En la actualidad, los objetivos medioambientales y la elaboración de programas, acciones y normas desarrolladas a tal fin no representan novedad alguna. No obstante, parece evidente que las políticas descritas han alcanzado un insólito nivel que nos lleva a un nuevo marco de regulación. En este contexto, la UE ha asumido un papel protagonista a escala internacional a través de un nuevo impulso legal y de ambiciosos objetivos.
Por su parte, los Estados miembros, por iniciativa propia (caso de Alemania), o estimulados por las políticas comunitarias (caso de España), están atravesando una convulsa nueva etapa de acción y desarrollo legislativo. Conscientes o no, la urgencia nos obliga a actuar, y los objetivos asumidos a escala internacional frente a la lucha contra el cambio climático requieren de políticas de acción.
Complementariamente, la UE ha diseñado un marco de actuación multidisciplinar donde, como es evidente, las políticas en materia de residuos han adquirido un papel esencial y, a su vez, la gestión de residuos municipales, en atención a su incidencia y repercusión, destaca sobremanera. En este sentido, el Acuerdo de París, alcanzado en diciembre de 2015, en la XXI conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climático, pudo ser un punto de inflexión.
Antecedentes Normativos: La Ley 22/2011
La política europea en materia de residuos se basa en los principios de cautela, prevención y corrección de la contaminación en su fuente. La primera norma de referencia fue la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, que instauró a nivel comunitario la primera reglamentación para la eliminación de residuos.
Esta norma pretendía resolver la disparidad entre las disposiciones aplicables entre los diferentes Estados miembros. En España, la primera ley general de residuos fue la Ley 19/1975, de desechos y residuos sólidos urbanos, que fue complementada, tiempo después, por la Ley 20/1986, de 14 de mayo, de Residuos Tóxicos y Peligrosos.
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Las diversas modificaciones y distintas ampliaciones normativas desembocaron en una necesidad codificadora en aras a alcanzar una mayor racionalidad y claridad. Por ello, en la resolución de 20 de abril de 2004, el Parlamento Europeo llamaba a la Comisión a examinar la posibilidad de que la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación abarcase todo el sector de los residuos.
En España, tras doce años de aplicación de la Ley 10/1998, la necesaria modificación del marco legislativo interno en materia de residuos se vio impulsada por la transposición de la Directiva 2008/97/CE. La LRSC mostró la madurez legislativa adquirida en materia de residuos. Esta norma vino a aportar claridad conceptual y una mejora sistemática, en concordancia con la Directiva 2008/98/CE. Asimismo, adopta un enfoque integral de todo el ciclo de vida de los productos y materiales.
Aunque la regulación anterior contenía escuetas referencias a las fases previas a la generación de residuos, la LRSC incorpora además una responsabilidad ampliada a los productores, a través de la imposición de obligaciones sobre el diseño de los productos, su composición, su comercialización, etc.
Una de las más destacadas deficiencias de la LRSC fue la ausencia de alusiones relevantes sobre el cambio climático. En primer lugar, el legislador reconoce en la exposición de motivos que la lucha contra el cambio climático es una prioridad de la política ambiental y, aunque la contribución de los residuos al cambio climático es pequeña en relación con el resto de sectores, existe un potencial margen de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), asociado al sector de los residuos. En definitiva, si por algo se caracteriza la LRSC es por un incremento del intervencionismo de la Administración pública.
La Gestión de Residuos Municipales en España
En el sistema español de determinación de las competencias locales hay que partir de las materias competenciales establecidas en la Ley 7/1985, Reguladoras de Bases de Régimen Local (LBRL) y acudir luego a la legislación sectorial. En la LBRL los residuos aparecen como título material específico, junto al genérico de la protección ambiental y a otros que pueden incidir en materia de residuos como la salubridad, urbanismo, o el tratamiento de aguas residuales.
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Con carácter general, la LBRL en su art. 25 cede importantes competencias a los municipios sobre medio ambiente urbano, en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas. La recogida de residuos es una competencia que deberán asumir todos los municipios.
Por su parte, la actual LRSC, art. 12.5, desarrolla este mandato y establece como servicio obligatorio para las Entidades locales, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas. En síntesis, las Entidades locales «son competentes para la gestión de sus residuos y, por tanto, se encuentran en el eje para la transformación de un modelo que se encuentra obsoleto».
Con independencia de las competencias en sentido amplio, las Entidades locales pueden elaborar programas de prevención y de gestión de los residuos; gestionar los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias en los términos que establezcan sus respectivas ordenanzas; u obligar al productor o a otro poseedor de residuos peligrosos domésticos o de residuos cuyas características dificultan su gestión a que adopten medidas para eliminar o reducir dichas características o a que los depositen en la forma y lugar adecuado.
El Fracaso del Modelo Español
La experiencia adquirida en materia de gestión de residuos nos permite afirmar que las Entidades locales tienen una gran responsabilidad y un papel esencial para la consecución de los objetivos fijados por los distintos programas de acción. El pasado 16 de febrero de 2021, EUROSTAT hizo públicos los datos de generación y gestión de residuos municipales en la Unión Europea. Según los mismos, se generaron 224,5 millones de toneladas de estos residuos, unos 502 kg por persona.
En cualquier caso, la relevancia de la gestión municipal no radica exclusivamente en la cantidad de residuos producidos, sino también en la modalidad y heterogeneidad de su composición. En tal sentido, la Directiva 2018/851 incorpora una nueva definición de residuos municipales como aquellos mezclados y recogidos de forma separada de origen doméstico, incluidos papel y cartón, vidrio, metales, plásticos, biorresiduos, madera, textiles, envases, residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, residuos de pilas y acumuladores, y residuos voluminosos, incluidos los colchones y los muebles.
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En concreto, en España se generan 23 millones de toneladas de residuos municipales al año. Para cumplir con los objetivos del Plan de Acción de Economía Circular de la Unión Europea, España debería reciclar el 65 por ciento de los residuos municipales y reducir su vertido al 10 por ciento para el año 2035.
Por el contrario, la gestión de residuos municipales apenas ha presentado mejoras sustanciales en las cifras de reciclaje y vertidos. Según los datos aportados por EUROSTAT, en España el reciclado y compostaje de los residuos se sitúa en el 33,5 por ciento; la incineración y valor energético representa un 13 por ciento; y el vertido de residuos alcanza un 53,6 por ciento.
Son cifras que reflejan una distancia sideral con los objetivos fijados, y no alcanzarlos supondría un incumplimiento legal e implicaría importantes sanciones económicas para España. En resumidas cuentas, la gestión de residuos municipales en España muestra unos resultados claramente deficientes, especialmente en la comparativa con el resto de los Estados miembros de la UE.
La media de los 27 se sitúa en un reciclado y compostaje del 47,8 por ciento; una incineración y valor energético del 26,7 por ciento; y un vertido de apenas el 23,9 por ciento. Aunque los objetivos fijados para 2035 puedan parecer ambiciosos, lo cierto es que hay multitud de países que los han alcanzado.
De vuelta al modelo español de gestión de residuos municipales, no solo nos encontramos lejos del plan de la UE, sino que se ha incumplido el objetivo intermedio implantado en la LRSC de reciclar el 50 por ciento de los residuos municipales para el año 2020. La situación no es muy satisfactoria, atendiendo al déficit ambiental del país. A pesar de que se están dando algunos pasos significativos, especialmente de carácter legal, o mediante iniciativas administrativas (regionales y locales), empresariales y sociales, en línea con lo marcado por la UE, la transición hacia una economía circular en España, en general, se encuentra retrasada.
«Las iniciativas son incipientes y hasta ahora las medidas adoptadas han estado centradas, sobre todo, en las políticas ambientales de la fase final del ciclo económico, como es la gestión de los residuos, con modestos avances en las fases de ecodiseño y “ecoinnovación”». A este respecto, el Proyecto de LRSCEC presenta un conveniente cambio de tendencia. El nuevo Proyecto cede a las Comunidades Autónomas la responsabilidad de garantizar la consecución de los objetivos establecidos, otorgando una posición secundaria a las Entidades locales.
El Real Decreto 646/2020 y la Eliminación de Residuos en Vertedero
La gestión y vertido de residuos municipales en España ha resultado ser un fracaso evidente y, sin embargo, la reacción continúa siendo tardía y poco ambiciosa. El fin de la norma es garantizar una reducción progresiva de los residuos depositados en vertedero, especialmente de aquellos que son aptos para la reutilización, reciclado y valorización.
Para ello, la norma se sustenta sobre un principio elemental de la economía circular, que no es otro que situar el vertido de residuos como «la opción de gestión de residuos menos deseable». Esta norma incorpora a nuestro ordenamiento la Directiva (UE) 2018/850, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos, que adopta, entre otros criterios, las conclusiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en la sentencia Malagrotta (Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 2014, en el asunto C-323/13) donde confirma el principio de la Directiva sobre vertidos que exige que todos los residuos susceptibles de ser sometidos a tratamiento previo sean tratados previamente a su depósito en vertedero.
Ahora bien, más allá de determinadas proclamas, el Real Decreto 646/2020 aporta pocos aspectos novedosos y reducidos mecanismos de acción.
- Incentivos económico-financieros para reducir el depósito en vertederos. En su artículo 4, el legislador establece un mandato a las Entidades locales para que hagan uso de los instrumentos económicos o de otras medidas al objeto de incentivar la aplicación del principio de jerarquía de residuos (es decir, degradar el vertido a la última opción en la gestión de residuos municipales).
- Nuevos residuos no admisibles en vertederos. Con la nueva regulación, los vertederos no admitirán neumáticos usados (NFU o Neumáticos Fuera de Uso), en concreto, aquellos con un diámetro exterior superior a 1.400 milímetros. Del mismo modo, no se admitirán los residuos recogidos separadamente para la reutilización. Es decir, aquellos residuos aptos para la preparación, reutilización, y reciclado u otro tipo de valorización, en particular para los residuos municipales.
- Costes de vertido de residuos. Una de las novedades más interesantes del RD 646/2020, radica en la obligación de fijar el precio que la entidad explotadora cobre por la eliminación de los residuos tomando en valoración, por lo menos: los costes de explotación; los gastos de seguros; los costes de clausura y mantenimiento del establecimiento; los costes de fianzas constituidas; y, los más interesante, los costes ligados a la emisión de gases.
En pocas palabras, el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, se desarrolla como la respuesta legal a la ineficiente gestión de residuos municipales, y surge como una herramienta más enfocada en el nuevo horizonte de la economía circular. Sin duda, nos encontramos ante elementos que requieren, en mayor o menor medida, una revisión permanente y una adecuación continua. Por ello, su regulación mediante orden ministerial otorga una mayor agilidad y una adaptación más eficiente.
Ahora bien, si el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, llega tarde, la remisión a futuros complementos reglamentarios prolonga más aún su plena aplicación.
Economía Circular y Cambio Climático
El término «economía circular» es de reciente concepción y, sin embargo, sobre el mismo se han formulado multitud de definiciones. Por un lado, su carácter indeterminado y su ámbito de difícil concreción han convertido a este término en un fenómeno de difusión. No obstante, la esencia que transmite la economía circular, su idea, no representa novedad alguna en la política de residuos. Como indica Alenza García, «resulta exagerado hablar de la economía circular como un nuevo paradigma ambiental». Y es que, la economía circular sólo tiene de novedosa la expresión.