Las reformas estructurales son, en esencia, medidas que modifican el tejido de una economía, es decir, el marco institucional y regulatorio en el que operan las empresas y los particulares. Estas reformas actúan sobre el lado de la oferta de la economía. Eliminando obstáculos a la eficiencia -y a la equidad- de la producción de bienes y servicios, contribuyen a incrementar la productividad, la inversión y el empleo.
Este objetivo puede lograrse de muchas formas. Por ejemplo, el entorno empresarial puede mejorar con la introducción de normas que favorezcan una mayor flexibilidad de los mercados de trabajo, una simplificación del sistema impositivo o una reducción de los trámites administrativos, lo que facilitaría a las empresas el desarrollo de sus actividades y la planificación para el futuro. Por otra parte, las reformas pueden centrarse en ámbitos específicos, como los que estimulan la innovación en sectores clave. No obstante, lo importante es que el crecimiento sea equilibrado, lo que implica tener en cuenta asimismo factores como la equidad y la inclusión social.
Es importante destacar que la política monetaria no opera en el vacío. Otras políticas económicas influyen en la evolución de diversos aspectos económicos que determinan la política monetaria actual. A largo plazo, los beneficios que se obtengan de la política monetaria dependerán a su vez de otras políticas económicas (incluidas las que implican reformas estructurales), sobre todo cuando el objetivo es asegurar un crecimiento equilibrado. Por tanto, las reformas estructurales son importantes para el crecimiento futuro y para reforzar la Unión Económica y Monetaria.
Metas de Reformas Estructurales con Énfasis Fiscal
Un gobierno puede proponer diversas metas en materia de reformas estructurales que buscan impactar directamente el sistema fiscal y la economía en general. Estas metas a menudo buscan modernizar la administración y mejorar la eficiencia económica.
Reforma del Sistema Tributario y Administración Pública
Entre los objetivos clave se encuentra reformar el sistema tributario para ampliar la base tributaria, incrementar el cumplimiento de pago, mejorar la neutralidad del sistema, promover la eficiencia económica y evitar cualquier pérdida de recaudación tributaria. También se pretende que la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) recupere la confianza del público poniendo énfasis en los principios de honestidad y justicia en su relación con los contribuyentes.
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Eficiencia del Gasto Público y Transparencia
Otro pilar fundamental es mejorar la eficiencia del gasto público, en términos de calidad, control y transparencia. Para ello se puede trabajar conjuntamente con organizaciones internacionales para expandir sistemas de administración financiera a todas las unidades del presupuesto, incluyendo a los Ministerios de Defensa y del Interior. Uno de los ejes centrales también es la firme decisión de contraponer a la corrupción la mayor transparencia en las decisiones a fin de permitir la fiscalización de los ciudadanos. En particular, en el campo económico se han dado pasos muy importantes con la política de pre-publicar las principales decisiones a fin de tomar en cuenta las sugerencias del público. Asimismo, se ha creado el "Portal de Transparencia Económica", que incluye la información económica más completa del Estado incluyendo la ejecución presupuestal de todos los sectores, incorporando a los sectores Defensa e Interior. Además, se han publicado los Estados Financieros de las Empresas Públicas y la Ley de Acceso a la Información Fiscal que permite a los ciudadanos exigir la información pública con la que cuenta el Estado.
Modernización Económica y Rol del Estado
Mejorar la supervisión del sistema financiero, fortaleciendo al sistema bancario. Para ello se pueden promover las soluciones del mercado, incluyendo fusiones y capitalizaciones. En materia de privatizaciones, se espera que los ingresos por privatizaciones y concesiones excedan cifras significativas, con la transferencia al sector privado de operaciones de puertos regionales y redes viales importantes, así como la promoción de la competencia en el sector telecomunicaciones. En materia comercial, se propone evitar la introducción de barreras pararancelarias para el comercio con propósitos proteccionistas. Esto se ha evidenciado, por ejemplo, con la reducción de la sobretasa arancelaria a ciertos productos. Los gobiernos son conscientes de la necesidad de redefinir el rol del Estado, evaluar si su estructura y tamaño están consistentes con este rol y cuestionar permanentemente la interferencia del Estado en la Economía de Mercado.
Descentralización y Competencia
La descentralización también forma parte de las reformas estructurales, buscando revertir tendencias centralistas devolviendo a los Municipios una serie de facultades y recursos que les fueron quitados. Además, se realiza un esfuerzo sistemático para detectar actividades del Estado, tanto empresariales como para-empresariales, que generan una competencia desleal que desplaza a la actividad del sector privado.
Redefinición de las Funciones de las Fuerzas Armadas
Las Fuerzas Armadas, a pesar de la resolución de conflictos fronterizos y el fin de la actividad subversiva, han mantenido constante su participación en el presupuesto nacional. En el futuro, las FF.AA. deberán ser redefinidas y redimensionadas, concentrando los recortes presupuestales en estos sectores y fomentando una mayor transparencia de la gestión pública y eliminando la competencia desleal.
La Reforma Fiscal: Más allá de la Recaudación
El presente trabajo asume la hipótesis de que una Reforma Fiscal no se debe ligar tácitamente a la necesidad de cubrir la insuficiencia de los ingresos recurrentes del sector público respecto a su gasto, por lo cual la discusión no se centra en exclusiva a definir los impuestos o tasas que deberán aumentarse. Más bien, se intenta modificar esta miopía conceptual considerando dos cuestiones fundamentales de gran impacto en la política fiscal: la realidad de los contribuyentes y el gasto improductivo insostenible.
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La concepción tradicional de una Reforma Fiscal generalmente ha estado ligada a la necesidad de cubrir la insuficiencia de los ingresos recurrentes (tributarios) que el sector público obtiene respecto a su gasto, lo que ha centrado la discusión en determinar qué impuestos o tasas aumentar. Esto es producto de la concepción teórica ortodoxa de que el Estado tiene un nivel de gasto y, por tanto, se tienen que recaudar impuestos suficientes para cubrirlo, por lo que el gasto es una variable exógena que sólo responde a los movimientos de las variables ingreso y deuda.
Una reforma fiscal óptima es aquella que cambia una vez y durante mucho tiempo tanto los tipos impositivos como los subsidios, pues un sistema impositivo con pocos impuestos de base amplia es más eficiente, desde la perspectiva económica, y más efectivo en cuanto a la recaudación, con certeza para los contribuyentes. Asimismo, una Reforma Fiscal no debe tener por objetivo el resolver problemas coyunturales inmediatos: aumentar la recaudación o implementar un incentivo para incrementar la inversión en áreas específicas; pues ello implica una falta de claridad sobre la naturaleza de los problemas y de políticas que lleva a un enredo fiscal.
Sustentabilidad Fiscal y Crecimiento Económico
Analizando el panorama de la hacienda pública, se concluye que la esencia de una Reforma Fiscal debe basarse en su sustentabilidad. Esta se encuentra ligada a una recomposición del gasto público necesario para impulsar y promover las capacidades productivas de las empresas y las familias, de tal manera que permitan generar ingresos y en consecuencia tener efectos directos sobre el crecimiento económico.
La sustentabilidad fiscal es un concepto dinámico de largo plazo que refleja la efectividad y el sentido de la política fiscal en la implementación de operadores de mecanismos de estabilización de las diversas etapas del ciclo económico, donde los déficit (superávit) públicos generados en tiempos de recesiones (auge) son cubiertos por los superávit (déficit) en tiempos de auge (recesión), bajo el objetivo permanente de cerrar la brecha estructural del producto a lo largo del tiempo. Esto contrasta con una situación donde imperan restricciones estructurales de las finanzas públicas, las cuales se reflejan por acciones de reducción del gasto público en plena crisis económica, que implica la implementación de una política fiscal pro cíclica, la cual es una característica distintiva de los países en desarrollo.
La concepción de una Reforma Fiscal necesariamente está ligada con la concepción del papel del Estado en la economía, con efectos permanentes sobre las finanzas públicas. No obstante, se debe tener siempre presente que los ingresos tributarios son la fuente económicamente sana para financiar el gasto público. Por tanto, las condiciones para lograr una Reforma Fiscal que permita la sustentabilidad de los objetivos públicos, necesariamente requiere de la suficiencia tributaria, en donde los impuestos deben generar los ingresos apropiados a los requerimientos del gasto público.
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Para lograr los objetivos de la política económica, es requisito primordial que el uso del presupuesto público se aplique conforme a sus funciones asignativas, redistributivas y de estabilización, según sea la circunstancia presentada, procurando procesos anti cíclicos, de manera tal que tienda a elevar la inversión y estabilizar las expectativas para la inversión privada, elevar el consumo de sectores sociales, otorgar un peso mínimo a la actividad económica mediante el mantenimiento de la demanda agregada y el consumo interno necesario para el desempeño de la micro, pequeña y mediana empresa. En consecuencia, es necesario concebir al gasto público como un contribuyente esencial que genere la solvencia necesaria para mantener la base tributaria. En el mismo sentido, la concepción de sustentabilidad fiscal, requiere que el crédito interno y externo ejercido por el sector público, como fuentes alternas de financiamiento del gasto público, en condiciones óptimas, pueda llevar a un incremento del gasto productivo capaz de incrementar la capacidad de inversión del sector privado.
Los factores críticos de éxito de una Reforma Fiscal no deben estar sólo ligadas a la necesidad de cubrir la insuficiencia de los ingresos recurrentes (tributarios) del sector público respecto a su gasto, sino que se debería considerar que las finanzas públicas están compuestas por el gasto público, los ingresos y el endeudamiento. Por lo cual, la administración particular de estos componentes de las finanzas públicas, tiene un efecto directo en la hacienda pública; es decir, en todos los activos, pasivos y patrimonio públicos, incluidos los derechos y obligaciones contingentes.
El grado de desigualdad existente en una sociedad y su evolución en el tiempo son temas de interés permanente para el bienestar colectivo. Así, antes de implementar una Reforma Fiscal se deben identificar los problemas de pobreza o inequidad entre personas y regiones para proceder a atacarlos con políticas sociales focalizadas y asistencialistas para los primeros y con participaciones federales a los segundos, sino también con una inversión pública precisa en objetivos y localización.
Percepción y Demanda de Reforma Fiscal: El Caso Mexicano
Las 14 Reformas Estructurales impulsadas en el periodo 2012-2018 no fueron un fin en sí mismas. Han sido medios para avanzar hacia una sociedad más libre, incluyente y próspera, sustentada en una economía moderna y dinámica. Las Reformas Estructurales partieron de un diagnóstico muy claro que identificó las principales barreras que limitaban el desarrollo del país. En 2017, el estudio "Hacia un México más fuerte e incluyente. Avances y desafíos de las Reformas", publicado por la OCDE, reconoce que "el Gobierno de México, bajo el liderazgo del Presidente Enrique Peña Nieto, diseñó el paquete de reformas más ambicioso que la OCDE ha presenciado en años recientes".
Sin embargo, las percepciones sobre el impacto de estas reformas, particularmente la fiscal, son contrastantes. La percepción favorable de la alta dirección respecto al desempeño y rendimiento de sus compañías en un escenario tenso y cambiante, también representó una ligera mejoría en lo gubernamental. En el estudio Perspectivas de la Alta Dirección en México 2018, elaborado por KPMG, se muestra una ligera alza al calificar la actuación del gobierno y su impacto en la competitividad durante 2017, al crecer de 9% a 12%. Dentro del porcentaje de líderes que han visto un impacto positivo en su compañía a partir de la actuación del gobierno, 29% considera que se debe a la aprobación de reformas, solo por debajo del aumento del consumo interno (36%).
Al valorar el impacto de las reformas estructurales implementadas en la actual administración, los resultados son contrastantes, a pesar de ser más favorables que en 2017. El 74% destaca un impacto positivo, en tanto que el mismo porcentaje califica negativamente la reforma fiscal. La Ley de Ingresos de la Federación es vista con reservas por la alta dirección. Para 2018, el ingreso sería de 5.2 billones de pesos, de los cuales 2.9 serían recaudados por impuestos como el de la renta (ISR) y de valor agregado (IVA). Por otra parte, el régimen fiscal sigue teniendo una baja calificación entre la iniciativa privada, a pesar del sutil incremento de 8% a 13% en las respuestas positivas.
Tanto en 2012, como en 2018, la principal reforma demandada es la fiscal. 61% de los empresarios que consideran necesario realizar reformas estructurales para incrementar su competitividad, eligieron esta opción, seguida de la energética (15%), financiera y laboral (10% cada una). De acuerdo con las percepciones de la alta dirección, el tema fiscal ha sido la prioridad por varios años.
| Reforma | Porcentaje de Empresarios que la demandan |
|---|---|
| Fiscal | 61% |
| Energética | 15% |
| Financiera | 10% |
| Laboral | 10% |
Análisis de la Reforma Fiscal Mexicana
La reforma fiscal mexicana, a decir del profesor Gutiérrez, busca únicamente aumentar la recaudación. Deja de lado las otras etapas y, por supuesto, su integración. El efecto de esta reforma jurídica recaudatoria resulta en un beneficio para el mercado y un perjuicio para quienes son beneficiarios legalmente del gasto público. Es decir, se recauda como inicio del ciclo constitucional y se concluye gastando "eficientemente en actividades prioritarias como educación, salud, seguridad social, vivienda, investigación y cultura". Esto es, en beneficio de los más. La reforma fiscal recaudatoria responde a un interés económico y tiene como consecuencia la generación de desigualdad económica, en detrimento de las condiciones de vida de los ciudadanos y la imposibilidad del Estado para asegurar el bienestar del pueblo.
Demanda de Gasto Público y la Necesidad de una Reforma Fiscal en México
La reciente crisis económica mundial ha puesto de relieve las deficiencias estructurales de la economía mexicana cuya principal manifestación se reflejó en los efectos negativos sobre la actividad económica: caída fuerte de la producción donde el PIB real se contrajo a una tasa de 6%. La explicación de dicha caída se le atribuye a factores externos e internos. Entre los factores externos destaca la estrecha relación entre la economía mexicana y la estadounidense, principalmente por medio de las exportaciones del sector manufacturero de la primera hacia la segunda. Mientras los factores internos van desde el impacto negativo de la crisis sanitaria derivado del brote de influenza, la disminución del flujo de remesas provenientes de Estados Unidos, hasta la caída en la plataforma de producción y exportación de petróleo, con el consecuente impacto sobre las finanzas públicas, pasando por la ola de inseguridad derivada del combate a los cárteles de la droga, que entre otras cosas ha ejercido una mayor presión de gasto público en materia de seguridad pública, por sobre otros rubros del presupuesto público.
Para enfrentar esta situación, el gobierno de México anunció a fines de 2008 la implementación de medidas fiscales contracíclicas a través de programas de apoyo a la economía y al empleo, cuyos ejes rectores estaban dados por el gasto en infraestructura con la finalidad de mitigar los efectos recesivos del contagio de la crisis económica mundial. La implementación de esta política fiscal expansiva permitió reconocer la debilidad e insuficiencia de la recaudación tributaria para financiar la demanda de gasto público requerido que por décadas ha padecido la economía mexicana. Prueba de ello es el endeudamiento público externo de los años setenta o el incremento acelerado de la deuda interna de los años recientes y la petrolerización de las finanzas públicas llevada a cabo desde mediados de los años ochenta y prevaleciente hasta la actualidad.
Sin embargo, es de destacar que de 1925 a 1975, el crecimiento económico de México no requirió de grandes volúmenes de endeudamiento público para financiar públicamente la actividad productiva. Esto debido a una estructura estable de fondeo de la inversión basada en una política pública generadora de ahorro interno consistente en: gasto en inversión, cajones selectivos de crédito y creación y fortalecimiento de la banca de desarrollo. Sin embargo, el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) implantado, no logró institucionalizar las relaciones entre el sistema financiero y el sector productivo que fortaleciera la intermediación financiera, pues el gasto público asumió la función de financiamiento de la inversión de proyectos prioritarios de largo plazo (asumiendo los riesgos), evitando que los bancos asumieran directamente la función de intermediación con todos los riesgos, generando, por el contrario, altos rendimientos y nulo riesgo.
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