El agua es un recurso indispensable para el bienestar de la población. Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece, en su artículo 4°, que toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible (Cámara de Diputados 2010). La CPEUM también establece que el Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos.
Marco Normativo del Cobro de Derechos sobre el Agua en México
La manera en la que se financia la política hídrica es por medio del derecho por el uso y aprovechamiento de este recurso. El cobro de derechos sobre el agua tiene participación tanto federal como local (estatal y municipal), por lo que el objetivo de la presente investigación es analizar la manera en la que se causa este ingreso no tributario, así como la importancia y disparidad recaudatoria nacional y subnacional.
En México, la normatividad del cobro del derecho involucra al gobierno federal, así como a los gobiernos estatales y municipales y el vínculo entre ambos por medio de los consejos de cuenca. El uso y aprovechamiento del agua, así como el cobro por su derecho, se regula por medio de diferentes leyes tanto a nivel federal como local.
Atribuciones Federales
Desde el marco legal Federal, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) establece que la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) tiene la facultad de ejercer sus atribuciones fiscales en materia de administración, determinación, liquidación, cobro, recaudación y fiscalización de las contribuciones establecidas en las leyes respectivas y el Código Fiscal de la Federación (DOF 2023a). La Ley Federal de Derechos (LFD) establece las distintas cuotas a pagar por el uso, explotación o aprovechamiento por los derechos sobre agua. Las cuotas se pueden establecer ya sea por títulos de asignación, autorización o permisos otorgados por el Gobierno Federal. De esta forma se establecen distintas cuotas, las cuales se catalogan, principalmente, por aguas superficiales y subterráneas a través de la disponibilidad de agua en la zona.
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Coordinación y Nivel Subnacional
De forma general, la Federación, los estados y municipios son representados por los Consejos de cuenca para la correcta regulación y gestión de los recursos Hídricos (IMCO, 2023). Estos consejos y su estructura, fungen como unidades administrativas de las Regiones Hídricas Nacionales. A nivel estatal, la LAN permite a los estados realizar programas hídricos en su territorio, así como coordinarse con el Organismo de Cuenca correspondiente para la elaboración e instrumentación de política pública en la materia, conforme al marco normativo de las entidades federativas.
Cada gobierno subnacional tiene la facultad de establecer normas y tarifas para el uso y aprovechamiento del agua, por medio de leyes estatales y/o municipales. Por lo mismo, cada entidad federativa tiene su propia ley estatal de agua u ordenamientos similares. A nivel municipal, el artículo 115 de la CPEUM faculta a los municipios para ser responsables del agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.
Recaudación por Derechos de Agua: Nivel Federal y Subnacional
La recaudación federal por derechos de agua ascendió a 17 mil 711 millones de pesos (mdp) en 2021, lo que representaría el 19.5% de la recaudación total por derechos en dicho año. El principal componente fue el derecho causado por la asignación o concesión que representó el 63% de la recaudación federal por derechos de agua (11 mil 158 mdp). En 2021, la recaudación por derechos de agua percibida y reportada por la CONAGUA ascendió a 17 mil 711 mdp, lo que representa el 19.5% de la recaudación federal por derechos. En paralelo, la recaudación subnacional por derechos de agua fue de 73 mil 144 mdp, lo que representa el 22.3% de la recaudación total subnacional.
Comparativa de Recaudación (2021)
| Nivel de Recaudación | Monto (mdp) | % del Total Recaudado en su Nivel | Componente Principal / Notas |
|---|---|---|---|
| Federal | 17,711 | 19.5% | Derecho por asignación o concesión (63% del total federal) |
| Subnacional | 73,144 | 22.3% | Incluye consumo, drenaje, alcantarillado, recargos, multas, etc. |
A nivel subnacional, el cobro del derecho al agua representa el 22 % de sus ingresos. El derecho por el suministro de agua representa, en promedio, casi un cuarto de los ingresos subnacionales. En comparación con los demás recursos, esta es la tercer fuente de ingresos más importante para los gobiernos locales, por detrás de los derechos (24.3%) y los impuestos (36.2%). El monto recaudado por el derecho por el suministro de agua a nivel subnacional per cápita va desde $70 pesos (Oaxaca), hasta $1,763 pesos (Baja California). En promedio, los gobiernos estatales recaudan $603 pesos per cápita por este concepto. Se puede observar una heterogeneidad en el cobro de este derecho. En términos de eficiencia recaudatoria, los resultados se pueden deber, en parte, a la fortaleza institucional, así como las capacidades administrativas de las haciendas estatales para cobrar el derecho.
En promedio, a nivel municipal se recaudan $176 pesos per cápita por el derecho al suministro de agua. De igual manera, se puede observar que estados como Baja California, Querétaro, Quintana Roo o Tamaulipas tienen municipios que recaudan más que el 50% de los demás municipios. Por ejemplo, para el caso de Jalisco, los municipios de Puerto Vallarta, Guadalajara y Chapala recaudan, en promedio, $1,413 pesos per cápita, monto que es 4 veces superior que el promedio estatal ($351 pesos per cápita). Estos resultados reafirman lo comentado anteriormente, puesto que los municipios considerados como valores atípicos en la recaudación, también son altamente poblados y tienen mayor nivel de ingreso.
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Asimismo, hay variabilidad en la dependencia de las entidades federativas en su dependencia a este ingreso respecto a su recaudación propio. La fortaleza institucional resulta ser un determinante para mejorar la eficiencia recaudatoria de los gobiernos subnacionales.
Gasto en Política Hídrica
El gasto federal fue de 30 mil 321 mdp en 2021. La entidad federativa donde se gastó la mayor cantidad de presupuesto fue la Ciudad de México (34.9% del gasto federal); sin embargo, estos datos pueden estar sesgados por la localización geográfica de la CONAGUA. Asimismo, estados como Aguascalientes, Baja California y Baja California Sur, con alto estrés hídrico (Standard & Poor’s 2023), reciben 0.4%, 1.3% y 0.5% del presupuesto ejercido desde la Federación. En contraste, entidades federativas con bajo estrés hídrico como Tabasco, Chiapas o Oaxaca, reciben 1.9%, 1.7% y 0.9%.
Adicionalmente, se identificaron entidades federativas que no reportaron programas en materia de agua, drenaje y tratamiento de aguas residuales municipales, pese a contar con un elevado estrés hídrico (Standard & Poor’s 2023) como Baja California, Baja California Sur, Estado de México, Sonora y Zacatecas. Cabe resaltar que, Baja California, Baja California Sur y Chihuahua son parte de los cinco estados que mayores recursos captan por derechos de agua per- cápita. Con el fin de asegurar el abastecimiento del agua para las generaciones futuras, es importante que se destinen los recursos necesarios para política pública en materia de recursos hídricos, entre otros factores.
Factores Determinantes del Consumo y la Demanda de Agua Potable
El agua es considerada como el motor de vida y desarrollo de México (PNH, 2014: 11); en particular, “como recurso vital que promueve el desarrollo de las familias” (PNH, 2014: 7), y a la adecuada disponibilidad y calidad como pilares del desarrollo nacional (PNH, 2014: 9). La planeación de la producción de agua en México se sustenta en lo establecido en la Ley de Agua Nacionales (LAN) (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2013). La gestión del agua es integrada y planificada (LAN, Art. XXIX: 5; título tercero, Art. 14 BIS 6: 35), deben trabajar de manera conjunta, principalmente, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y la Comisión Nacional Forestal (Conafor).
Los usos del agua se clasifican en consuntivos y no consuntivos. Los usos consuntivos son todos aquellos que descargan menos agua de la concesionada o asignada, como los usuarios agrícolas, abastecimiento público urbano, industria autoabastecida y energía eléctrica (no considera a las plantas hidroeléctricas). El agua suministrada para consumo humano o potable está enmarcada en el abastecimiento público urbano, y del total de agua destinada a los usos consuntivos representa el 14.65%, equivalente a 11.96 km3/año (Semarnat-Conagua, 2014a: 60). En 2013, el último del periodo considerado en este estudio, 77.3% de la población total de México se concentraba en zonas urbanas -localidades con 2 500 o más habitantes-, y tenía una cobertura de agua potable de 95.4%. El resto de la población (22.72%) habitaba en zonas rurales -localidades con hasta 2 499 habitantes-, con una cobertura de agua potable de 81.6%. Actualmente, sólo el 58% de la población tiene acceso a agua diariamente en su domicilio con saneamiento básico mejorado, mientras que sólo el 14% de la población recibe agua 24 horas al día (González, F. Vázquez, E. Aguilar, E. y Arriaga, J. s.f.).
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Dinámica Poblacional e Ingreso
En México, planeación y gestión integrada del agua se basan en el crecimiento demográfico y en el de las actividades económicas; para el caso del agua potable, sólo en la dinámica poblacional. Sin embargo, dado el actual nivel de cobertura, y debido a la ley de los rendimientos decrecientes (Koutsoyiannis, 2002: 88), la tasa de crecimiento poblacional va perdiendo relevancia para proyectar el suministro de agua potable, tal y como lo ponen de manifiesto los niveles de consumo de agua potable per cápita registrados en los países desarrollados (WHO/ UNICEF, 2014). Por todo lo anterior, la tasa de crecimiento poblacional va teniendo menos relevancia como determinante del crecimiento de la demanda de agua potable, y si consideramos su tasa decreciente de variación anual su relevancia será menor.
En la figura 1 resulta claro que el nivel de consumo de agua potable depende del Producto Interno Bruto per cápita (pibpc): a mayor pibpc mayor consumo de agua en litros por persona. Con las figuras 1, 2 y 3 se corrobora la existencia de una relación positiva entre el pibpc y la cobertura de agua potable; esto es, a mayor pibpc, una mayor cobertura hasta llegar a 100%; al igual que entre el pibpc y el consumo de agua potable: a mayor pibpc mayor consumo de agua potable por día por persona. Al respecto, para el caso de Chile, Acevedo-Antimil, Arancibia-Mattar, Bradanovich-Pozo y Flores-Loredo (2011: 133) consideran que las familias consumen más agua a medida que se incrementa su ingreso.
Los resultados expuestos demuestran que el crecimiento de la población ha venido perdiendo relevancia como determinante del aumento de la demanda de agua potable, toda vez que poco más de 77% de los mexicanos se asienta en zonas urbanas y su nivel de cobertura es de 95.4%. La concentración poblacional en dichas zonas implica que el incremento marginal de la cobertura tienda a cero, pero que la cantidad demandada de agua potable aumente, porque ésta es función del ingreso disponible y del ingreso permanente. La planeación de la Conagua referente a la producción de agua potable debe considerar los cambios en el ingreso permanente de la población que tiene cobertura, pues de ese cambio dependerá la cantidad consumida o demandada de agua potable.
La elasticidad-ingreso promedio de la demanda de agua potable de corto plazo es de 0.074, y la de largo plazo de 0.125. La elasticidad-ingreso de la cantidad demandada o consumida de agua potable de largo plazo es 68.92% mayor a la de corto plazo. En suma, la tasa de variación de la cobertura de agua potable y la tasa de crecimiento poblacional tienen una relación lineal decreciente debido a que esta última ha venido perdiendo relevancia como determinante de la cantidad consumida de agua potable.
Caso Específico: Naucalpan de Juárez
El municipio de Naucalpan de Juárez tiene una población de 834,434 habitantes, según el censo de población y vivienda del INEGI en el año 2020, de los cuales el 51.8% son mujeres y el 48.2% son hombres (432,605 mujeres y 401,830 hombres). Hay 240,186 hogares particulares, y el promedio de ocupantes por vivienda es de 3.5. La distribución de casas que disponen de agua entubada es del 99.5% (Gobierno de México, 2023; INEGI, 2020).
Marco Legal Local y Tarifas
En la Ley del agua para el Estado de México y Municipios, en su sección tercera de la Comisión del Agua del Estado de México, el artículo 17 establece que la Comisión es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado a la Secretaría con carácter de autoridad. El artículo 18 dispone que, para el cumplimiento de su objeto, la Comisión gozará de autonomía de gestión financiera y operativa, teniendo entre sus atribuciones, en su fracción XIII, la de recaudar los ingresos por los servicios que preste (Legislatura del Estado de México, 2013). El Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, junto con el organismo de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (OAPAS), están facultados dentro de su Bando de Buen Gobierno Municipal y de la Ley de Aguas del Estado de México para autorizar y manejar sus recursos económicos con el principio de cumplir los principios de oportunidades sociales y progreso en el municipio (Naucalpan de Juárez, 2023).
El reciente aumento en las tarifas de agua en Naucalpan, Estado de México, ha sido objeto de intensos debates y controversias. La decisión de incrementar las tarifas se fundamentó en la afirmación de que el monto recaudado por derechos por la prestación del servicio apenas cubría los costos de distribución y mantenimiento, argumentó la autoridad municipal. Sin embargo, durante una sesión, el director de Comercialización de este organismo, Germán González García, contradecía esta afirmación al señalar que lo recaudado era suficiente para cubrir las necesidades operativas. A pesar del voto en contra del alza por parte de algunas voces disidentes, el Congreso del Estado aprobó finalmente el aumento de tarifas (OAPAS, 2023; Hidalgo, 2023).
El monto anual de las tarifas varía según el tipo de servicio, ya sea doméstico o comercial, y el nivel de consumo, que puede ser básico, residencial, popular u otro. Es importante destacar que las tarifas no se basan en la cantidad de agua suministrada, sino que están determinadas por la categoría de servicio y el tipo de usuario. En el año 2023, el incremento en las contribuciones per cápita puede atribuirse al ajuste en las tarifas de la administración pasada y a una mayor demanda de agua, lo que incentivó a los habitantes a pagar más por los servicios. Sin embargo, en el primer trimestre de 2024, estas contribuciones per cápita disminuyeron, posiblemente como resultado del aumento en la tarifa del agua.
Esfuerzo Fiscal y Contribuciones
Tratándose del pago de derechos por la prestación de servicios de agua en el municipio de Naucalpan, se fija principalmente en los ingresos realizados a través de ese pago de derechos. Al analizar el aumento de la cuota de tarifas de agua en el municipio, podemos entender, desde la perspectiva de Sour, que esta medida aprobada por el Congreso y facultada al ayuntamiento no es más que una iniciativa de esfuerzo fiscal para cubrir los montos que apenas puede abarcar el presupuesto asignado al ayuntamiento en la administración del agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se examinó si el alza de las tarifas de la cuota del agua potable en el municipio de Naucalpan incrementó la eficiencia administrativa y optimizó el acceso al agua potable para los habitantes del municipio.
La contribución per cápita promedio pasó de $1,729.44 pesos a $657.11, lo que indica una reducción de la contribución. En el análisis actual, se constata que el esfuerzo fiscal en el ayuntamiento no está alineado con las proyecciones para el ejercicio fiscal del 2024. El riesgo de un aumento en las tarifas podría generar un descontento generalizado entre la población. Sin embargo, dada la alta demanda de agua, es posible que la población se vea obligada, hasta cierto punto, a contribuir para acceder a este servicio vital, ya sea a través de la red de tuberías o mediante el servicio de tandeo.
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