Este documento analiza cómo los cambios interdependientes de los contextos económico, político y social han influido en el diseño y aplicación de diversas reformas tributarias en México, entre 1980 y 2010, además de sus efectos en la presión y estructura tributaria.
Introducción
En las décadas de los ochenta y los noventa hubo importantes cambios en la acción gubernamental en México: se promovieron numerosas reformas a favor del mecanismo del mercado. Objetivos como el control de la inflación, la reapertura del crédito y la atención de las crecientes demandas sociales generaron en diferentes momentos, según la prioridad que iban cobrando, una respuesta particular por parte de la política fiscal, que además marcó un distanciamiento con el modelo de sustitución de importaciones y sus respectivas revisiones.
Antes de la crisis de la deuda externa hubo un interés por hacer más progresivo al sistema tributario, aunque ello fue restringido por la oposición de los empresarios y el contexto en que se aplicaron las reformas, de modo que la tendencia inflacionaria de la economía y la debilidad administrativa sólo permitió cambios moderados. Sin embargo, por lo menos en la forma, había un interés de lograr una mayor progresividad.
Posteriormente, con la coincidencia de dos hechos, el encarecimiento del crédito y la reducción de la renta petrolera, México (al igual que otros países latinoamericanos) debió incorporar las políticas que recomendaba la ortodoxia económica, que abogaba por estructuras planas, con pocas tarifas y amplias bases, prestando particular atención a los impuestos al consumo interno. Un hecho interesante de este fenómeno es que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) fue el que implementó tales reformas, aun cuando en principio defendía los intereses de la revolución y era de esperar que hubiera prestado mayor atención a las demandas de los grupos más vulnerables de la sociedad, en especial la clase obrera.
Esto hace pensar que el ejercicio del poder es más dependiente de criterios pragmáticos que de alguna guía de tipo ideológico, por lo menos cuando no existe una relación estable entre los partidos políticos y sus bases sociales.
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Este trabajo busca, a partir de un análisis de las condiciones particulares en que se reformó el sistema tributario mexicano, identificar qué factores explican su dinámica, que en los años ochenta, por ejemplo, bajo los gobiernos del PRI exhibió una creciente participación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en la presión tributaria, pasando de 17.5 a 31 por ciento entre 1980 y 1990.
Se parte de un conjunto de factores que teóricamente deben ser considerados para estudiar la tributación de un país o región, tomando como referencia, entre otros, los trabajos de Bräutigam, Fjeldstad y Moore (2008) y Di John (2007). Dichos factores son: el contexto; la estructura económica y el nivel de desarrollo; las instituciones políticas, que junto a los partidos políticos arbitran la lucha entre grupos de interés; la dependencia histórica de ingresos públicos no tributarios, y la relación entre el Estado y la sociedad.
La hipótesis de estudio es que un gobierno con un alto poder legislativo, ante una crisis económica incrementará los impuestos al consumo interno, que aunque regresivos también son más fáciles de recaudar; sin embargo, esto no implica que eventualmente no se acuda a otros impuestos. Así, la tributación no obedece de manera automática a las preferencias de las mayorías (votantes en general), es necesario un periodo de maduración para que los políticos que no acatan las demandas de quienes los eligen enfrenten el riesgo de ser expulsados del escenario político o burocrático, lo cual depende del grado en que los diferentes grupos de una sociedad son afectados, su cohesión interna y su poder traducido en votos.
A partir de lo anterior se explica por qué el PRI no fue defensor entre 1980 y 2000 de una política tributaria acorde con lo que suponía su origen, adoptando en su lugar, y en algunas ocasiones, políticas de gasto focalizado ante las muestras de descontento social expresadas en los resultados electorales, como los de 1988 y 1997. Es sólo hasta que pierde la presidencia, en el 2000, que acoge algunos ideales tributarios conciliables con su ala progresista, como estrategia electoral y que manifestaba una línea de oposición ante los gobiernos panistas, volviéndose más estática la estructura impositiva, particularmente por las dificultades para aprobar reformas al IVA.
Este documento consta de otras cuatro partes. En la primera se presentan las políticas tributarias auspiciadas por cada administración federal entre 1970 y 2010, especialmente en lo que respecta al IVA y al Impuesto sobre la Renta (ISR), prestando atención al contexto económico y al comportamiento de la estructura y presión tributaria. En la segunda sección se consideran, desde el periodo del ajuste estructural, las circunstancias políticas y sociales en que se aprobaron las respectivas reformas impositivas, para establecer la dependencia de la tributación con su entorno. En la tercera parte se constata, a través de un ejercicio econométrico, la importancia de las recesiones, delimitadas por el poder político del gobierno, en el comportamiento de la estructura y presión tributaria.
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El Contexto Económico y la Política Tributaria Durante el Periodo 1970-2010
En esta primera parte se presentan las condiciones económicas que sirven de marco de referencia a las reformas tributarias emprendidas entre 1970 y 2010, utilizando para tal fin la revisión de literatura que analiza la política tributaria mexicana (véase e.g., Alonso, 2008; García, 2006; Martinez-Vazquez, 2001; Gil y Thirsk, 2000; Carciofi, Cetrángolo y Barris, 1993), aunque de manera fragmentada por lo largo del periodo de estudio. Lo anterior se acompaña de la consideración de lo que se comentaba en la prensa escrita del momento; sin embargo, para evitar dar a este artículo una apariencia documental, se opta por concatenar hechos y discutirlos cronológicamente, evitando atiborrarlo con citas periodísticas.
Para entrar en materia, se debe resaltar que las reformas tributarias en México durante los últimos treinta años han correspondido a un proceso de ajuste bajo un contexto económico cambiante, en que se establecía gradualmente el paradigma del libre mercado como fundamento de la política económica (Bird, 1992). Fue en la década de los ochenta que se empezó a promover una mayor dependencia de los impuestos al consumo y la producción interna, según lo evidencian las reformas tributarias emprendidas por la Administración Federal 1982-1988 o la creciente participación del IVA en la recaudación (véase más adelante la gráfica 3), ello bajo la idea de que para favorecer la reactivación económica no se debía aumentar la carga fiscal de las empresas ni seguir imponiendo restricciones al comercio internacional (véase e.g., Clavijo y Valdivieso, 2000).
Por supuesto, la discusión anterior -y lo que se tratará más adelante- supone que la disciplina fiscal es un referente que guía la actuación de los gobiernos, lo cual se justifica en la experiencia que para México, y en general para los países de la región (América Latina), dejó la crisis de la deuda externa, que finalmente devino en la aceptación de un nuevo paradigma económico que promovía la disciplina fiscal como condición necesaria del crecimiento económico; todo ello sintetizado en el denominado Consenso de Washington (Martínez y Soto, 2012).
Esa postura económica manifiesta que si bien es cierto que el exceso de gastos respecto a los ingresos se puede cubrir en el corto plazo con deuda pública, a medida que el riesgo percibido por los acreedores aumenta se hace más costoso el servicio de la deuda y aumenta la probabilidad de un cierre inesperado de los mercados financieros, ante cualquier perturbación en la economía internacional, de modo que en el largo plazo se hace inviable mantener déficit fiscales y, al mismo tiempo, propiciar la estabilidad económica.
Considérese que habrá un momento en que para pagar el servicio de la deuda no se podrá recurrir a un esquema Ponzi, de manera que se debería emitir por encima de las demandas de medios de pago de la misma actividad económica, a tal punto que surgirían dinámicas inflacionarias, déficit en la balanza de pagos y fuga de capitales, por ejemplo; fenómenos que antecedieron la explosión de las crisis económicas entre los años ochenta y los noventa en México.
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Así, solucionar las sucesivas recesiones desde la ocurrida en 1982, con base en los postulados del nuevo paradigma económico, implicó atender aquellos factores que presumiblemente las habrían desencadenado, por lo que se promovieron medidas para aumentar los ingresos (i.e., impuestos) y reducir los gastos, aunque esta última opción estuvo más restringida. La estrecha relación entre los resultados fiscales del Estado y las condiciones de la economía internacional generó, durante los años ochenta, un conflicto de intereses, en relación con quienes deberían pagar el costo del ajuste, y ganaron aceptación las consideraciones de eficiencia.
El cuadro 1 presenta las principales reformas tributarias entre 1970 y 2010, para a continuación comentar el contexto económico en que cada administración federal debió aprobarlas; esto permite discutir el vínculo entre política tributaria y crisis económicas.
En primer lugar, la Administración Federal 1970-1976, promotora de las primeras reformas comentadas en el cuadro 1, fue dependiente de la deuda externa para financiar sus programas de desarrollo económico. Si bien las presiones inflacionarias de comienzos de los setenta justificaron iniciativas para reducir el gasto y aumentar la presión tributaria, éstas no tuvieron el efecto ni aceptación esperados. El recorte del gasto anticipaba un efecto nocivo en el empleo, de modo que fue objetada por la clase trabajadora, mientras que los comerciantes particularmente se opusieron al incremento de los impuestos (Bortz y Mendiola, 1991). No obstante, la Administración Federal 1970-1976 incorporó algunas medidas que buscaban mejorar, aunque modestamente, la progresividad del ISR, pero sin efecto en el nivel de la presión tributaria.
El gobierno siguió dependiendo del endeudamiento para financiar parte de sus gastos y así favorecer la estabilidad política del régimen, pese a que la dinámica de la estructura económica y social contribuían a fracturar la cohesión entre los tres principales grupos al interior del pri: la clase media, los campesinos y los trabajadores. Pero la opción de evadir ajustes fiscales no duró mucho. En 1976 México experimentó el cierre de los mercados de crédito, fenómeno que estuvo acompañado de la creciente salida de capitales presionada por las expectativas de una futura devaluación del peso, dado el rápido crecimiento de la deuda pública y una estructura cambiaria de tasa fija.
El gobierno debió adoptar un programa de ajustes recomendado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) a cambio de un préstamo concedido junto con el gobierno de Estados Unidos, de modo que fue necesario controlar el endeudamiento externo y la inflación, además de promover las exportaciones, fundamentalmente de manufacturas (Guillén, 2000). Así, la siguiente Administración Federal, correspondiente al periodo 19761982, estuvo inicialmente condicionada por el programa de ajuste firmado por su antecesora durante la crisis de 1976, aunque la bonanza petrolera de 1977 restableció el acceso al crédito y la posibilidad de mantener el corporativismo estatal.
Esto contribuyó a incrementar la dependencia de la estabilidad social y política de las condiciones económicas internacionales, dado el crecimiento del número de trabajadores empleados por el Estado (véase Mason, 1983, 8 de septiembre; Mason, 1985, 13 de mayo) y la concentración de las exportaciones en el petróleo, que durante esta administración aumentó de 23 a 77 por ciento. La holgada situación financiera del momento flexibilizó la restricción presupuestal, por lo que las respectivas reformas tributarias no tuvieron como motivación incrementar la presión tributaria sino simplificar la estructura, a lo que sirvió la creación del IVA, la eliminación del Impuesto a los Ingresos Mercantiles y la incorporación de algunos conceptos anteriormente excluidos de la base del ISR (véase Carciofi, Cetrángolo y Barris, 1993); iniciativas cuya aprobación fue favorecida, además, por el consenso al interior del PRI (véase El Informador, 1979, 15 de diciembre).
Se buscó mejorar la equidad horizontal, remplazar impuestos poco productivos y alcanzar una mayor apertura comercial. Por su parte, el interés de años anteriores por limitar el gasto perdió relevancia; la administración se comprometió con un ambicioso programa de inversión pública federal, especialmente en el sector petrolero.
Al final de cuentas, el gasto total del sector público pasó de 31 a 41.3 por ciento del PIB entre 1978 y 1981 (Gil y Thirsk, 2000). En suma, las reformas tributarias anteriores a la crisis de la deuda externa intentaron ser progresistas, no sólo porque incrementaron las tasas marginales del Impuesto sobre la Renta Personal (ISRP), y en algunos casos eliminaron tratamientos preferenciales que atentaban contra el principio de equidad horizontal, sino porque incluso el IVA constituía una solución al efecto cascada del Impuesto a los Ingresos Mercantiles. Sin embargo, el incremento de los ingresos petroleros en los setenta no evitó la crisis económica, únicamente la postergó.
El país entró en recesión en 1982 debido al aumento de las tasas de interés en Estados Unidos, que contribuyó con algún rezago al crecimiento del stock de la deuda externa -dada la indexación de parte de ésta con la prime rate-; y a la caída de los precios internacionales del petróleo, de 33.18 a 28.67 dólares por barril (en promedio) entre 1981 y 1982. En consecuencia, el sector financiero internacional limitó drásticamente el crédito desde 1981. Esta crisis justificó el emprendimiento de reformas tributarias con fines recaudatorios, por su coincidencia con una espiral inflacionaria y el limitado acceso al crédito.
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