El objetivo de este artículo es analizar por qué la recaudación fiscal del país es tan baja, lo que nos lleva a proponer una reforma fiscal de forma integral y cabal, pensando en los compromisos que conllevan las finanzas públicas del país. La severa crisis económica de los últimos dos años ha puesto en evidencia -una vez más-, la fragilidad de las finanzas públicas en México, caracterizada, entre otras cosas, por una muy baja capacidad de recaudación tributaria. A pesar de múltiples ajustes, adecuaciones e, incluso, reformas a las diversas leyes fiscales y de importantes cambios en la administración de los tributos, la recaudación en relación al Producto Bruto Interno (PIB) -la carga o presión tributaria-, ha permanecido relativamente estable en los últimos cincuenta años.
El tema de la impostergable reforma fiscal o hacendaria es tan importante que de los logros de esta compleja tarea dependerá el bienestar económico de las futuras generaciones y la estabilidad social del país, enmarcada dentro de los aspectos políticos y económicos. La construcción en México de un sistema tributario eficaz, eficiente, equitativo, justo, acorde a las necesidades de una economía con profundos rezagos económicos y sociales y, por supuesto, competitiva en el entorno económico de la globalidad de los mercados, implica profundas reformas en los instrumentos tributarios, en la gestión tributaria, en el diseño de la política tributaria y, sobre todo, su articulación con las políticas de gasto público y crecimiento económico.
El Contexto de la Baja Recaudación Tributaria en México
La baja capacidad de recaudación tributaria en México es un fenómeno multifactorial. Gran parte de la explicación se encuentra en: a) la poco eficaz y eficiente administración tributaria; b) el enorme gasto fiscal (i.e., exenciones, privilegios, tratamientos especiales); c) la percepción negativa que los causantes tienen sobre el comportamiento del gobierno y, d) la constante incertidumbre en materia hacendaria. A lo largo de los años, la baja carga tributaria ha significado recurrir a otras fuentes de financiamiento para complementar el gasto público, entre otras: el crédito externo, el crédito interno y el encaje legal. Después de 1980, la producción y exportación de petróleo ha desempeñado un papel muy importante en el financiamiento del gasto público. El estancamiento de la carga tributaria ha significado que el equilibrio en las finanzas públicas de los últimos años, se haya logrado principalmente mediante la contención del gasto público, particularmente el de inversión. El relativamente reducido gasto público es inferior al indispensable para atender adecuadamente en cantidad y calidad las necesidades de la población en materia social y generar las condiciones para un mejor funcionamiento de la economía y mayores ritmos de crecimiento en el país.
Como resultado de la insuficiencia de gasto público, adecuadamente financiado con ingresos tributarios crecientes, se ha ido construyendo, a lo largo de los años, un déficit acumulativo de desarrollo económico, que ya ha puesto en entredicho las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social en el país en los años por venir. El incremento de los ingresos tributarios en México es fundamental para ampliar el desarrollo social, aunque a la par, debe darse en sintonía con la promoción del crecimiento y la competitividad de la economía en los mercados mundiales. Rubros como las pensiones y jubilaciones de beneficio definido (en transición) del Instituto Mexicano del Seguro Social - IMSS y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado - ISSSTE presionarán las finanzas públicas en años futuros (se estima que después de 2036 podrían provocar una crisis financiera en el país) o los programas de apoyo a adultos mayores de 65 años o las becas para estudiantes a nivel nacional.
Comparativa Internacional de la Presión Fiscal
La presión tributaria o fiscal consiste en expresar en un porcentaje la razón entre la recaudación de contribuciones o ingresos tributarios entre el Producto Interno Bruto (PIB), siendo el indicador comúnmente utilizado a nivel mundial para comparar la situación impositiva de un país o región. En efecto, los países de la OCDE recaudan, en promedio, 25% del PIB por concepto de ingresos tributarios. Aunque el rango es bastante amplio. Por ejemplo, para 2007, Dinamarca recaudó 46% del PIB; Suecia, Francia, España y Nueva Zelanda alrededor de 34%. México, por su parte, tan sólo 10%, también muy por debajo de Brasil (que recauda más de 30% del PIB), Chile (22%) y Argentina (20%), economías con similar nivel de desarrollo.
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La OCDE (2021) presenta información internacional para 2020 sobre la presión fiscal, que evidencia la posición de México:
| País | Presión Fiscal (% del PIB) (incluye aportaciones seguridad social) | Presión Fiscal (% del PIB) (excluye aportaciones seguridad social) |
|---|---|---|
| Dinamarca | 47.5% | 47.4% |
| Francia | 45.4% | 30.6% |
| Italia | 42.9% | 29.4% |
| Alemania | 28.3% | 23.1% |
| España | 36.6% | 22.9% |
| Canadá | 34.4% | 29.5% |
| Gran Bretaña | 32.8% | 25.9% |
| Brasil | 31.6% | 23.4% |
| Argentina | 29.4% | 23.8% |
| USA | 25.5% | 19.2% |
| Bolivia | 22.4% | 15.7% |
| Ecuador | 19.1% | 13.6% |
| Colombia | 18.7% | 16.8% |
| México | 17.9% | 15.4% |
En el análisis que incluye las aportaciones de seguridad social, México se encuentra 15.6 puntos porcentuales por abajo del promedio de la OCDE (33.5% vs. 17.9%), mientras se encuentra 4 puntos por debajo de los países latinoamericanos (21.9% vs. 17.9%). Excluyendo las aportaciones de seguridad social, México está 9.2 puntos porcentuales por debajo del promedio de captación de los miembros de la OCDE (24.6% vs. 15.4%). Para enfatizar el gran problema que se presenta en México relativo a la baja captación de ingresos de seguridad social, se tiene que los países en promedio de la OCDE captan 8.9% del PIB, mientras los mexicanos solo contribuyen con el 2.5% del PIB en 2020.
Problemas que Minan la Recaudación Tributaria
Los principales problemas que minan sustancialmente los ingresos tributarios son la evasión y elusión fiscal, la ineficiencia recaudatoria, los regímenes especiales y los considerados como gastos fiscales. El gasto fiscal también es conocido como costo fiscal o gasto tributario, considerándose como una serie de diversos instrumentos de carácter jurídico, que reducen o bajan la carga tributaria, en beneficio de algunos sectores económicos, tomando formas como la exoneración temporal, exclusión, exención, tasa reducida, deducción, diferimiento, depreciación acelerada o zona especial de imposición. El gasto tributario en México representó el 2.9% del PIB en 2018 y 2019, mientras representó el 2.8% del PIB en 2020, de acuerdo con la OCDE, apreciando que el mayor gasto fiscal corresponde a la tasa cero del IVA con 1.2% del PIB.
Dos de los principales males que reducen los ingresos tributarios son: la evasión y la elusión fiscal, la primera considerada como una transgresión de la ley que implica cometer un delito y la segunda cuando se aprovechan huecos o párrafos obscuros dentro de las leyes o reglamentos. La decisión de evadir al fisco se puede explicar por tres motivaciones: 1) Si el contribuyente considera que no puede ser percibido y castigado por las autoridades; 2) En función de la sanción aplicable como pena; y 3) Dependiendo del nivel de aversión al riesgo que presenten los individuos. La evasión fiscal es un problema sumamente importante que limita el potencial redistributivo de la renta nacional, pues los asalariados con empleo formal son contribuyentes cautivos de autoridades fiscales a quienes se les retiene impuestos sobre productos del trabajo, mientras que los informales no aportan nada. Se considera que los trabajadores independientes de altos ingresos tienen mayores oportunidades de evasión y elusión fiscal, además de que obtienen beneficios fiscales extras por los ingresos provenientes de ganancias de capital o dividendos. La evasión fiscal es un problema tan agudo, que de acuerdo con Fuentes et al, la evasión fiscal de los tres principales impuestos (IVA, ISR e IEPS) representó en 2004 el 4.4% del PIB (37.8% del total de esos tres impuestos) y en 2012 alcanzó el 3.1% del PIB (26% de esos tres impuestos). Para Carmona et al la evasión fiscal en el país se puede explicar por dos causas: 1) Poco menos de un millón de personas que se encuentran ocupadas en 2018 y que sin embargo no se encuentran como sujetos activos fiscalmente; 2) Importantes volúmenes de contribuyentes que, estando fiscalmente activos, no pagan sus impuestos.
En el acto de elusión fiscal, las grandes compañías o las personas con altos ingresos del país, cuentan con bufetes de contadores y abogados, que ayudan a eludir ‘legalmente’ el ISR. La economía informal es otro de los grandes problemas tributarios del país, ya que no solo afecta a los ingresos públicos, sino que perjudican a quien labora en la informalidad al no contar con servicios médicos, seguridad social y seguridad jurídica. En el caso que nos interesa en este estudio, la informalidad es un fenómeno que limita el padrón de contribuyentes y en consecuencia la recaudación impositiva. Para el año de 2020, el INEGI (2021) reporta que el 22% del PIB fue producto de la economía informal (55.8% del empleo total nacional); mientras la economía formal genera el 78% del PIB, por lo cual se puede inferir que un empleo formal es 4.5 veces más productivo en términos del producto nacional que un empleo informal.
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El problema más agudo y persistente que se enfrenta en México es la corrupción, arraigada y afianzada desde el virreinato, que con el tiempo ha ido creciendo y llegado a múltiples esferas y áreas de las actividades públicas, prevaleciendo en la obra pública desde mediados del siglo pasado y sobre todo a partir de finales de la década de los ochenta, conllevando que muchas actividades productivas no cumplieran con sus obligaciones fiscales de pagar impuestos.
Evolución Histórica de la Política Tributaria en México
El problema de la baja carga tributaria en México es un asunto añejo y, junto con la concentración de las rentas públicas en manos federales y la abultada aportación al total de los tributos que hace la Ciudad de México, donde se concentra el domicilio fiscal de muchos de los contribuyentes, han caracterizado el sistema impositivo mexicano a lo largo del siglo XX y lo que va del XXI. En este período, se han llevado a cabo diversas reformas tendientes al incremento de la recaudación tributaria, aunque con resultados bastante limitados.
Durante el desarrollo estabilizador, una de las prioridades del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964) fue incrementar, y de manera sustancial, la capacidad recaudatoria en México. Se entendía que la baja presión tributaria era un serio obstáculo para el desarrollo del país. En el documento Política económica nacional, preparado en 1958 por Antonio Ortiz Mena, se señalaba que "la política tributaria se ha caracterizado hasta ahora principalmente por dos rasgos definitivos: impuestos relativamente bajos y regresividad de los mismos." Y se proponía toda una serie de medidas para superar dichos rasgos. En 1960 el gobierno mexicano contrató a Nicolás Kaldor, destacado economista británico, para que preparara un estudio sobre la Reforma Fiscal Mexicana. En sus conclusiones y recomendaciones, presentadas en dicho año, destacaban:
- El sistema tributario es ineficiente e injusto.
- La recaudación es excesivamente baja (de las más bajas del mundo), lo que obliga a frenar el gasto social e imponer restricciones severas a la política monetaria.
- El problema de fondo está en la escasa base gravable derivada del hecho de que una parte sustancial del ingreso nacional recibe un trato privilegiado.
- El trato privilegiado que recibe una parte sustancial del ingreso nacional, especialmente el proveniente del capital, reduce la capacidad de recaudación.
- La necesidad de revisar a fondo los diversos subsidios y estímulos con el afán de eliminarlos o reducirlos.
En suma, se señalaba la "...necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impositivo en México... los ingresos corrientes provenientes de los impuestos son inadecuados para las necesidades... de un desarrollo acelerado. El ingreso fiscal... es alrededor de 9% del Producto Nacional Bruto (PNB) y se encuentra entre los más bajos del mundo", concluyó el estudio.
También en 1960, dentro del programa Alianza para el Progreso, que promovió el gobierno de Estados Unidos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), elaboró y presentó el Plan de Acción Inmediata. Entre otras cosas, se pretendía elevar a más del doble la carga tributaria en algo menos de diez años, es decir, llevarla a 19.8% en 1970. A pesar de las diferentes reformas a los diversos tributos que se hicieron en 1961 y en 1964, la recaudación del gobierno federal en 1970 fue de 8.9% del PIB, muy por debajo de las metas planteadas en 1960.
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Con el gobierno del presidente Luis Echeverría se renovaron los esfuerzos para aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal. Se hizo un nuevo intento de modificaciones a las leyes, aumentando el Impuesto a los Ingresos Mercantiles (IIM) y logrando una mayor armonía tributaria entre el gobierno federal y las entidades federativas. Posteriormente, durante el gobierno del presidente José López Portillo se buscó aumentar los ingresos al introducir el Impuesto al Valor Agregado (en sustitución del IIM), que sirvió de base para el actual sistema de coordinación fiscal entre la federación y las entidades federativas. También se hicieron cambios al Impuesto Sobre la Renta (ISR) para incorporar los efectos de la inflación y se eliminó el carácter celular que el régimen tributario tenía, sumando los ingresos de diferente origen para globalizarlos. Con esas modificaciones, la recaudación tributaria del gobierno federal no disminuyó a pesar de las fuertes presiones inflacionarias, aunque tampoco aumentó, manteniéndose en torno a 10% del PIB.
A partir de 1982, el gobierno del presidente Miguel de la Madrid sometió al país a un severo ajuste externo y fiscal. A finales de la década de los años ochenta, con el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, se modificó el ISR para adaptarlo a una economía abierta con tasas semejantes a las de Canadá y Estados Unidos, lo que entrañó ajustes a la baja en las tasas. Se eliminaron progresivamente los impuestos al comercio con el exterior, se suprimieron muchas de las bases especiales de tributación para sectores productivos, se intensificó la fiscalización y se unificó el IVA a una sola tasa del 10%, incluyendo la zona fronteriza.
Durante los primeros años del gobierno del presidente Ernesto Zedillo, la producción y exportación de petróleo permitió introducir alicientes tributarios para paliar los efectos de la crisis de 1995-1996. Se estableció el régimen para pequeños contribuyentes (Repecos) y se elevó a 15% la tasa del IVA -con tasa cero a alimentos y medicinas-. Posteriormente, en 1999, se aprobaron medidas tributarias con claro afán recaudatorio, eliminando o disminuyendo privilegios fiscales y aumentando la tasa del ISR para personas físicas y morales. No obstante estas reformas, en 1999 la OCDE señaló que "... México tiene por lejos uno de los ingresos tributarios más bajos en relación al PIB entre los países de la OCDE... la baja capacidad para recaudar ingresos limita severamente la esfera del gasto público, incluyendo áreas donde el potencial para el beneficio social es muy alto."
Durante el gobierno del presidente Vicente Fox se envió al Congreso de la Unión una propuesta de cambios en materia tributaria. Algunas modificaciones propuestas fueron aprobadas y otras no. En cuanto al ISR, se aprobó reducir las tasas para personas físicas (de 40 a 32%) y morales (de 35 a 32%), se eliminó la retención de 5% sobre utilidades distribuidas y se reintrodujo la deducción inmediata de las inversiones. En IVA, se propuso eliminar las exenciones a alimentos, medicinas, libros, revistas y periódicos, lo cual no fue aprobado.
En los años que van del presidente Felipe Calderón se ha buscado introducir algunos cambios: se establece el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), que reemplazó el Impuesto al Activo (IMPAC) y que, en principio, podría reemplazar al ISR en 2011. También se introdujo el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) y, recientemente, en 2009, se elevó a 16 la tasa del IVA y ligeramente las tasas del ISR para personas físicas y morales.
Reformas Recientes Aprobadas por el Senado de la República
Recientemente, el Senado de la República aprobó las reformas al Código Fiscal de la Federación (CFF) con 76 votos a favor y 38 en contra, la cual establece facultades para el Servicio de Administración Tributaria (SAT) para prevenir y combatir con mayor eficacia la evasión y la elusión fiscal. El nuevo marco fiscal incorpora medidas para enfrentar esquemas de evasión complejos, homologa la deducción de créditos incobrables y permite a la autoridad rechazar la inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) a personas morales cuyos socios estén vinculados a empresas dedicadas a la facturación falsa.
Por su parte, el senador Homero Davis Castro (Morena) resaltó que el Código Fiscal permitirá alcanzar una recaudación histórica equivalente al 15.1% del Producto Interno Bruto (PIB). Por el Partido Verde Ecologista de México, el senador Luis Alfonso Silva Romo mencionó que la iniciativa mantiene una administración tributaria responsable y eficiente respecto a otras naciones. La senadora Lizeth Sánchez García, del PT, sostuvo que las reformas dotan al SAT de herramientas eficaces para combatir a las empresas que simulan operaciones y evaden impuestos.
En contraste, las reformas generaron diversas opiniones. El senador Raymundo Bolaños Azocar (PAN) cuestionó el proyecto, ya que consideró que se busca crear “un código fiscal espía”, al otorgar al SAT acceso en tiempo real a la información de las plataformas digitales. Desde el PRI, la senadora Cristina Ruiz Sandoval consideró que el acceso del SAT a las plataformas digitales es una intromisión a la privacidad de las y los mexicanos. El senador Néstor Camarillo Medina, de Movimiento Ciudadano, expresó su preocupación por el impacto económico del paquete fiscal, al considerar que se basa en un crecimiento económico “sobreestimado”.
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