La política fiscal y la política tributaria son dos herramientas esenciales que los gobiernos utilizan para influir en la economía y promover el desarrollo social. En este artículo, exploraremos la diferencia entre ambas, analizando su impacto en la redistribución de la riqueza y la reducción de la desigualdad, con un enfoque en el contexto de América Latina y, particularmente, en el caso de Colombia.
Política Tributaria: Fundamentos y Obligaciones
La política tributaria se centra en el sistema de impuestos y cómo estos son recaudados y administrados. El fundamento de la obligación tributaria en México se encuentra en el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Código Fiscal de la Federación define que los impuestos son las contribuciones establecidas por la ley y que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la ley y que no sean aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.
De tal forma que lo anterior se refiere a que una vez que se produce el hecho previsto por las leyes, el contribuyente debe cumplir frente al Estado con las obligaciones que se derivan de la realización de ese hecho y el Estado tendrá el derecho de percibir o exigir, según sea el caso, al contribuyente el cumplimiento de esas obligaciones. El Estado, ya sea la federación, las entidades federativas o los municipios a través de sus organismos fiscales, tiene la facultad de recaudar y, en su caso, exigir del sujeto pasivo el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
El contribuyente es quien realiza el hecho imponible, esto es, quien realiza o se coloca en la hipótesis prevista por la ley. Además del contribuyente, existen otros sujetos que no realizan precisamente el hecho imponible; sin embargo, en virtud de la realización de ese hecho imponible por el contribuyente y con quien se encuentran relacionados, surgen obligaciones a su cargo, como el enterar el Impuesto al Estado.
El Estado en la relación tributaria actúa frente al gobernado o contribuyente a través de las autoridades fiscales. En las obligaciones de dar, el contribuyente paga al Estado el impuesto. En las obligaciones de hacer, el contribuyente presenta al Estado sus declaraciones de impuestos. En las obligaciones de no hacer, el contribuyente tiene prohibido por la ley determinadas conductas. En las obligaciones de tolerar, el contribuyente permitirá que el Estado compruebe que se encuentra dando debido cumplimiento a sus obligaciones fiscales.
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El Código Fiscal de la Federación establece que los derechos son las contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir los servicios públicos que presta el Estado en sus funciones de derecho público y las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
El certificado e.firma conocido como Firma Electrónica Avanzada o FIEL por antes llamarse así, es un archivo digital cifrado que permite tanto a personas físicas como personas morales (por conducto de su representante legal) inscritas en el registro federal de contribuyentes dar cumplimiento a sus obligaciones fiscales, realizar trámites o presentar documentos digitales ante las autoridades. Es importante mencionar que otros trámites que se realizan ante dependencias de gobierno pueden ser realizados vía electrónica usando e.firma.
Las declaraciones deberán presentarse en documentos digitales con firma electrónica avanzada, a través de los medios, formatos electrónicos, con la información y requisitos que señale el Servicio de Administración Tributaria a través de reglas de carácter general, y con la periodicidad y en las fechas que dispongan las leyes fiscales respectivas.
Política Fiscal: Asignación, Distribución y Estabilización
Para hablar de la política fiscal en Colombia, es necesario tomar como referencia la Constitución Política de 1991, ya que es a partir de ese año que Colombia tiene una orientación jurídica enmarcada en principios y valores, por tanto, constitucionalmente se considera que es un Estado social de derecho. Las tres funciones de la política fiscal están orientadas a la asignación, distribución y estabilización de la economía de un país, donde la primera busca la asignación de un recurso que estará destinado para la consecución de objetivos, la segunda tiene como meta la distribución de la renta y las riquezas, y la tercera y última pretenden la participación del Estado en la economía.
La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
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El control fiscal es un mecanismo de carácter constitucional que busca propender por que las personas que realizan gestión fiscal observen principios de transparencia, moralidad y propendan por el bienestar general por encima del interés particular. Es preciso que el control fiscal obedezca más al interés del Estado social de derecho, en el sentido de garantizar una eficiente administración de recursos para el beneficio de la comunidad en general, y no a intereses políticos que opacan los principios que se encuentran en la Carta Política y que afectan lo que debería ser la correcta manera como funcione la administración de los recursos.
Por eso es que los gobiernos deben implementar estrategias para conservar su legitimidad, estas pueden ir direccionadas a fomentar el gasto público, fortaleciendo los mecanismos de rendición de cuentas e impulsando políticas públicas que incentiven la transparencia. De igual manera, es importante que los funcionarios de la administración tributaria posean un alto sentido de cultura de legalidad, ya que en últimas son los recaudadores de los ingresos tributarios del Estado.
Desigualdad en América Latina y el Papel de la Política Impositiva
En los países de América Latina se concentran los mayores índices porcentuales de desigualdad social. Según un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), esta región es las más desigual del mundo en ingresos y activos. Es decir, que es la región donde la brecha entre la minoría rica y la mayoría pobre es la más grande y extrema. En este contexto Colombia es, sin lugar a dudas, el país más desigual en todo: en distribución de tierras, oportunidades de trabajo y actividades económicas.
Por ello es que los países latinoamericanos deben poseer un sistema tributario que juegue un papel redistribuidor de riquezas, y, a su vez, sus políticas impositivas deben estar orientadas a la disminución significativa de la pobreza. Interpretando esta aspiración, la Constitución Política de Colombia (1991) consagra en su artículo 363 que: "El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad".
La progresividad es la capacidad de un tributo para lograr como fruto de su aplicación una redistribución del ingreso que promueva la equidad. En el ámbito tributario el principio de equidad establece que dos individuos con la misma capacidad contributiva deben efectuar una aportación similar (equidad horizontal) y que debe existir una contribución diferente en términos relativos, cuando difiera de la capacidad contributiva de los individuos (equidad vertical). El impuesto progresivo intenta reducir la incidencia de los impuestos que deben pagar las personas con menor capacidad adquisitiva.
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De tal suerte que, la implementación de programas de subsidios junto con el cobro de impuestos son figuras que tiene el Gobierno para fomentar la redistribución tributaria. Para comprender mejor esta idea, a modo de ejemplo, se plantea el siguiente caso hipotético: Colombia tiene un impuesto a las ganancias que superan un cierto monto, lo que le permite al Estado obtener recursos que luego vuelca, en forma de subsidio o de otro tipo de asistencia, a los menos favorecidos.
La principal razón por la que aún no se logra disminuir la desigualdad en América Latina es el precario sistema impositivo y su escasa fuerza redistributiva. Según datos del Banco Mundial, los países latinoamericanos son los que tienen la menor presión fiscal. Mientras que la media de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) está en torno al 35%, la media latinoamericana es cercana al 20%. Y sin impuestos no hay igualdad (Banco Mundial, 2017).
La escasa presión tributaria en América Latina impide una redistribución seria en la región. Según el informe de la Cepal, mientras que en los países de la OCDE la desigualdad según el índice de Gini disminuye 17% después de la acción fiscal directa, en los países latinoamericanos el descenso que se logra después de impuestos directos y transferencias públicas es de apenas 3% (Lozano, 2018).
Algunas explicaciones que se dan para este bajo recaudo, es la corrupción, por lo que, al aumentar la transparencia, se tendrían incidencias en el aumento del recaudo porque en el fondo los ciudadanos tienden a ser altruistas. Así, reducir el impuesto a la renta, no es una justificación para aliviar a los ricos, sino que permite aumentar ayuda para los hogares pobres, que además de soportar condiciones difíciles, estas convierten en las adecuadas, para que el crimen organizado y delincuencia común reclute personas vulnerables.
Análisis Comparativo: Colombia vs. Países de la OCDE
Al hablar hoy día de América Latina y el Caribe es necesario referirse a indicadores económicos y sociales de los 19 países que conforman esta región. Sin embargo, también existen diversas diferencias que dificultan el análisis tributario de la región, lo que obliga a plantearse la necesidad de hacer reformas como respuesta a los grandes problemas que desdibujan la eficiencia de su política impositiva, de tal suerte que es procedente hacer un análisis comparativo de Colombia como país muestra de estudio de América Latina vs. los países miembros de la OCDE.
En materia de gasto público, es preciso señalar que los países de la OCDE ostentan un porcentaje entre el 40 y el 50% del producto interno bruto (PIB) (Espitia et al., 2019). Por su parte, en rubros de gran importancia como la educación se observan grandes diferencias presupuestales, de acuerdo con estudios de la OCDE (2019), Colombia gasta menos por estudiante de primaria que lo que gastan México, Argentina, Brasil y Costa Rica.
Mientras que Colombia invierte 2.490 dólares por estudiante de primaria, el promedio de los países de la OCDE es de 8.733 dólares. Por su parte, para la educación secundaria el gasto colombiano es de 3.060 dólares por estudiante, mientras que el promedio de gasto de los países de la OCDE es de 10.106 dólares (Espitia et al., 2019).
En cuanto a la salud, según la OCDE, el gobierno colombiano gasta el 5,4% del PIB en salud y los particulares el 1,8%; en la OCDE gastan el 6,5% y el 2,5%, respectivamente. En términos de gasto total en salud por persona, el gasto en funcionamiento en Colombia (excluyendo gastos de inversión) es bastante bajo: 964 dólares por persona al año de los cuales 724 provienen del gobierno y 240 son privados.
En temas de recaudación tributaria también existen notables diferencias con los países miembros de la OCDE, ya que estos presentan porcentualmente mayores índices de recaudación frente a los países de América Latina; se puede suponer que esta brecha se da por fenómenos como la corrupción y la evasión tributaria que tanto aquejan a los países latinoamericanos y del Caribe.
En este sentido, y resumiendo el análisis comparativo realizado, es preciso anotar que el gran desafío que tienen las administraciones tributarias es conseguir de manera estratégica y eficaz las fuentes de financiamiento para el desarrollo sostenible de los países.
En definitiva, después de describir los grandes desafíos de la política tributaria que tienen los países latinoamericanos y del Caribe frente a los países miembro de la OCDE, se considera que las reformas que se necesitan para las estructuras o los sistemas fiscales de la región deben estar orientadas por unos principios que permitan el desarrollo inclusivo de la política tributaria.
También es importante fortalecer a las administraciones tributarias para que puedan mejorar el recaudo de las obligaciones y los contribuyentes sientan la confiabilidad y credibilidad que exige ser el recaudador de impuestos.
Tamaño del Gasto Público y Fuentes de Ingresos
Tradicionalmente las grandes divisiones de la política fiscal se refieren, de un lado, al tamaño, composición y destinos del gasto público, de otro, a las diversas fuentes de ingresos donde destaca la recaudación impositiva y como colofón se sitúa a la política de deuda pública. De los pronunciamientos de miembros del futuro gobierno de México, se infiere que la ruta elegida se encaminará inicialmente a reestructurar el gasto público con un programa de austeridad republicana. Se trata de abolir dispendios, gastos innecesarios, para de ahí derivar recursos de arranque con los cuales cubrir transitoriamente objetivos sociales, así como revivir a la inversión pública.
En sentido medular, no de orden transitorio, cabe recordar aquí que la carga tributaria nacional es una de las más bajas del mundo. Los ingresos impositivos federales apenas ascienden a 17% del producto y sólo a 13% de excluirse impuestos y derechos de Petróleos Mexicanos (Pemex) y de otras empresas públicas, frente a cifras recaudatorias que oscilan alrededor de 25% en Estados Unidos, 34% en la Unión Europea, más de 30% en Brasil y Argentina, y más de 20% en Uruguay o Chile. Los rezagos del sistema tributario mexicano, explicables sólo en parte por los diferenciales en el grado de desarrollo, son a todas luces mayúsculos.
En México, desde 1980, aparte de haberse eliminado casi todos los gravámenes al comercio exterior, la competencia impositiva mundial y preferencias ideológicas propias, llevaron a reducir la progresividad del Impuesto sobre la Renta, de 55 a 30% como tasa máxima a las personas y de 40 a 30% de las empresas. La contribución del Impuesto sobre la Renta que se había mantenido alrededor de 5% del producto desde 2002 sube por fortuna alrededor de dos puntos para 2016. Con todo, el aporte de las empresas es ligeramente inferior (3.6% del producto) al que se cobra a las personas (3.7%), donde predominan los aportes de los trabajadores.
Además, en el caso del fisco mexicano cuenta mucho el descenso mayúsculo de los ingresos fiscales de origen petrolero que de más de 8% en 2004, se ha desplomado a 3.9% del producto en 2017, obligando a crear o incrementar los gravámenes sobre producción y servicios. De su lado, el aporte petrolero a la balanza de pagos, dejará de contribuir en igual medida a la viabilidad de múltiples convenios de libre comercio y a cerrar parte del déficit comercial crónico.
En igual sentido, cuenta también el estancamiento -acaso declinación- del sector manufacturero que aportaba 18% del producto en 1993 y ahora apenas contribuye con 17% (2017). La significación de esa tendencia regresiva reside en el hecho de que ahí se derivaban los mejores salarios y las mayores contribuciones fiscales sectoriales.
Por último, la escasez presente de ingresos públicos no sólo explica la política vigente de consolidación fiscal, sino también el ascenso de la deuda gubernamental (de 21 a 45-50% del producto entre 2000 y 2017) y el peso de su servicio en el presupuesto mexicano (hoy alrededor de 3% del mismo producto).
Con todo, pese a evoluciones estructurales semejantes, los ingresos tributarios de los países varían grandemente dependiendo no sólo de dictados del orden económico internacional, sino también del alcance de la protección social que prive en los países, esto es, del repudio o la aceptación nacional de desigualdades económicas y políticas.
Conclusiones
En años recientes no se ha intentado una revisión completa, acabada, del régimen impositivo mexicano. Los esfuerzos y ganancias recaudatorias mayores se han centrado en mejorar la fiscalización, cerrar los beneficios a grupos interconectados de empresas y en compensar con gravámenes casi siempre indirectos (IEPS) la mengua de los ingresos petroleros e industriales.
La progresividad de las tarifas del Impuesto sobre la Renta, salvo algunos retoques, no se han revisado a cabalidad en términos recaudatorios y de equidad en la distribución de las cargas impositivas. Poco se ha explorado la incorporación de gravámenes en terrenos descuidados.
Quiérase o no, ha periclitado la vía cómoda, subordinada, de calcar, algún paradigma impositivo para fincar las orientaciones fundamentales de las finanzas públicas y, en general, de toda la política económica.
Mientras el país tuvo autonomía en implantar sus estrategias de cambio y distribución, el avance, pese a dificultades, fue considerable en el periodo que media entre 1930 y 1970. Por eso importa formar cuanto antes una alianza desarrollista entre estado, empresariado y sindicatos que, con sentido democrático, innovativo, diseñe la política económica con mayor grado de autonomía nacional.
Tabla Comparativa: Gasto en Educación (USD por estudiante)
| País/Región | Gasto en Primaria | Gasto en Secundaria |
|---|---|---|
| Colombia | 2,490 | 3,060 |
| Promedio OCDE | 8,733 | 10,106 |
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