disminución de la recaudación en 1995 y 1996.
En 1999 la tasa de ISR de personas morales subió un punto porcentual, para llegar a 35%; mientras que la de personas físicas subió a 40%.
Durante este período, se disminuyó la tasa de ISR, para pasar de 35% en 2002, a 30% en 2005, para personas morales, y de 40% a 30%, para personas físicas. Como consecuencia, la recaudación del ISR, pasó de representar el 4.4% del PIB en 2002, al 4.1% en 2005. Esto se dio con tasas de crecimiento medianamente altas del PIB, lo que nos indica que, aunque la recaudación monetaria pudo haber aumentado, éstos aumentos fueron menores a los crecimientos experimentados por el PIB.
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El ISR sufrió nuevas disminuciones en este período, pasando la tasa, tanto para personas morales como físicas, a 29% en 2006 y a 28% en 2007. A pesar de dichas disminuciones, se puede observar que la recaudación aumentó a 4.3% del PIB en 2006 y a 4.6% del PIB en 2007.
En este período, se crearon dos nuevos impuestos al ingreso, el IETU y el IDE. La tasa del IETU en 2008 fue de 16.5%, para pasar a 17.0% en 2009 y a 17.5% de 2010 en adelante. Por su parte, el IDE gravaba a una tasa de 2% los depósitos bancarios en efectivo mayores a $25,000 en 2008, y, a partir de 2010, a una tasa de 3%, los depósitos mayores a $15,000.
A pesar de que este período inicio en medio de una crisis económica mundial, en donde las tasas de crecimiento del PIB en México fueron de 1.4% y -4.7% en 2008 y 2009, se consiguió una recaudación del ISR, medida como porcentaje del PIB, mayor a la de períodos anteriores. La menor recaudación se dio en 2009, con un 4.9% del PIB y la máxima en 2013, con un 5.9% del PIB.
En esta última Reforma Hacendaria, se incrementó la tasa de ISR, para personas físicas, a 35%, y se eliminaron el IETU y el IDE. La tasa de ISR, para personas morales, no sufrió modificaciones, por lo que se mantuvo en 30%.
Comportamiento del IVA
El IVA es un impuesto indirecto, en donde el agente económico que lo recauda no es generalmente quien termina soportando la carga fiscal.
En 1990, la tasa general del IVA era de 15%, de 6% en ciudades fronterizas y de 20% para artículos de lujo. Para 1992, la tasa general se disminuye a 10%.
En 1995, se aumenta la tasa general del IVA a 15% y la tasa en ciudades fronterizas a 10%. Dichas tasas no sufrieron cambios por un período de 15 años. Los aumentos en las tasas de IVA tuvieron un impacto positivo en la recaudación.
Durante estos 15 años, la recaudación del IVA tuvo una tendencia al alza, iniciando en 2.3% del PIB en 1995 y terminando en 3.4% del PIB en 2009. Durante este período, el crecimiento del PIB tuvo diferentes altibajos, inclusive llegando a tener tasas negativas en 1995, 2001 y 2009. Sin embargo, estos altibajos en el PIB no afectaron la recaudación por concepto de IVA, ya que, medida como porcentaje del PIB, fue en constante aumento, con excepción de 2009, en donde disminuyó ligeramente.
Empezando a partir de 2010, la tasa general del IVA subió a 16% y la tasa en ciudades fronterizas a 11%. Estos cambios, de inicio, aumentaron la recaudación a 3.8% del PIB en 2010. Posteriormente, la recaudación, medida como porcentaje del PIB, disminuyó ligeramente durante el período, para terminar representando, en 2013, el 3.5% del PIB.
Se observa que, durante los primeros tres años de este período, la recaudación, medida como porcentaje del PIB, no sufrió variaciones significativas y que las tasas de crecimiento del PIB fueron moderadamente buenas. Sin embargo, la economía se desaceleró en 2013, con un crecimiento del PIB de sólo 1.4%. En ese mismo año, la recaudación bajó para representar el 3.5% del PIB.
En 2014, se homologo en 16% la tasa del IVA general y de las ciudades fronterizas. Este cambio impactó la recaudación de manera positiva, ya que la recaudación representó 3.9% del PIB en ambos años. Esto sucedió con una tasa de crecimiento del PIB de 2.3% en 2014.
En teoría, se esperaría que, a mayor tasa de impuestos y a mayor crecimiento económico, la recaudación sería mayor. A partir de lo mostrado, se puede observar que, en términos generales, tanto las tasas de los impuestos como el crecimiento del PIB tienen una relación directa con la recaudación; es decir, se confirma lo esperado. Sin embargo, existen otros factores que pueden impactar la recaudación de manera considerable (exenciones, deducciones autorizadas, tasas preferentes, medidas para aumentar la base de contribuyentes, credibilidad de la autoridad, etc.), los cuales, en otra oportunidad, deben de ser analizados a profundidad para comprender más a fondo los determinantes de los aumentos.
Aun cuando, el aumento en la recaudación tributaria podría leerse como uno de los mayores logros de la actual administración, estos siguen siendo insuficientes para garantizar los derechos de todas y todos, y el incremento de los ingresos tributarios de quienes aún conservan privilegios fiscales continúa siendo una deuda del Gobierno y un tema de interés público incuestionable.
La recaudación neta del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que descuenta devoluciones, compensaciones y regularizaciones, ascendió a 1.2 billones de pesos en el 2022 lo que representó un aumento de 0.8% anual en términos reales, de acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Lo anterior representó el crecimiento más bajo desde 1995 cuando incrementó 1 por ciento. En otras palabras, el IVA nunca había crecido menos de 1% anual, en términos reales, en el acumulado enero-diciembre desde que se tiene registro.
Una de las razones por la cual la recaudación del IVA creció solo 0.8% en el 2022 fue por la devolución de 809,761 millones de pesos a los contribuyentes por dicho impuesto, que se trata del monto más grande que se ha regresado a los contribuyentes.
Así, la recaudación bruta, la que no descuenta devoluciones, compensaciones y regularizaciones, fue de 2 billones 58,677 millones de pesos en el 2022, lo que representó un incremento de 6% anual en términos reales.
Dicho de otra manera, el SAT devolvió a los contribuyentes 39.3% de la recaudación bruta del Impuesto al Valor Agregado en 2022; mientras que en el 2021 regresó 36% del IVA.
El monto de las devoluciones de IVA tuvo un incremento de 16% en términos reales y es el más pronunciado desde 35.7% registrado en el 2019, de acuerdo con datos del Servicio de Administración Tributaria.
Juan López Reynosa, investigador en ingresos y deuda del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), comentó a El Economista que el aumento en las devoluciones ha afectado a la recaudación neta del IVA, sobre todo en manufacturas. Es un dato interesante sobre el aumento en las devoluciones del IVA en el año pasado y cómo éstas han incidido de mayor forma en las manufacturas”, dijo Reynosa.
La industria manufacturera acaparó 66.2% de las devoluciones de IVA, sin contar las devoluciones a personas físicas. Las devoluciones de IVA a las empresas manufactureras sumaron 530,298 millones de pesos al cierre del 2022, lo que representó un incremento anual de 28.1% en términos reales.
La recaudación bruta de IVA a las manufactureras fue de 627,316 millones de pesos lo que representó un aumento de 8.6% en términos reales. Mientras que la recaudación neta fue de 86,124 millones de pesos, esto significó una contracción de 43% anual en términos reales.
En segundo lugar en las devoluciones de IVA se ubicó el comercio al por mayor con 77,556 millones de pesos. Lo anterior significó una contracción anual de 4.2% en términos reales.
La recaudación bruta del comercio al por mayor contabilizó 328,961 millones de pesos en el 2022, un aumento anual de 11.8% real, pero la recaudación neta fue de 248,110, un crecimiento de 18.7 por ciento.
La industria minera ocupó el tercer lugar en devoluciones del IVA, con 39,867 millones de pesos en el 2022, una contracción de 15.1% anual en términos reales.
La recaudación bruta del IVA a la minería registró 38,368 millones de pesos en 2022 lo que significó un crecimiento real de 21.8% anual.
Propuestas para la zona fronteriza
La siguiente administración, a entrar en funciones el 1 de diciembre de 2018, ha propuesto bajar, en la zona fronteriza, el IVA a una tasa de 8 % y el ISR a personas morales a una tasa de 20 %. Estas medidas buscan hacer dicha zona más competitiva con los Estados Unidos. Históricamente, en México, se ha tenido una tasa de Impuesto al Valor Agregado (IVA) diferenciada entre la frontera y el resto del país.
De 1990 a 1994, la tasa en la frontera era de 6%, mientras que, en el resto del país, de 15% hasta 1991, y de 10% de 1992 a 1994. Posteriormente, de 1995 a 2009, la tasa en la frontera aumentó a 10% y la del resto del país a 15%. Finalmente, de 2010 a 2013, la tasa en la frontera fue de 11%, mientras que, en el resto del país, aumentó a 16%. No fue hasta la reforma fiscal de 2014 cuando se homologaron las tasas, siendo de 16% en todo el país.
En el caso del ISR a personas morales, la historia es diferente. Se propone reducir esta tasa de 30% a 20% y no existen antecedentes de tasas diferenciadas en diferentes regiones del país.
Es importante mencionar que la recaudación de cualquier impuesto no depende exclusivamente de las tasas y demás especificaciones en la ley, sino que dependen en gran medida de factores como el crecimiento económico. En un año con mucho dinamismo en la economía, las utilidades de las empresas y el consumo de las personas aumenta, lo que genera una mayor recaudación tanto de IVA como de ISR. Lo opuesto ocurre en un año de estancamiento económico.
En la propuesta, se considera zona fronteriza como la región que va desde la frontera con Estados Unidos hasta 30 kilómetros adentro del país. Como estimación de la población que se vería afectada por esta medida, se obtiene del INEGI (2018) la poblacion de los municipios que colindan con la frontera.
El primer paso es estimar cuánto sería el IVA obtenido, si se mantuviera el consumo constante y solo se redujera la tasa del IVA a la mitad. Posteriormente, se realiza un análisis de sensibilidad, esto es debido a que al disminuir el IVA, el precio de venta de los productos disminuye1, por lo que la demanda de los mismos aumenta. A partir del IVA obtenido para 2017, se obtiene el valor de las mercancías sin dicho impuesto, el cual es de $704,118.9 millones de pesos.
El caso del ISR es más peculiar debido a que, como se mencionó anteriormente, no existen casos en México de ISR diferenciado en estados fronterizos. De manera similar a la propuesta del IVA, lo que se busca es hacer más competitiva la zona y atraer mayor inversión, aprovechando la cercanía con Estados Unidos. A diferencia del IVA, en donde se ajustó el IVA total de los estados de acuerdo con el porcentaje de la población que vive en la zona fronteriza, esto no se realiza en el caso del ISR.
Se obtiene el ISR total de los estados fronterizos con excepción de Nuevo León. El primer paso es estimar la pérdida de recaudación de ISR asumiendo que no existe movimiento de utilidades hacia la zona con menor tributación. Con la tasa actual de 30%, se obtiene una recaudación de $68,296.0 millones de pesos. Para realizar un análisis de sensibilidad se utiliza el estudio Income shifting, investment, and tax competition: theory and evidence from provincial taxation in Canada elaborado por Mintz and Smart (2004).
En este estudio, se clasifica a las empresas en tres tipos de acuerdo con su propensión a mover ingresos a un estado con menor tasa impositiva:
- Grandes corporaciones que pagan impuestos en un solo estado y son subsidiarias de otras grandes corporaciones.
- Otras grandes corporaciones.
- Empresas pequeñas.
Las medidas de reducir el IVA en la zona fronteriza a 8% y el ISR a personas morales a 20% podrían resultar en una pérdida recaudatoria total que va desde $83,148.2 millones de pesos hasta $104,411.8 millones de pesos. Esto, a pesar de que la medida podría aumentar la competitividad en la zona fronteriza y atraer mayor inversión y consumo, dejaría un hueco importante en las finanzas públicas, presionadas por cambios sociodemográficos que tienen implicaciones en el presupuesto, sobre todo con aumentos en el gasto en pensiones y salud.
Recaudación tributaria y estrategia fiscal en México
Una vez iniciado el sexenio el presidente Andrés Manuel López Obrador prometió una estrategia de saneamiento de las finanzas públicas que pretendía, entre otras cosas, aumentar los ingresos del Estado, pero sin incrementar impuestos en términos reales ni crear nuevos tributos. Aunque esta estrategia implicaba renunciar a utilizar la política tributaria como una herramienta para eliminar múltiples privilegios fiscales, lo cierto es que la recaudación tributaria ha aumentado de forma sostenida durante los últimos seis años.