La comunidad internacional ha impuesto una combinación de sanciones económicas y diplomáticas, con países que actúan tanto de forma unilateral como colectiva. Una característica clave de la respuesta de la comunidad internacional a la agresión de Rusia contra Ucrania ha sido la adopción de sanciones. Las sanciones impuestas a Rusia por Estados Unidos, la Unión Europea, Reino Unido y otros países en respuesta a la invasión de Ucrania siguen una larga historia de uso de estas medidas para forzar cambios en el comportamiento de ciertas naciones.
¿Qué son las Sanciones y Cómo Funcionan?
Las sanciones son medidas coercitivas que pueden aplicarse a las relaciones diplomáticas, económicas y culturales entre Estados. Por lo general, no son de carácter militar y son impuestas por un Estado contra otro (sanciones unilaterales) o por una organización internacional, como las Naciones Unidas (sanciones colectivas). Históricamente, las medidas han ido desde las sanciones generales hasta las más específicas que prohíben el comercio de determinados artículos, como las armas, la madera o los diamantes.
Algunas sanciones han circunscrito actividades concretas que se entiende que benefician a un objetivo, como las relaciones diplomáticas, deportivas y culturales, así como los viajes. También se han dirigido a personas y grupos concretos que suponen una amenaza para la paz y la seguridad, como las élites políticas, los grupos rebeldes o las organizaciones terroristas.
Mecanismos de las Sanciones Económicas
Las sanciones económicas son multidimensionales. Suelen incluir prohibiciones de viaje y sanciones financieras. Las sanciones financieras consisten en la congelación de activos y las restricciones a una amplia variedad de mercados y servicios financieros. Cuando la sanción financiera es una congelación de activos, por lo general se prohíbe negociar con los fondos congelados en poder de una persona o entidad designada. Los fondos se definen como activos financieros de todo tipo: dinero en efectivo, cheques, giros postales, créditos, deudas, acciones y participaciones, intereses, dividendos u otros ingresos procedentes o generados por activos.
La designación de las personas y entidades objetivo puede producirse sobre la base de un procedimiento de inclusión en la lista nacional. O bien, esta designación puede producirse como resultado de un régimen de sanciones adoptado por una organización internacional, que luego es aplicado por sus miembros. Este enfoque de doble vía se refleja generalmente en la práctica de sanciones de los Estados que mantienen "listas consolidadas". Se mantienen "listas consolidadas" separadas para las personas y entidades incluidas en las listas sobre la base de sanciones unilaterales y las incluidas como consecuencia de sanciones colectivas.
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Existen algunas buenas prácticas internacionales en materia de aplicación de sanciones, como las orientaciones del Grupo de Acción Financiera del G7. Pero el cumplimiento siempre dependerá de cada país y de las características particulares de las empresas nacionales. Las instituciones financieras, como los bancos, dispondrán de procedimientos automatizados para filtrar las transacciones entrantes antes de entrar, y las salientes antes de salir de sus sistemas internos.
Historia y Evolución de las Sanciones
El uso de diferentes sanciones para castigar a un gobierno u obligarlo a cumplir ciertos objetivos se ha registrado al menos desde la antigua Grecia y fue adoptado durante siglos. La historia de las relaciones internacionales está repleta de presiones económicas para doblegar a un adversario. Pensemos, por ejemplo, en el bloqueo continental impuesto por Napoleón a Inglaterra en 1806 o en el decretado por el presidente Abraham Lincoln a los Estados sureños durante la Guerra de Secesión (1861-1865). Preludio del conflicto, estas medidas a menudo se extienden en el tiempo.
A principios del siglo XX, el presidente estadounidense Woodrow Wilson vislumbró que las sanciones podrían sustituir a la guerra. En la misma época, se crea la Sociedad de las Naciones (SDN), dotada de un poder de sanción. Pero las agresiones de la Alemania nazi, de Japón y de Italia terminaron con este proyecto apenas iniciado.
En 1945, la idea retorna en la Carta de las Naciones Unidas (ONU), entre cuyos principios se encuentran la resolución pacífica de las disputas entre Estados y la prohibición del uso de la fuerza (Artículo 2). En caso de amenaza a la paz o de ruptura de la paz, la Carta de la ONU le confía al Consejo de Seguridad el poder de adoptar sanciones para hacer cesar las disputas. Así, el Artículo 41 de la Carta establece un listado, no limitativo, de las posibles restricciones, que incluyen la interrupción de relaciones económicas y de comunicaciones, así como la ruptura de relaciones diplomáticas. La paleta de sanciones se ha ampliado con el paso del tiempo, incluyendo medidas económicas (comerciales o financieras), militares (embargo sobre las armas), diplomáticas, culturales o deportivas.
A partir de la década de 1950, el número de sanciones "aumentó continuamente, y este aumento se ha acelerado desde 2018". Esta tendencia es evidencia de la creciente popularidad de las sanciones como herramienta de la diplomacia coercitiva. En promedio, más del 35% de todas las sanciones entre 1950 y 2019 fueron impuestas por EE.UU, el país que más utilizó este tipo de sanciones. El análisis también revela un "aumento significativo y continuo de las sanciones de la UE y la ONU desde principios de la década de 1990".
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La Década de las Sanciones y el Auge de las Medidas Focalizadas
Desde 1950, Estados Unidos impulsa la creación de un comité de coordinación para el control multilateral de las exportaciones, cuyo objetivo es impedir las exportaciones de productos y tecnologías militares y civiles hacia los países del mundo comunista. En la Guerra Fría, asfixiar al enemigo es parte del arsenal estadounidense contra Cuba (desde 1962), Vietnam (1975-1994) y Corea del Norte (desde 1950).
La desaparición de la Unión Soviética en 1991 abre lo que llamamos “la década de las sanciones”. Durante su transcurso, el Consejo de Seguridad adopta no menos de trece regímenes restrictivos, entre ellos el embargo contra Irak por la invasión de Kuwait en 1990 y contra la Libia de Muamar Gadafi en 1993. Estados Unidos ejercía en ese entonces una influencia predominante en el Consejo de Seguridad. La progresión es clara: 64 de las 115 sanciones impuestas por Estados Unidos entre 1918 y 1998 se dieron durante los años 1990, la mayoría de las veces unilateralmente. En 1997, el equivalente a la mitad de la población mundial vivía bajo sanciones estadounidenses.
Particularmente severo, el embargo contra Irak, prolongado durante diez años, arruinó la economía del país, reforzó el régimen político vigente y provocó penurias alimentarias y de medicamentos a la población. A partir del caso iraquí, algunas voces comenzaron a cuestionar las sanciones y los embargos, que golpean ciegamente al conjunto de la población sin necesariamente importunar a sus dirigentes.
Las críticas generaron el auge de una nueva categoría de sanciones llamadas “focalizadas” o “inteligentes”, en oposición a los embargos generales. Estas apuntan a ciertas categorías de productos (petróleo, diamantes, madera, armas) y excluyen a los productos de primera necesidad. El Consejo de Seguridad de la ONU identifica de ahí en adelante a ciertas organizaciones y personas señaladas como responsables de perturbaciones o delitos internacionales. En un primer tiempo excepcionales, estas medidas focalizadas se generalizan después del 11 de septiembre de 2001, con la persecución de los dirigentes de Al-Qaeda y la lucha contra el financiamiento del terrorismo.
Ejemplos Históricos de Países Sancionados
A lo largo de la historia, numerosos países han sido objeto de sanciones por diversas razones:
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| País | Motivo/Tipo de Sanción | Periodo / Vigencia |
|---|---|---|
| Cuba | Embargo económico por EE.UU. | Desde 1962 |
| Sudáfrica | Régimen de apartheid | Desde finales de los 40 hasta los 90 |
| Irak | Invasión de Kuwait en 1990 | Tras 1990 (embargo prolongado por 10 años) |
| Corea del Norte | Programas nucleares; aislado del mundo | Desde 1950 (para aislamiento), por programas nucleares |
| Irán | Programas nucleares | Levantadas en 2015, reanudadas, aliviadas nuevamente |
| Rusia | Anexión de Crimea en 2014; desestabilización del Donbass, injerencias electorales, ciberataques | Desde 2014 (muchas aún vigentes) |
| Libia | Implicación en atentados aéreos (Lockerbie y Nigeria) | Desde 1993 |
Efectividad de las Sanciones
Un análisis de medidas del tipo adoptadas en el pasado muestra que no siempre se logra el objetivo. "Si miras la historia moderna, verás que casi cada vez que un país violó tratados internacionales, o invadió a otro país, o secuestró a ciudadanos de otro país (entre otros ejemplos), se impusieron sanciones", afirma el economista Paolo Pasquariello. Sin embargo, "la trayectoria (de los resultados) no es muy buena. En las últimas décadas, para citar solo algunos ejemplos, se han impuesto sanciones contra Cuba, Venezuela y Corea del Norte. Pero, en mi opinión, no han producido el resultado deseado", observa Pasquariello.
Los estudios estiman que solo alrededor de un tercio de las sanciones suelen tener éxito y lograr sus objetivos. Uno de los análisis recientes más completos sobre el tema, realizado por investigadores de la Universidad de Drexel, confirma esta estimación. Cuando se incluyen las sanciones aún vigentes, se estima que alrededor del 30% tienen éxito al menos parcialmente. "Con el tiempo, más y más sanciones fueron calificadas como parcialmente o completamente exitosas, lo que sugiere que las sanciones se han vuelto más efectivas para lograr sus objetivos", dice el estudio.
La eficacia general de las sanciones económicas es incierta, entre otras cosas porque es empíricamente difícil medirla. Según Dursun Peksen, experto en sanciones de la Universidad de Memphis, las sanciones económicas dan lugar a un cambio de comportamiento significativo en el país objeto de las mismas en un 40% de las ocasiones. Un país o individuo sancionado puede decidir cambiar su comportamiento por muchas razones, y algunos de estos cambios pueden no estar relacionados con las sanciones.
Pasquariello señala que siempre es muy difícil predecir si ciertas sanciones lograrán sus objetivos. El éxito o el fracaso depende de una combinación de diferentes circunstancias y factores, entre ellos, el grado de integración económica del país objetivo con el resto del mundo. "Algunos podrían argumentar que ciertas sanciones impuestas contra Irán fueron efectivas para frenar el progreso del desarrollo de armas nucleares y llevar al país a la mesa de negociaciones", señala, citando un ejemplo en el que los castigos pueden haber tenido éxito. Las sanciones contra Irán se levantaron después de un acuerdo nuclear negociado durante la administración de Obama en 2015.
En contraste, "Corea del Norte ha sido un país aislado del resto del mundo durante décadas y en el que las sanciones no han logrado impedir el desarrollo de armas nucleares", asegura Pasquariello.
Las Sanciones Actuales Contra Rusia
Las sanciones actuales contra Rusia se consideran únicas en el alcance y la velocidad con la que se adoptaron, solo días después de la invasión de Ucrania el 24 de febrero. Además, se diferencian en que apuntan a una potencia nuclear y a un país que, pese a no ser considerado un gigante económico, tiene un papel geopolítico crucial. "Las sanciones generalmente se imponen a pequeños actores regionales", enfatiza Pasquariello, y señala que estos países no son tan importantes para la economía global. "El caso de Rusia es diferente. Tiene una magnitud y alcance que nunca he visto en otras sanciones en mis 50 años de vida".
Entre las sanciones ya adoptadas se encuentran las sanciones a los bancos y miembros del gobierno ruso y élite económica, incluida la congelación de activos, restricciones de viaje y la exclusión de los principales bancos rusos del sistema financiero y el sistema de comunicación utilizado para transacciones internacionales. Otras medidas incluyen restringir las importaciones de petróleo, gas y carbón de Rusia, prohibir la exportación de varios productos al mercado ruso, incluidos los artículos de lujo, gravar la importación de productos rusos y restringir las aeronaves rusas en el espacio aéreo de varios países. Grandes empresas del sector privado, como Coca-Cola, McDonald's, Starbucks y otras, han suspendido sus operaciones en Rusia.
Medidas de Países y Bloques
- Estados Unidos y Reino Unido: Han introducido sanciones unilaterales contra los dos mayores bancos rusos, Sberbank y VTB Bank. También han congelado los activos y restringido los viajes de los principales oligarcas rusos. Canadá y Australia han seguido su ejemplo.
- Alemania: Ha indicado que abandona el proyecto de gasoducto Nord Stream 2 del Mar Báltico, diseñado para duplicar el flujo de gas ruso directo al país.
- Polonia, República Checa, Bulgaria y Estonia: Han cerrado su espacio aéreo a las aerolíneas rusas.
- Unión Europea (UE): Ha introducido rápidamente la congelación de activos y la prohibición de viajar. Las sanciones de la UE se aplican ahora a 555 personas y 52 entidades rusas, incluidos 351 miembros de la Duma Estatal rusa que han respaldado la agresión contra Ucrania. Desde entonces, la UE ha adoptado otros paquetes de sanciones, entre los que se incluyen las dirigidas directamente al Presidente Putin y al Ministro de Asuntos Exteriores Lavrov. Junto con EE.UU. y el Reino Unido, la UE también ha acordado retirar a determinados bancos rusos del sistema bancario SWIFT, la infraestructura de mensajería financiera que conecta a los bancos del mundo. La UE ha aprobado su decimoséptimo paquete de sanciones contra Rusia, dirigidas a casi 200 buques de la flota fantasma. Las nuevas medidas también abordan las amenazas híbridas y los derechos humanos. Se han incluido 189 buques de terceros países, lo que eleva a 342 el total en la lista negra, considerados responsables del transporte de petróleo ruso mientras realizan prácticas de navegación irregulares y de alto riesgo, o de apoyar al sector energético de Rusia. El Consejo también añadió 31 nuevas entidades por exportar bienes y tecnologías de doble uso (civil y militar) que Rusia puede emplear en su guerra contra Ucrania. La normativa incluye prohibiciones generales de prestar servicios de asistencia técnica y servicios empresariales específicos (contabilidad, auditoría, asesoría empresarial y de gestión, relaciones públicas), así como la venta, suministro o exportación de programas informáticos para la gestión de empresas y el diseño y fabricación industrial.
- Consejo de Europa: Ha aplicado sanciones diplomáticas sin precedentes, suspendiendo a Rusia de sus derechos de representación.
- Consejo de Seguridad de la ONU: Seguirá sin poder imponer ninguna sanción debido al poder de veto que tiene Rusia como miembro permanente. De hecho, Rusia ya ha utilizado este poder de veto para bloquear una resolución de condena de la invasión de Ucrania.
Impacto en Rusia y sus Consecuencias
Estas y otras sanciones no solo están sacudiendo y aislando la economía y el sistema financiero de Rusia y sus élites, sino que también afectan a la población en general. El rublo, la moneda rusa, se ha desplomado y la economía se está derrumbando. "Estas son sanciones económicas devastadoras, que realmente están perjudicando a los ciudadanos rusos", dice Pasquariello. "Estamos hablando de 145 millones de personas, muchas de las cuales no pueden sacar dinero de los bancos".
Algunas de las medidas están diseñadas para ser lo más específicas posible, castigando solo a ciertas personas. Pero muchos otros, a pesar de ser una alternativa a la acción militar, también causan gran daño y sufrimiento a la población civil, incluidos los ciudadanos que se oponen al gobierno. "Por lo general, las sanciones terminan afectando a la mayoría de las personas que viven en estos países", dice Pasquariello. "Creo que, aunque esto no se dice explícitamente, el objetivo es realmente dañar a la población del país (objetivo)". Según el economista, el propósito es hacer entender a todo el país que sus gobernantes están haciendo algo que las naciones que imponen sanciones consideran incorrecto.
Sin embargo, incluso con el impacto a veces devastador, las sanciones no logran su objetivo en alrededor de dos tercios de los casos. A pesar de las sanciones, es posible que Rusia solo sienta los efectos de las mismas a largo plazo, lo que las hace menos efectivas. Podría existir la posibilidad de que Rusia pueda eludir algunas de las sanciones aplicadas. A pesar de este impacto, Rusia continúa con su ofensiva militar y no se sabe si las sanciones ayudarán a Ucrania. Rusia prohibió la exportación de algunos productos como represalia, impuso sanciones a miembros del gobierno estadounidense y amenazó con nacionalizar los activos de las empresas que se retiraran del país. También hay temores de que la crisis provoque una profundización de las relaciones con China.
En el caso de Rusia, Pasquariello enfatiza que no se puede analizar un solo factor de forma aislada. Según el economista, el posible impacto de las sanciones debe ser considerado en conjunto con otros aspectos. "En combinación con el hecho de que Ucrania está aguantando mejor de lo previsto, y que los rusos han sobreestimado claramente su propia fuerza militar", subraya. "Creo que todo esto crea una situación muy precaria para (el presidente Vladimir) Putin y las personas que lo rodean". Queda por ver cuál será la reacción rusa ante esta situación.
Impacto Global y Consideraciones Geopolíticas
Los impactos de la crisis económica rusa deberían afectar al resto del mundo, con su alza global en los precios del petróleo y un impacto en la inflación.
Un aspecto que afecta al universo de las sanciones es la creciente importancia de los argumentos fundados en la violación de los derechos humanos y en la naturaleza de ciertos regímenes considerados como “no democráticos”. Son sobre todo los países, en primer lugar Estados Unidos y luego los integrantes de la Unión Europea, quienes invocan los derechos humanos y la democracia como justificación. Estados Unidos inauguró esta tendencia a fines de 1974 al adoptar la enmienda Jackson-Vanik, que condiciona el otorgamiento de créditos y las prerrogativas de “nación más favorecida” a la URSS a una liberalización de su política migratoria. Por primera vez se establece un vínculo condicionado entre derechos humanos y comercio, cuya originalidad es relacionar política exterior y política interna.
Washington normalizó sus relaciones económicas con Rusia en 2012, en ocasión de la adopción de la “Ley Magnitsky” (Magnitsky Act). Una nueva versión, la Global Magnitsky Act, amplía esta posibilidad al resto del mundo y a los hechos de corrupción. Desde los Tratados de Maastricht (1992) y de Lisboa (2007), la Unión Europea se convirtió, junto con Estados Unidos, en la segunda fuente de sanciones en el mundo, pretendiendo “hacer respetar los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza”. A semejanza de Estados Unidos, la UE se dotó de un instrumento de castigo a los individuos que violan los derechos humanos, una especie de “Ley Magnitsky” europea.
Occidente no evalúa a todas las dictaduras de la misma manera y Washington amolda la aplicación de los sistemas de sanciones a sus intereses geopolíticos del momento. Por ejemplo, India profundizó su cooperación militar con Rusia sin que Washington activara la ley CAATSA, buscando seducir a Nueva Delhi en su alianza anti-china. Por otro lado, el Tesoro estadounidense ha impuesto multas significativas a empresas europeas por infringir embargos. Para los europeos, las sanciones juegan un rol más interno que internacional, siendo el “único instrumento coercitivo de política exterior del que dispone la Unión”, lo que les permite aparecer unidos en la escena internacional con una posición unificada y de fuerte contenido moral.
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