El primer régimen de intendencia que se estableció en el continente americano fue en el virreinato del Río de la Plata en 1782 (San Martino, 1999). La premura en este virreinato fue producto de la situación de crisis y conflicto que la sublevación indígena había conseguido establecer en gran parte de su jurisdicción, especialmente en el Alto Perú. Este levantamiento indígena que se dio de manera simultánea en distintos lugares se extendió por el altiplano andino y alcanzó un importante impacto en gran parte del virreinato. Una de las quejas de los indígenas sublevados fue la extorsión y los abusos de los corregidores.
La Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el virreinato de Buenos Aires en 1782, conocida como la Real Ordenanza de Intendentes, fue aplicada en los territorios americanos durante el reinado de Carlos III. Según estudiosos como Mariluz (1995, p. 84), esta legislación es fiel reflejo del pensamiento ilustrado, pues muestra las respectivas funciones de la metrópoli y las colonias. En todo caso, el objetivo era potenciar al Estado aumentando a la vez sus recursos, para ello había que consolidar un buen cuerpo de funcionarios capaces de gestionar y aumentar los capitales y bienes de la Real Hacienda.
El análisis de esta visita de Diego de la Vega al virreinato del Río de la Plata en 1802 nos ayudará a estimar la eficacia de las reformas fiscales y la situación del virreinato en la administración de la Real Hacienda, además de evaluar los resultados de la aplicación del sistema de intendencias como programa cumbre de las reformas borbónicas en cuanto a la reforma fiscal y aumento de los recursos para la corona. Tres escandalosas "quiebras" se analizarán en este avance de investigación para abordar las actividades de la burocracia fiscal, sus relaciones con las elites locales y, finalmente, su responsabilidad en las irregularidades cometidas con los capitales de las Cajas Reales.
Esta vos en Hacienda, lo mismo que en el comercio, representa el estado de falencia de los que manejan los fondos públicos; es decir, cuando de la liquidación de sus cuentas aparece que han recibido mayores sumas que las de que dan legítima salida en ellas. La quiebra puede provenir, o de haber invertido en sus propios usos los caudales de la hacienda el que los tenía a su disposición, o de haber usado de ellos con ánimo de reintegrarlos. En uno y otro caso, aunque los reintegre, todo depositario, tesorero o administrador queda privado de empleo, e inhabilitado de poder obtener otro alguno en el servicio de S. M.
Por lo tanto, se cuestiona principalmente el concepto de eficacia de las reformas borbónicas en el plano de la fiscalidad en el virreinato del Río de la Plata. La llamada "revolución en el gobierno" de Brading (1975) para nombrar el proceso de reformas implementadas a la llegada de José de Gálvez al gobierno de las Indias, nos parece muy lejos de la situación en la que se encontraba la administración colonial del nuevo virreinato del Río de la Plata. Algunos estudiosos como Garavaglia (2012) para este virreinato, y Salvucci (1983) para el de Nueva España, no perciben cambios en las prácticas sobre la burocracia durante las últimas décadas del siglo XVIII. En nuestros trabajos (Gavira, 2005 y 2008) sobre las Cajas Reales de algunos de los centros mineros altoandinos tampoco encontramos ninguna "revolución" o cambio en el ejercicio y manejos de la administración local.
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Garavaglia (2012) cuestiona igualmente esta "racionalización" supuesta a la burocracia durante el periodo cercano a la revolución de independencia y señala los múltiples casos de una burocracia fiscal vinculada a las elites locales (generalmente a través del matrimonio), cuando a pesar de la legislación los cargos hacendísticos se compraban y se heredaban (pp. 10-14). También Moutoukias (1988), en su análisis sobre el contrabando y la "corrupción" de los cargos locales en el Buenos Aires del siglo XVII, plantea la existencia de una red de notables compuesta por una mezcla de la elite económica y la burocracia, donde los representantes de la corona tenían un espacio importante y donde las prácticas económicas, incluidas las transgresiones, fortalecían al conjunto: a la corona, a sus representantes y a las mismas elites. Sin embargo, en el siglo XVIII, debemos pensar que la coyuntura cambió y que la corona rompió o intentó romper ese pacto de reciprocidad, sin obtener grandes resultados según las evidencias que nos presenta la visita de Diego de la Vega.
A pesar del crecimiento del siglo XVIII, e incluso del aumento de la fiscalidad, los recursos no llegaban hasta la península y a veces ni siquiera a Buenos Aires, en los casos que analizamos en este trabajo los excedentes de las Cajas provinciales se quedaban en el ámbito local, financiando los negocios de las elites locales entre las cuales se encontraba inserta la burocracia. La visión de la historiografía es unánime al considerar la corrupción en las colonias durante el siglo XVII como generalizada y de carácter sistemático (Andujar y Felices de la Fuente, 2011; Jiménez, 2012; para el caso concreto de las colonias americanas véase Michel Bertrand, 1989 y 1999; Pietschmann, 1987); sin embargo, para el siglo XVIII se mantiene una visión más polémica en torno a los resultados de la nueva burocracia borbónica.
Uno de los objetivos más perseguidos por estas reformas fue la implantación de una burocracia eficaz y leal, con capacidad de servicio público y respeto por la ley. Para ello se concibió un proyecto de reforma administrativa que se basaba en cuatro principios fundamentales: el primero consistía en poner la administración pública bajo el Estado, es decir, rescatar todos los oficios enajenados por particulares; el segundo consistiría en que todas las funciones de la administración pública quedasen a cargo de verdaderos profesionales nombrados por su preparación y competencia; el tercero suponía realizar una completa modernización de las técnicas administrativas, y el cuarto residía en la observancia de la ley (Céspedes, 1983, pp. 224-264).
Los estudios sobre la historia fiscal, especialmente los basados en la contabilidad de la Real Hacienda durante el siglo XVIII de los distintos virreinatos, fueron considerables en las últimas décadas del siglo XX y principios del XXI, pero siempre fueron más abundantes los que abordan el virreinato de Nueva España que los de otros territorios coloniales. Para el virreinato de Nueva España, la historiografía ha presentado de forma general un crecimiento importante en el siglo XVIII que se tradujo en un importante aumento de su aportación a las arcas reales a partir de una fiscalidad mucho más eficaz que recaía en todos los rubros económicos en crecimiento y en el aumento demográfico.
Las cuentas de la Real Hacienda evidenciaron un mayor crecimiento a partir de la década de 1780, cuando se concentraron las medidas reformistas de los Borbones. El aumento de la fiscalidad ha sido abordado al evidenciar los distintos desarrollos regionales, como lo hizo Klein (1985) y Klein y Santos (1973) para los distintos virreinatos. Klein (1985) ha presentado un estudio detallado de los ingresos y los gastos del virreinato del Río de la Plata en 1790 y ha llegado a la conclusión que el disminuido excedente que producía este virreinato escasamente servía para mantenerse a sí mismo. En 1790 se transfirió la corona a poco más de 100 000 pesos y entre 1790 y 1795 hubo años en que no se remitió ningún dinero a la península (Klein y Santos, 1973, p.
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En este trabajo no tenemos la intención de hacer una evaluación de los impuestos ni los excedentes, se trata de presentar y analizar las quiebras de algunas de las Cajas Reales altoperuanas, las cuales eran el sustento económico del virreinato. Como sabemos, la Caja Real de Potosí a través del situado financiaba el nuevo virreinato, sin embargo, aunque se alude a la crisis de la minería, Potosí tuvo un repunte a partir de 1780 hasta 1800 (Tandeter, 1992, p. 14). La disminución de las transferencias de estos recursos a la Caja Real de Buenos Aires, como dependencia principal de la Real Hacienda, es clave para entender esta escasez de excedentes y quizá no debamos reducir la disminución a la tan aludida crisis minera.
El siglo XVIII no fue un siglo de crisis, a pesar de algunas coyunturas adversas manifestó un crecimiento sostenido en la población y en algunos centros en la producción minera (Tandeter, 1995). Nuestra propuesta efectivamente no es que los impuestos no aumentaran, como podremos evidenciar en algunas de estas Cajas Reales, la cuestión es plantear por qué no funcionó el proceso de transferencia de los excedentes que se debían destinar vía Buenos Aires hacia la península. Quizá la explicación de esta falta de éxito de la reforma fiscal borbónica radique en cuestiones internas que nos expliquen el motivo por el cual no se recaudaron los impuestos (caso de la Caja Real de La Paz) o conocer dónde se destinaron estos recursos.
Según señala Lynch (1967), respecto al establecimiento de las Ordenanzas de Intendentes con referencia a la Real Hacienda, esta reforma "no colmó las grandes esperanzas que de él se tenían en el campo de las finanzas" (pp. 133-134). Pero según este autor, algunos factores salían de la responsabilidad de la autoridades del virreinato, como fueron los gastos provocados por la defensa de los territorios coloniales (frente el avance portugués) y la paralización del comercio de exportación que supuso la guerra con Gran Bretaña entre 1796 y 1802, para continuar con las invasiones inglesas al virreinato (1806-1807) que terminaron por agotar a la Real Hacienda.
Esto nos induce a pensar que si bien los gastos fueron excesivos y poco controlables también los ingresos supusieron un problema, por lo irregular en cuanto al envío de los situados a la Caja General de Buenos Aires; problemas que tuvo que abordar el visitador general del virreinato y que reflejaban la irregularidad en el manejo de los capitales de la Real Hacienda de las diferentes cajas provinciales. Sin embargo, estas irregularidades no pueden reducirse a la coyuntura especial de principios del siglo XIX (en 1802 se produce la visita), pues como bien demuestra el visitador en sus informes, el caos en el control y la revisión de las cuentas de la Real Hacienda era cuestión de décadas anteriores, es decir, el Tribunal de Cuentas no había realizado su labor de supervisión en años (véase Cuadro 1).
Habría entonces que preguntarse el porqué de esa deficiencia: falta de funcionarios, falta de interés, estrategia de las elites para defender sus intereses particulares. Es necesario un estudio detallado sobre este Tribunal que nos ayude a entender por qué no funcionaba este órgano de control y por qué era generalizada la impunidad de los funcionarios que administraban los recursos de la administración de la Real Hacienda.
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Mariluz (1951, pp. 129-156), al valorar la acción de este tribunal, propone algunas causas para su "crítico" resultado: el retraso con que se debatió desde su fundación en la fiscalización de las cuentas, la carencia de empleados indispensables, y "la incuria de los obligados a dar cuenta, especialmente los alejados de Buenos Aires". Concluye al decir que cumplió eficazmente su misión en aconsejar a los poderes públicos "y que sirvió en varios casos de valladar a la evasión de los dineros del fisco y de guardián de la honradez de los funcionarios" (p. Fuente: Estado que manifiestan el que tenían las cuentas del cargo de este Tribunal..., 6 de julio de 1802, Buenos Aires, 371.
Las visitas eran uno de los mecanismos de control administrativo más utilizados por la corona española en los territorios americanos, pero las visitas generales tenían unas competencias y particularidades especiales, pues actuaban en un espacio amplio como eran los virreinatos o las capitanías generales y con unas atribuciones muy amplias. En el siglo XVIII, algunas de estas visitas generales fueron muy importantes, las cuales marcaron un antes y un después como lo fue la visita de Gálvez a Nueva España. Otros visitadores, como Areche y Escobedo para el virreinato del Perú, han sido objeto de estudio y contamos con una amplia bibliografía, sin embargo la visita general al virreinato del Río de la Plata realizada por el contador Diego de la Vega no ha levantado tanto interés a pesar de estar repleta de fuertes conflictos y polémica.
Las visitas de Gálvez, Areche y Escobedo tuvieron como objetivo renovar, cambiar, establecer una nueva administración; sin embargo la visita de Diego de la Vega tenía como misión supervisar, valorar y evaluar esos cambios que ya habían sido impuestos y que manifestaban su falta de eficacia respecto a las reformas en la administración y, en especial, la fiscalidad.
En diciembre de 1803 el visitador comunicaba el nombramiento del nuevo equipo que había elegido para ayudarle en esta titánica tarea. De la Vega enviaba un informe donde argumentaba su decisión sobre los nombramientos y los sueldos y los comparaba con la visita al virreinato del Perú de José Antonio Areche. Tal como él mismo decía, los sueldos de los integrantes de su equipo eran muy moderados comparados con la anterior visita de 1776, la cual, como hemos comentado, tuvo otras características por estar inmersa en una coyuntura diferente. Fuente: Razón de los sueldos que gozan los subalternos auxiliares de la visita de Lima y la de Buenos Aires, 28 de diciembre de 1803, Buenos Aires, 370. Nota: Razón de los sueldos que gozan los subalternos auxiliares de la visita de Lima y la de Buenos Aires, 28 de diciembre de 1803, Buenos Aires, 370.
El fiscal de la Audiencia de Charcas, Victorián Villaba, fue el primero que levantó la alarma por las irregularidades en el manejo de la Real Hacienda en las distintas administraciones comprendidas dentro de la jurisdicción territorial de la Audiencia de Charcas. El fiscal escribía al Consejo de Indias para informar de los incorrectos comportamientos de los oficiales de las Cajas Reales de La Paz, Oruro y Carangas, e informaba de los rumores extendidos desde años atrás sobre las riquezas y lujos que detentaban.
Denunciaba a una serie de oficiales suspensos y a otros que abusaban de los caudales públicos sin que se tomaran medidas al respecto. Decía que en el virreinato del Río de la Plata se permitían estos comportamientos y abusos porque no se aplicaba la justicia de forma rápida y eficaz. La real cédula del nombramiento del visitador señala unas competencias muy amplias que comprendían todo el virreinato. Sin embargo, al poco tiempo, De la Vega se quejaba amargamente de las limitaciones impuestas porque la oposición e influencia de algunas autoridades como el ...
Comparación de Sueldos de Subalternos Auxiliares en Visitas
| Cargo | Visita de Lima (1776) | Visita de Buenos Aires (1803) |
|---|---|---|
| [Dato 1] | [Sueldo 1] | [Sueldo 2] |
| [Dato 2] | [Sueldo 3] | [Sueldo 4] |
Nota: Información basada en "Razón de los sueldos que gozan los subalternos auxiliares de la visita de Lima y la de Buenos Aires, 28 de diciembre de 1803, Buenos Aires, 370."