No cabe duda de que la elección presidencial de 2018 en México representó la pugna de dos proyectos de nación completamente antagónicos. Mientras uno de los proyectos políticos apostaba por la preservación del status quo, el otro apostaba por la renovación del Estado social y una supuesta refundación moral del país; finalmente el resultado fue que el proyecto de la renovación salió victorioso. Sin embargo, lo sorprendente era que había un tema en el que todas las facciones políticas parecían estar de acuerdo: los impuestos. Los tres candidatos principales rechazaron contundentemente elevar la carga tributaria, pese a que muchas de las promesas invariablemente requerían de un mayor gasto público (Fariza, 2018).
Previo a las elecciones, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), en voz del responsable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Luis Videgaray, prometió no aumentar los impuestos en lo que restaba del sexenio. Por su parte, las facciones del Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) arroparon la propuesta patronal de reducir los impuestos a las empresas y enfocarse principalmente en el aumento del IVA, mientras que los dirigentes del Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) expresaron públicamente que ellos no aumentarían los impuestos, pues todo se podría financiar con el combate a la corrupción. Podemos argumentar que la razón principal por la que políticos y gobernantes rehúyen el tema de los impuestos reside en la poca popularidad que estos tienen dentro de la opinión pública.
Sin embargo, la agenda del nuevo gobierno -cada vez más extensa y ambiciosa- ha puesto en duda su sustentabilidad, dado que los ingresos tributarios en México no resultan suficientes para cubrir las exigencias en materia de bienestar social. Es por esta razón que muchos expertos empiezan a enfatizar la urgencia de que México plantee una nueva reforma fiscal que dote de mayor capacidad al Estado. Lo anterior obliga a la pregunta ¿tiene el nuevo gobierno de la Cuarta Transformación (4T) el respaldo ciudadano para llevar una potencial reforma tributaria? Existen elementos que hacen pensar que existen las condiciones de legitimidad para que el gobierno lleve una reforma de gran calado, a pesar de que el tema no parece estar dentro de la agenda del presidente.
Deficiencias Fiscales Crónicas y la Resistencia a la Reforma
La situación fiscal en México -diagnosticada en innumerables ocasiones- muestra el carácter urgente de llevar a cabo una reforma tributaria que le permita al Estado obtener mayores ingresos, de modo que expanda su rango de acción política. México es el país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que menos recauda en relación con la riqueza generada. Incluso, si se compara con otros países de América Latina y el Caribe, la recaudación de México es notablemente menor que la gran mayoría de países de la región, apenas superando a Perú, Panamá, República Dominicana, Paraguay y Guatemala.
La siguiente tabla ilustra la brecha de recaudación de México en comparación con el promedio de la OCDE en puntos clave:
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| Indicador de Recaudación | México (% del PIB) | Promedio OCDE (% del PIB) |
|---|---|---|
| Recaudación Tributaria Total | 16.2 | (País con menor recaudación en la OCDE) |
| Impuesto Predial | 0.3 | 1.9 |
| Recaudación de Estados y Municipios | 0.9 | 5.5 |
De igual manera, cuando se observa a nivel local, encontramos una evidente área de oportunidad en lo que respecta a estados y municipios. México lleva postergando una verdadera reforma fiscal durante décadas. De acuerdo con Aboites y Unda (2011), el país vio perdida la gran oportunidad de reformar de fondo el sistema fiscal en la década de 1960, cuando se presentó lo que se denominó el “informe de Kaldor”, y que el gobierno mexicano en cuestión desechó por razones de “moderación tributaria”. Del mismo modo, el pacto implícito entre élite económica y poder político frenó durante gran parte del siglo xx cualquier intento de reforma fiscal que representara un agravio a sus intereses (Haber, Klein, Maurer y Middlebrook, 2008).
La transición política del 2000 hizo aún más pronunciada la cooptación del Estado por parte de los poderes fácticos que, de nueva cuenta, se resistieron a una reforma que les obligara a aumentar la tributación: “El escollo a la reforma fiscal es político. Nace de la recia oposición de la élite nacional -y también extranjera- a tributar, tanto de la audacia republicana o de la sujeción de los partidos políticos a los poderes fácticos” (Ibarra, 2007). Si bien la reforma de 2013 logró aumentar ligeramente la recaudación, estuvo muy lejos de abordar los problemas de fondo del sistema tributario: baja recaudación y poca efectividad distributiva, la porosidad de este sistema, y la opacidad de la SHCP (Unda, 2015).
La Estrategia Fiscal de la 4T: Austeridad y Fiscalización sin Nuevos Impuestos
A pesar de estas deficiencias estructurales, el presidente Andrés Manuel López Obrador se comprometió a no impulsar medidas que lastimaran a la sociedad y reiteró su compromiso de combatir los privilegios fiscales que dañan las finanzas públicas. La agenda del nuevo gobierno se basó en el combate a la corrupción para financiar el gasto público. Este compromiso se tradujo en una política de austeridad, ahora convertida en Ley Federal de Austeridad Republicana que, entre otras cosas, limita el fenómeno de “puertas giratorias” al menos 10 años, prohíbe la contratación de seguros médicos privados con recursos públicos, así como otras medidas simbólicas.
Una acción clave fue romper con la tradición de amnistía fiscal a grandes contribuyentes cada inicio de sexenio. La titular del SAT mencionó que en 2007-2012 recibieron el beneficio 18,302 contribuyentes, cifra muy rebasada en 2013-2018, pues se beneficiaron entonces 135,228 contribuyentes. Ríos-Farjat observó que la tendencia creciente a utilizar la condonación generalizada de impuestos cada seis años ponía en entredicho el principio de política fiscal de reservar esas medidas para casos de urgencia y necesidad, y contravenía el principio constitucional de que todos contribuyamos a la carga pública de forma proporcional y equitativa. La Jefa del SAT agregó que no se trataba de la eliminación de un incentivo fiscal sino de una práctica que, nos guste o no, ya se había pervertido pues instaba a los contribuyentes a aguardar cada seis años la dispensa de sus impuestos, esto en detrimento de los contribuyentes cumplidos, quienes se esfuerzan y sacrifican para mantener al país.
Apenas era el segundo año del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, cuando grandes contribuyentes, como Walmart, América Móvil, BBVA México, Grupo Modelo, IBM, FEMSA, Grupo BAL y Grupo Salinas se formaron para ponerse al corriente con el Servicio de Administración Tributaria (SAT). Nunca antes un gobierno se había concentrado en fiscalizar a las compañías con ingresos superiores a los 1,250 millones de pesos al año. Esto se logró mediante el Plan Maestro de Fiscalización y Recaudación, enfocado especialmente en grandes contribuyentes, que siguió el SAT desde 2020. Este plan radica en revisar la contabilidad de las empresas, realizar auditorías a sectores específicos como el automotriz, de bebidas alcohólicas, comercio mayorista y minorista; además de la publicación de tasas efectivamente pagadas por las empresas por sectores para establecer porcentajes mínimos para el pago de impuestos. El plan, que se extendió a las operaciones de comercio exterior en 2022, ha dejado jugosos recursos para las arcas públicas.
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Como resultado de los esfuerzos para la regularización por auditoría y la eficiencia recaudatoria, al cierre de 2023 se alcanzó un monto de 757,155 millones de pesos. Esto es, 140,874 millones más que en el mismo periodo de 2022, lo que representa un incremento en términos reales de 16.4%, asimismo, respecto de 2018, se ha presentado un incremento de 477,508 millones en términos nominales, lo que implica un incremento en términos reales de 110%. “Los efectos de acciones como la eliminación de la compensación universal, la catalogación como delito del fraude fiscal y la eliminación de condonaciones a grandes contribuyentes han demostrado que es posible incrementar los ingresos tributarios sin aumentar, ni crear nuevos impuestos”, comentó el titular de Hacienda, en su comparecencia por la glosa del V Informe de Gobierno a Diputados. En promedio, en los primeros cinco años de gobierno los ingresos tributarios representaron el 13.42% del PIB, cuando en los primeros cinco del sexenio anterior, el promedio fue de 11.46%, refieren cifras de Hacienda.
Gasto Público Creciente y Presiones Presupuestarias Insostenibles
A la sombra de los esfuerzos por recaudar más, crecen las necesidades del gasto público. Desde 2008 el dinero que gasta el sector público es mayor a los ingresos que llegan a las arcas públicas por el pago de impuestos, derechos, exportación y venta petrolera. En 2022 y 2023 se registró la brecha entre ingresos y gasto más grande desde 2014, cuando fue de 4.4% del PIB; en ambos años fue de 4.3%, para el cierre de este año Hacienda espera que llegue a 5%, el nivel más alto del que se tiene registro. “A pesar de que se hicieron muchos recortes, también hubo incremento en algunos gastos, especialmente las transferencias y subsidios por el programa de los adultos mayores. Lamentablemente se empezó a gastar en él sin tener prevista una fuente de financiamiento, el programa ha ido creciendo, y aún no pasamos por la etapa de amplio envejecimiento”, considera Mariana Campos, directora general de México Evalúa.
Pese a una política de “austeridad republicana”, las prioridades y obligaciones quedaron claras a lo largo del sexenio. Por ejemplo, en 2019 se aprobaron 100,000 millones de pesos del presupuesto de la Pensión del Bienestar para Adultos Mayores, para 2024 la Cámara de Diputados aprobó un presupuesto de 465,048 millones. Si a este gasto le sumamos lo que se aprobó para 2024 por pensiones vitalicias (IMSS, ISSSTE, CFE y Pemex) 1.499 billones de pesos, ambos conceptos absorben el 21% del gasto neto, cuando en 2019, al inicio de la actual administración, se llevaron 17%. “La política de austeridad ha sido selectiva, puesto que hay ramos administrativos que han sido beneficiados con mayor asignación de recursos”, refiere el documento Austeridad, debilidad institucional y presupuesto del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Lejos de ver un recorte al gasto público neto, este se incrementó 20.5%, de 2018 a 2024, mientras los ingresos totales incrementaron 14.4%, situación que se compensó con un incremento del endeudamiento de 158.5%, refieren cifras del CIEP.
El problema de incrementar tus gastos sin tener garantizadas fuentes extras de ingresos para programas u obras prioritarias, es que jalas recursos de otros rubros; completas el gasto con deuda, con ingresos no recurrentes; “en esta administración se extinguieron fideicomisos y el dinero de estos se fue para programas sociales, lo que no es meramente redituable para la economía”, explica Edson Valdés, profesor e investigador de la Universidad Veracruzana en materia de Economía y Finanzas Públicas. A la par, otros gastos obligatorios como los intereses por la deuda, el pago de nómina de los servidores públicos, y transferencias a los estados crecen año con año, absorbiendo más del 80% del gasto total.
Inversión Pública y Megaproyectos: Altos Costos y Sectores Olvidados
Este análisis examina el desempeño de la inversión pública en este sexenio. Para finalizar las obras prioritarias como el Tren Maya, la administración de López Obrador elevó el gasto en inversión al cierre de su sexenio. A pesar de contar con el presupuesto público más alto de la historia, y de incrementar la deuda pública a niveles récord, no compensó la baja inversión realizada en los primeros años de la gestión. El problema es que una baja inversión física se relaciona con un menor crecimiento económico. Con menos recursos destinados a obra pública, se profundiza el rezago en sectores estratégicos como transporte, energía y agua, entre otros, lo que repercute en la competitividad y el bienestar de la población.
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En 2024, se destinaron 1,034.9 mil millones de pesos (mmdp) al rubro de inversión física, una cifra 11.4% (105.9 mmdp) mayor a la de 2023 y el nivel más alto del sexenio, mismo que es superior en 24% (200.8 mmdp) al nivel del último año de Enrique Peña Nieto (EPN). La menor prioridad para el gasto de inversión se volvió una constante desde 2017 cuando Peña Nieto realizó un ajuste fiscal y se mantuvo con bajos niveles durante toda la administración de López Obrador. A nivel internacional, la diferencia es clara. En 2021, los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) promediaron un gasto en inversión pública equivalente al 3.5% del PIB. Esta brecha sugiere una menor capacidad del Estado para impulsar proyectos estratégicos que fortalezcan la competitividad y el crecimiento de largo plazo.
En el sexenio de López Obrador, el 95% del gasto en inversión física se destinó a seis funciones: 1. combustibles y energía (Pemex y CFE); 2. Vivienda y servicios comunitarios; 3. Comunicaciones y transportes; 4. Seguridad nacional y policías; 5. Salud y 6. Educación. La mayor concentración de la inversión en estos sectores con López Obrador, significó que las 16 funciones restantes recibieron el 5% del presupuesto en inversión, mientras que con Peña Nieto recibieron, proporcionalmente, el doble de recursos. En estos sectores olvidados por AMLO se encuentra ciencia, tecnología, agropecuario, cultura y protección social, entre otros.
El Tren Maya, uno de los proyectos insignia del sexenio y destinado principalmente a la provisión de servicio ferroviario en Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo, ha costado 176% más de lo prometido. De acuerdo con notas periodísticas, López Obrador aseguró que su construcción costaría 156 mmdp, equivalentes a 197 mmdp en pesos constantes de 2024. Sin embargo, a mitad de su administración, en 2022, el costo ya había alcanzado 242 mmdp, rompiendo su promesa inicial. Tan solo en 2024, el Tren Maya costó 152 mmdp. A esto se suman 28.7 mdp adicionales para la reubicación de asentamientos humanos en el derecho de vía del tren, incluyendo la compra de terrenos y la construcción de vivienda para las familias afectadas. Debido a este proceso de reubicación, muchas de las comunidades desplazadas han denunciado afectaciones a su modo de vida, pérdida de tierras y falta de transparencia en la compensación recibida, lo que ha convertido la obra en un símbolo de improvisación y opacidad. Por si no fuera suficiente, tiene otros 45 mmdp aprobados para 2025.
Si bien el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) costó menos de lo proyectado, en realidad trajo consigo un sobrecosto por la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM). Finalmente, construir el AIFA costó 89 mmdp. En otras palabras, el gobierno gastó el equivalente a un nuevo aeropuerto en cancelar uno que nunca se construyó, sin que la población o la economía obtuvieran algún beneficio. Esta decisión representó una pérdida de capitales sin precedentes. A pesar de que fue diseñada para procesar 340,000 barriles diarios de petróleo, en agosto de 2024 Dos Bocas operaba apenas al 50% de su capacidad, refinando 170,000 barriles diarios. Además, su producción de gasolina fue de sólo 1,144 barriles diarios. De esta forma, con datos oficiales, el sobrecosto del Tren Maya, AIFA y Dos Bocas, asciende a 630.5 mmdp.
La Percepción Ciudadana sobre los Impuestos en la Era de la 4T
La literatura especializada indica que las razones por las que los mexicanos no pagan impuestos giran, entre otras cosas, al desconocimiento (Hernández, Zamudio y Guerrero, 2002), a la complejidad burocrática, a la permisividad institucional, y a que las autoridades alcanzan únicamente a los trabajadores formales (Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, 2014). Las personas no creen en el beneficio que puede generar el pago de sus impuestos, su conciencia social no es clara y el término de contribuir pierde sentido, al menos en el tema de los impuestos. La explicación, en el caso de México, se remonta a décadas de experiencia negativa en la gestión pública de los recursos públicos con altos índices de corrupción y poca eficiencia en el gasto, así como por falta de transparencia y rendición de cuentas.
Esta mala percepción, sin duda, ha impactado en la disposición de los ciudadanos para pagar impuestos, lo cual, contrasta de manera tangible con la disposición que existe en otros países con tasas tributarias mucho más pesadas que las de México. Por ejemplo, mientras que en este país sólo 44.5 % de los ciudadanos estarían dispuestos a pagar más impuestos para mejorar los servicios que brinda el Estado (Casar, 2013), en Finlandia el número de ciudadanos con dicha disposición es de 55.9 % (Bilaine, 2015) y en Suecia es 61 % (Edlund, Svallfors y Johansson, 2010); ello a pesar de que en dichos países las tasas tributarias son mucho más elevadas.
Si bien la percepción negativa de los ciudadanos sobre los impuestos en México ha tenido su origen en el gasto irresponsable y en la corrupción dentro del sector público, el cambio de gobierno en 2018 nos obligó a preguntar si los mexicanos aún mantienen esta percepción respecto a sus obligaciones fiscales; esto debido a que AMLO ha hecho de la lucha contra la corrupción una de sus principales banderas políticas y, que más allá de debatir si ha sido exitoso o no en esta empresa, la percepción de los mexicanos en este tema parece ser más favorable que en el pasado. De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2019 (IPC) de Transparencia Internacional (2020), México aparece en el lugar 130 de 180 países analizados, lo que implica un avance de ocho lugares por encima de la posición que ocupó en 2018.
A los participantes de grupos focales se les preguntó de manera general: “¿Qué opinan de los impuestos?” Las primeras reacciones no verbales en ambos grupos fueron muy reveladoras e hicieron notorio el sentir negativo sobre este tema: risas nerviosas, gesticulaciones defensivas y un primer momento de s... Dado que las acciones del presidente tocan directamente las causas principales que originan mala percepción de los impuestos, es justo preguntarse: ¿qué piensan los mexicanos de los impuestos en la era de la 4T?
La Inevitable Reforma Fiscal para el Próximo Sexenio
De cara a las elecciones presidenciales del 2024, la necesidad de implementar una reforma fiscal retoma fortaleza en el discurso y en el escenario político-regulatorio. Por el lado del gasto, la presente administración se ha caracterizado por el incremento de éste en programas sociales; éstos han presionado las arcas del Estado y, derivado del costo político de reducirlos, han de conservarse en los sexenios por venir. Aunado a este incremento en el gasto social, continúa la presión ejercida por el pago de pensiones, que representa el 22% del gasto neto para el 2024; así como el de las grandes obras sexenales (megaproyectos, como el Tren Maya, el Corredor Interoceánico, etc.).
Al respecto, cabe resaltar que estas condiciones serán heredadas a la próxima administración, luego de la sucesión presidencial que tendrá lugar el 1 de octubre de 2024; por lo que las insostenibles presiones presupuestarias deberán ser resueltas mediante la implementación de una reforma fiscal. Ahora bien, alrededor de una reforma fiscal para el país, las tendencias regulatorias en América Latina en materia tributaria podrían influir en la toma de decisiones de la siguiente administración. En varios países de la región, cuyos procesos electorales fueron efectuados entre el 2021 y 2022, las propuestas de reformas tributarias fueron centrales e impulsaron posteriores iniciativas formales:
- Colombia: el presidente Gustavo Petro Urrego anunció una reforma tributaria que promoviera la equidad, la progresividad y la eficiencia.
- Chile: el presidente Gabriel Boric Font informó que realizaría una reforma tributaria que permitiera la consolidación fiscal con recursos permanentes adicionales. Sin embargo, divisiones al interior del Congreso impidieron su aprobación.
- Brasil: el presidente Luiz Inácio Lula da Silva evidenció el interés que tenía en proponer una reforma fiscal, catalogada como “solidaria, justa y sostenible”, que simplificara los impuestos.
- Honduras: la presidenta Xiomara Castro Sarmiento señaló que promovería una reforma tributaria que abordara las desigualdades en el pago de impuesto.
En suma y derivado de lo anterior, la discusión de una futura reforma fiscal en México deberá recuperar los aprendizajes de otros países de la región, particularmente aquellos en donde el diálogo con los diversos actores interesados y la negociación con las diferentes fuerzas políticas ha sido importante para avanzar e implementar este tipo de medidas impulsadas desde el Poder Ejecutivo. Por otra parte, vale la pena reflexionar que aún con la relevancia y gran necesidad que se tiene para fortalecer las disposiciones tributarias del país, los elevados costos políticos de un gobierno entrante dificultan la implementación de una reforma integral. El problema de incrementar tus gastos sin tener garantizadas fuentes extras de ingresos para programas u obras prioritarias, es que jalas recursos de otros rubros; completas el gasto con deuda, con ingresos no recurrentes.
Tampoco hubo una reforma tributaria en el sexenio para incrementar las fuentes de ingresos por cobro de impuestos o liberar recursos por revisiones a los gastos. Y para rematar, los ingresos petroleros reportaron sus niveles más bajos respecto al PIB y al gasto público en 2020 y 2023. Hacienda espera peores índices para 2025, en vista de menores precios para el petróleo crudo a nivel global y una menor plataforma de exportación, refieren los Precriterios Generales de Política Económica para el siguiente año. “Las finanzas públicas se despetrolizan, esto implica menos dinero por la venta y exportación de petróleo, pero también, una oportunidad para recaudar por la parte del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que se cobra a las gasolinas y diésel, ante la baja de sus precios en el mercado internacional, pero no lo suficiente para compensar la falta de ingresos por un menor precio de la mezcla (mexicana de petróleo)”, considera Arturo Carranza, director de Proyectos de Energía en Akza Advisors.
Esto ya lo prevé Hacienda, y por primera vez en el sexenio propone un recorte sustancial al Presupuesto de 2025, cercano al medio billón de pesos; lo que representa una caída de 8.8% frente al gasto esperado para este año. Esta será la segunda caída más marcada desde 2017, cuando el presupuesto cayó 8.6% real anual, refieren datos de la SHCP. No obstante, para los 70 programas prioritarios del actual gobierno se proponen incrementos para 2025. Tan solo 10 programas prioritarios se llevarán 747,631 millones de pesos, descobijando el gasto que se destina a proveer bienes y servicios públicos, como salud, educación y seguridad. La política de gasto, en lo que resta de 2024 se enfocará en la culminación de las obras de infraestructura iniciadas en 2019, y a la provisión de múltiples programas sociales. Por lo que se planteó un déficit de 5% del PIB, “hay momentos en que cada economía y cada proyecto necesitan acelerar el gasto”, comentó Ramírez de la O, en el marco de las reuniones de Primavera del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Pese a los buenos deseos, los especialistas consideran que la próxima administración federal tendrá que poner sus esfuerzos en aumentar las fuentes de ingresos, no sin antes llevar a cabo una revisión minuciosa al gasto público para hacerlo más eficiente. “Ya es momento de una reforma fiscal, que no se ha dado en los últimos siete años, la parte en materia tributaria no se cuestiona porque la aparición de nuevas tecnologías te obliga a modernizarte."