La experiencia mexicana ilustra los esfuerzos para transferir mayores recursos a las entidades federativas de menor desarrollo y con ello compensar su aportación de recursos naturales y de trabajo al desarrollo de las regiones o estados privilegiados en las estrategias de desarrollo del pasado.
Son muchos los hitos de ese proceso en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) de México, pero destacan las modificaciones a las fórmulas de distribución de participaciones que se incorporaron en 1990 a iniciativa de las propias entidades federativas en el seno de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF).
Reformas Fiscales y Equidad
Esas reformas tuvieron un peso significativo en la reducción de las diferencias per cápita en el reparto de las transferencias no condicionadas.
Las reformas de 1990 reforzaron los elementos de equidad en las fórmulas de distribución de las participaciones sin descuidar los estímulos al esfuerzo recaudatorio local.
El sistema mexicano introduce aspectos redistributivos en las participaciones de la recaudación de impuestos federales y en algunas de las de gasto, particularmente en las relacionadas con el combate a la pobreza.
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En suma, el sistema mexicano de distribución de las participaciones muestra avances en materia de equidad -con un peso importante de los factores compensatorios-, introduciendo estímulos al esfuerzo recaudatorio local -especialmente a nivel municipal- y de reconocimiento del poder impositivo local.
Tras las reformas de 1990, continuaron incrementándose de manera notable los porcentajes de las transferencias (participaciones y gasto federalizado) respecto a la RFP, con una dinámica mayor que la de los ingresos propios de estados y municipios.
Podría afirmarse, también, que el incremento de las transferencias ha debilitado los incentivos para el esfuerzo recaudatorio local, en virtud de la certidumbre de las estimaciones de los recursos transferidos y por el hecho de no incurrir en el supuesto costo político que significa recaudar y fiscalizar, con lo que muchos políticos locales justifican su bajo interés fiscal.
Desigualdad y Concentración de la Riqueza
En México es evidente la concentración de la riqueza, de las actividades económicas y de los ingresos en escalas familiar, municipal, estatal y regional.
Al analizar la estructura del PIB a nivel de entidades federativas, cinco de ellas (Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Veracruz) aportan cerca de 55% de ese agregado, mientras que las cinco más pequeñas constituyen apenas 3% (Zacatecas, Baja California, Nayarit, Colima y Tlaxcala).
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En cuanto a los recursos fiscales, hacia 1990 los habitantes del estado más privilegiado (Tabasco) recibían 15 veces lo que captaban los habitantes del menos favorecido (Oaxaca).
Con la introducción del mecanismo compensatorio al Fondo Financiero Complementario, en 1994 esa relación disminuyó a menos de diez a uno.
Los incentivos a la recaudación del IVA y los incrementos al Fondo de Fomento Municipal continuaron la tendencia hacia una mayor equidad, de manera que en 1998 aquella relación se redujo a ocho.
Equidad Horizontal y Transferencias Intergubernamentales
La equidad horizontal es un concepto básico en la discusión sobre federalismo fiscal, pues dicho concepto implica que existe plena correspondencia entre los ingresos de las haciendas de un mismo orden de gobierno (el estatal, por ejemplo) y las necesidades de gasto que ese orden tiene asignadas por Ley.
En la mayoría de los países federales los ingresos propios de los niveles regional y local no son suficientes para financiar sus necesidades de gasto, por lo que requieren de un sistema de transferencias de recursos de nivel federal, que les permita financiar esas necesidades y además incorporar esquemas de igualación.
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Frente al largo plazo de las políticas de desarrollo regional se dispone del mecanismo de las transferencias ¡ntergubernamentales del gobierno federal a los estados, lo cual consiste en introducir elementos redistributivos y compensatorios que eliminen o reduzcan la inequidad horizontal, partiendo de la base de que en un país el desarrollo es un proceso, no una instantánea.
Para ello, las transferencias, sean condicionadas o no, permiten corregir la distribución del ingreso entre los estados con varios fines, como el de compensar las diferencias en el ingreso per cápita, igualar las posibilidades de gasto o estimular la prestación de ciertos servicios públicos por parte de los gobiernos locales.
Los dos grupos de transferencias más importantes en México son las participaciones y aportaciones.
- Las primeras son recursos fiscales que se transfieren a las entidades federativas y municipios de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), por participaciones e incentivos económicos sustentados en los Convenios de Colaboración Administrativa (CCA) en Materia Fiscal Federal; también se enmarcan en el Presupuesto de Egresos de la Federación en el Ramo 28 como Gastos no Programables.
- En cambio, las aportaciones tienen por objeto financiar la descentralización del gasto federal (en educación, salud o seguridad pública, por ejemplo), por lo que son transferencias de recursos condicionados que incluyen los gastos relacionados con educación y salud.
La suma de transferencias que en la actualidad reciben los gobiernos estatales y municipales por parte de la Hacienda Pública Federal se acerca a 60% de la RFP, la cual ha crecido desde 1979 duplicando al monto de las participaciones y que se suman a las transferencias de gasto que incluyen las del Ramo 33, al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), a los Convenios de Descentralización y en 2003 y 2004 a los fondos provenientes de los llamados excedentes petroleros.
Las Reformas de 1990 y la Búsqueda de la Equidad
Hacia fines de los años ochenta la distribución de las participaciones revelaba una gran inequidad.
En 1989 Zacatecas presenta una propuesta en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF) para introducir el factor poblacional en la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP).
El resultado fue un cambio en la fórmula a partir de 1990 en la cual en un proceso de cuatro años el fondo se distribuiría en partes ¡guales, por población e impuestos asignables.
Las principales características de las reformas de 1989 fueron:
- Eliminación del antiguo FFC y remplazo gradual por el criterio poblacional para que en 1994 la mitad de las participaciones a las entidades se distribuyesen según ese criterio, con base en la equidad.
- Distribución de la mitad de las participaciones a las entidades mediante una fórmula basada en tres conceptos: las participaciones anteriores recientes; el incremento de las contribuciones asignables a la entidad, y el incremento de las mismas contribuciones en escala nacional.
- Conformación de un régimen de transición en el cual las dos partes del Fondo General repartido según las fórmulas 1. y 2. variarían de 80 y 20 por ciento, 70 y 30 por ciento, y 60 y 40 por ciento de 1991 a 1993, respectivamente.
- Constitución de una Reserva de Contingencia para compensar a las entidades que sufrieran mermas en sus participaciones de 1991 a 1996.
- Cambio en la forma de reparto de Fondo de Fomento Municipal (FFM).
Gestión Fiscal y Contratación Estatal
El contrato estatal es, cómo no, un negocio jurídico que involucra recursos públicos.
El volumen de literatura jurídica y decisiones judiciales que hay en el país sobre el tema de la responsabilidad fiscal es relativamente escaso frente a la marcada importancia que tiene esta disciplina en el cumplimiento de un doble objetivo: "reparar a los entes del sector público el menoscabo sufrido en sus bienes o recursos, y satisfacer el interés público vulnerado por quienes, abusando de la confianza depositada en ellos, ocasionan, con la existencia de dolo, culpa o negligencia grave, un perjuicio económico para el Tesoro Público".
La gestión fiscal es a la responsabilidad fiscal lo que la cualificación del sujeto activo es a la tipicidad en derecho penal: nadie puede reputarse responsable fiscalmente si no ejerce gestión fiscal.
Podría afirmarse, para empezar, que el concepto de gestión fiscal cumple una función limitadora de la competencia constitucional y legal de las contralorías y de la Auditoría General de la República en la determinación de la responsabilidad fiscal.
Ahora bien, si se hace abstracción de los diferentes verbos contenidos en el artículo 6 de la Ley 610 de 2000 se podrá advertir que el concepto de gestión fiscal se reconduce a la facultad de manejar o administrar recursos o fondos públicos.
La Sección Primera del Consejo de Estado se manifestó en este sentido en la sentencia del 26 de agosto de 2004, en la que dijo que los sujetos pasivos en el proceso de responsabilidad fiscal son los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, cuando al realizar la gestión fiscal, a través de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, causan un detrimento patrimonial al Estado.
Los ingredientes normativos que la dan forma al concepto de gestión fiscal son entonces dos, a saber: i) un objeto: el recurso o fondo público y ii) un poder jurídico: el de administrar tales fondos.
El Recurso o Fondo Público
La noción de caudal, fondo o recurso público ha sido estudiada principalmente por hacendistas públicos.
Giuliani Fonrouge señala, por ejemplo, que la noción de caudal público hace referencia al conjunto de dineros y valores existentes en el erario público y, además, a las obligaciones activas a favor del Estado y las corporaciones públicas, como impuestos y derechos pendientes de pago.
De la Constitución resulta también, que la noción de renta nacional es un concepto fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto para atender el gasto público.
Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario y con los recursos de capital.
Según la jurisprudencia que hay sobre el tema, el fondo público es cualquier recurso o bien -material o inmaterial- que se posee o se percibe en virtud de la soberanía impositiva del Estado.
Esta calificación -la de fondo público- no depende de la integración del recurso al presupuesto de rentas, vale decir, al cumplimiento del principio presupuestal de unidad de caja.
Ni tampoco depende de la naturaleza pública o privada de la persona quien lo administra.
Por esa razón, las tasas retributivas de servicios públicos -como el peaje pagado el usuario de una vía concesionada- o la contribución lechera y ganadera (exacción de carácter parafiscal) se clasifican como fondos o recursos públicos.
Gestión Fiscal como Función Administrativa
En la doctrina se ha destacado que la gestión fiscal expresa el ejercicio de una función administrativa.
Si asumimos que la gestión fiscal es una expresión de la función administrativa, podemos concluir que para adquirir la calidad de gestor fiscal se requiere de un título jurídico habilitante.
No estamos diciendo nada diferente a que un contratista del Estado solo puede reputarse gestor fiscal a condición de que se le haya atribuido la potestad administrativa de gestionar bienes o fondos públicos.
La delegación de funciones administrativas a particulares, incluyendo contratistas del Estado, se aborda, casi siempre, desde el punto de vista de la descentralización por colaboración.
Se afirma, en consecuencia, que el ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares debe estar precedido por la expedición de una ley o un acto administrativo para que se garantice el principio de legalidad administrativa.
Es decir que si un particular maneja fondos públicos debe estar amparado por una ley o acto administrativo.
Frente a las cámaras de comercio se ha admitido pacíficamente que ejercen gestión fiscal y, por ende, pueden quedar sometidas al proceso de responsabilidad que disciplina la Ley 610 de 2000.
Pero no son estos dos los únicos títulos jurídicos que habilitan a un particular para que ejerza la gestión fiscal.
Porque el contrato estatal, como negocio jurídico que es, no goza de los atributos de la ley y el acto administrativo y, aun así, la Corte Constitucional ha admitido que el mismo sea, excepcionalmente, uno de los instrumentos para atribuir a particulares la facultad de ejercer gestión fiscal.
El contrato estatal es, ante todo, un instrumento de gestión pública para la provisión de bienes y servicios a los asociados.
El mismo acercamiento -no legalista- al contrato estatal sigue marcando la pauta en los debates legislativos de mayor actualidad.
Podemos decir, en resumen, que el contrato estatal es un instrumento -quizá el más importante- de ejecución del presupuesto público y de gestión fiscal.
Ingresos Nacionales de los Tres Órdenes de Gobierno (2001)
| Concepto | % del PIB | % de los Ingresos Nacionales |
|---|---|---|
| Ingresos Nacionales Totales | 17.5% | 100% |
| Transferencias a Estados y Municipios | 7.9% | 45.1% |
| Ingresos Propios de Estados y Municipios | 9.3% | 53% |
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