El sistema tributario chileno ha sido objeto de debate y reformas a lo largo de los años, especialmente en el contexto de las demandas sociales y los procesos constituyentes recientes. Este artículo analiza las características del sistema tributario chileno, las propuestas de reforma, y las perspectivas futuras en el marco del Estado social y democrático de derecho.
I. Introducción
Un “momento constitucional” no surge espontáneamente, sino que se nutre de demandas sociales insatisfechas. Lo acontecido en Chile desde el 18 de octubre de 2019 fue una manifestación de los anhelos de una sociedad civil que ha cambiado radicalmente en los últimos treinta años.
El proceso constituyente de 2019-2022 permitió "poner la pelota en el piso", logrando un escenario en el cual se pudiera volver viable una derogación orgánica de la actual Carta otorgada. Para que una Constitución sea genuino reflejo de los anhelos de los pueblos, no basta con su perfección técnica, ni con un catálogo de derechos enunciados de manera completa, y ello requiere responsabilidad fiscal.
Es parte de la obligación concebir una política constitucional que otorgue los delineamientos necesarios para una prospectiva tributaria que se ajuste a este nuevo Estado social y democrático de derecho, que es un Estado de derecho propiamente tal, reforzado por la legitimidad que le otorga su origen en un proceso constituyente democrático.
II. Levantamiento de las propuestas en materia constitucional
La política constitucional actual se nutre de las propuestas que la misma sociedad civil y política realiza sobre materias propias del derecho tributario. A continuación, se presenta una revisión de algunas propuestas clave:
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- Mantener los principios de legalidad, igualdad y no afectación tributaria conforme a lo establecido en el artículo 19.
- “Profundizar los incentivos tributarios a la inversión a través de un dispositivo administrativo legal transitorio con vigencia de 24 meses enfocado especialmente en la inversión en capital de trabajo, en I&D, en equipamiento asociado a la cuarta revolución industrial y en emprendimientos de base científica tecnológica que, además, incentive la inversión de emprendimientos innovadores y pymes”.
- “Para compensar o aumentar la recaudación tributaria, proponemos limitar o eliminar exenciones tributarias existentes [...]”.
- “Iniciativa exclusiva del Presidente de la República para los proyectos de ley que tengan relación con tributos y exenciones; así como con mayor gasto público derivado de nuevos servicios, funciones, empleos, préstamos y remuneraciones públicas (esto asumiendo que se mantuviera el régimen de gobierno presidencialista)”.
- “Ingreso de los tributos al patrimonio fiscal, no pudiendo estar destinados a fines específicos. Sin perjuicio que la actividad minera contribuya de manera relevante al crecimiento de las regiones en que se emplazan sus actividades, principalmente a través de la creación de empleos directos e indirectos, así como de la adquisición de bienes y servicios a proveedores locales, entendemos que, respecto del principio general de no afectación tributaria anterior, puedan establecerse excepciones limitadas. Por ejemplo, resultaría deseable que se explicitara en la nueva Constitución la posibilidad de que una parte de los tributos pagados por las empresas puedan destinarse a las regiones donde éstas operan”.
- Finalmente, se abordan en razón de atraer la inversión extranjera y fomentar su permanencia, se propone el “establecimiento de nuevos mecanismos que otorguen estabilidad tributaria temporal”.
III. Derechos sociales y seguridad social
En materia de derechos sociales, se propone la existencia de un “piso de seguridad social”, el cual se define como “una red de protección con la finalidad de otorgar garantías y prestaciones mínimas para la cobertura de riesgos sociales de carácter universal y con financiamiento exclusivamente de los impuestos generales” y que “tendrá como función la superación de la pobreza de aquellos grupos vulnerables. Debe ser de carácter universal, financiado a través de los impuestos generales del país”. Este piso de seguridad social se considerará de carácter no contributivo y aunque se menciona que se remitirá exclusivamente para su financiamiento a los impuestos generales, también se contempla en el informe que también se utilizarán para ello otros ingresos del Estado.
Entre las prestaciones que contempla, se encuentran:
- Acceso universal a la salud.
- Pensiones asistenciales para adultos mayores y trabajadores no remunerados del hogar.
- Seguridad de ingreso para niños/as y adolescentes y quienes no tengan renta suficiente.
- Prestaciones de seguro de desempleo, invalidez, maternidad a todo evento -incluidos pre y posnatal-.
- “Sistemas de capacitación y readaptación laboral o profesional”.
Lo anterior, en complemento a un sistema de seguridad social efectivamente contributivo (segundo nivel de protección, conforme al Convenio núm.
IV. El royalty (o regalía) minera
El Consejo Minero expone en relación con el royalty (o regalía) minera, asumiendo que existe la expectativa, por parte de varios sectores, que se consagre la facultad al Estado de establecer estas cargas, en pos de compensación por la explotación de recursos naturales por privados. Lo anterior, siguiendo la línea de lo que fue en el pasado la reforma constitucional que posibilitó el proceso de nacionalización de la gran minería del cobre, la cual se promulgó mediante la Ley núm. 17.450 del 16 de julio de 1971, aprobada por la unanimidad de ambas cámaras bajo el gobierno del presidente Salvador Allende Gossens.
En este punto, el Consejo Minero señala que ya existe esta regalía desde el año 2005 (el impuesto específico a la actividad minera, que recibió este nombre en razón del quorum que se buscó para su aprobación), cumpliendo con el rol respectivo.
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V. Perspectivas tributarias ante el Estado regional
Los tributos regionales por actividades desarrolladas en la región y que supongan un impacto o daño relevante para el medio ambiente, determinados por cada Gobierno Regional, e ingresos por los servicios que presten directamente aquellos, todos los cuales estarán regulados en una ley de rentas regionales son los que cobran mayor trascendencia desde una perspectiva de futuro, pues su configuración se basa exclusivamente en la relación de los ciudadanos con el Estado, a fin de garantizar una adecuada convivencia en sociedad, y una relación sostenible con el medio ambiente, la cual se vincula con el principio de solidaridad entre las generaciones presentes y las generaciones futuras.
El Partido Demócrata Cristiano, en sus “Bases Constitucionales DC para la Nueva Constitución”, considera que:
- “Somos partidarios de un sistema tributario que tienda a la progresividad. Los tributos que se recauden ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. Exceptuase de lo anterior aquellos tributos de identificación regional o local, según el principio de descentralización fiscal, todo ello en conformidad a la ley”.
- “La Nueva Constitución reconocerá al contribuyente las garantías de legalidad y justicia del tributo”.
- A la hora de hablar de una propuesta de Estado unitario descentralizado, consideran entre sus atribuciones: “iii. Gestionar los recursos patrimoniales y financieros, y fiscales y avanzar en la posibilidad de establecer tributos, en el marco definido por la Constitución y la ley.”
En materia de endeudamiento, se trata de otorgar facultades para operar, en el marco financiero y de endeudamiento limitado y con responsabilidad fiscal, a los gobiernos regionales de conformidad con regulación legislativa y se prohíbe tratamiento discrecional de la ley sobre tributos regionales. Lo anterior para efectos de posibilitar márgenes de funcionamiento financiero a los gobiernos regionales, regulados legalmente, para efectos de financiar proyectos estratégicos para el desarrollo de la región respectiva.
Por otra parte, creemos que la Constitución debe favorecer la libertad para emprender bajo reglas del juego justas y claras. Es por ello que se deben mantener una serie de reglas razonables de protección de los derechos de los ciudadanos en materia económica, en particular la legalidad, proporcionalidad y justicia tributarias, la no discriminación arbitraria y la libre iniciativa en materia económica.
Autonomía fiscal regional y local, con financiamiento de los gobiernos regionales y locales mediante transferencias, coparticipación en el rendimiento de tributos y endeudamiento regulado; y responsabilidad Fiscal, con eficiencia, probidad, transparencias y rendición de cuentas en la gestión de competencias y recursos.
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“En materia de tributos, se mantiene el principio de no afectación ya que la afectación complica la adecuada administración financiera, pues de permitirse, surge la obligación de subir otros impuestos para compensar los recursos que son materia de esa afectación. Esto puede generar presión de gasto, es decir, una presión importante por mayores tributos. Si bien es cierto que la ley de transferencia de competencias a los gobiernos regionales traslada -en alguna medida- al gobierno regional facultades y estas deben efectuarse con los correspondientes recursos, de ahí no se colige que deba haber tributos de afectación. Es posible, quizás, hacer concesiones en una norma especialísima, respecto de los bienes de clara identificación local o regional, siempre y cuando se salvaguarden las otras normas de administración financiera”.
“Derechos tributarios. Se propone terminar con los tributos afectos a fines de defensa nacional. Todo lo demás se mantiene”.
Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas: No. 20.- La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas. Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un destino determinado. Sin embargo, la ley podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo.
VI. Responsabilidad fiscal
La “responsabilidad” fiscal ha sido una constante en Chile desde su retorno a la democracia en 1990. En su primer decenio exhibió un superávit superior a 2 % del producto interno bruto (PIB), con el objetivo de servir la ingente deuda pública que heredó de la dictadura.
Tras una efímera reactivación, compartida por el conjunto de América Latina, siguió una acentuación de la brecha recesiva (brecha entre PIB potencial y PIB efectivo) en el 2001. En este año el Gobierno decidió instaurar desde el presupuesto de 2001 una política de balance fiscal estructural (BFE) que consistió en guiar su gasto efectivo según la evolución de los ingresos estructurales en vez de los efectivos de cada ejercicio presupuestario.
El concepto del BFE reviste importancia clave dentro de un conjunto de políticas contracíclicas para enfrentar esas fluctuaciones. Existen diversas variantes del BFE, pero el componente esencial lo constituye la cuantificación del balance a lo largo del ciclo económico.
VII. Equidad del sistema tributario y su relación con la moral tributaria
La moral tributaria es en la actualidad una de las áreas de mayor interés académico en cuanto a finanzas públicas se refiere, pues en épocas de desaceleración económica la recaudación se ve afectada notablemente y las iniciativas de reforma que aumentan los impuestos en cabeza de quienes ya los pagan cumplidamente suponen un riesgo, el de profundizar la crisis. Esta investigación considera la incidencia que supone la inequidad tributaria horizontal y vertical sobre la moral fiscal en América Latina.
Los resultados de este trabajo sugieren que los grados de inequidad, tanto horizontal como vertical, capturados a través de los índices de Atkinson-Plotnick y de Kakwani respectivamente, son los factores que mayor incidencia relativa tienen sobre la moral tributaria de los ciudadanos latinoamericanos. Por lo tanto, al discutirse cualquier proyecto de reforma tributaria no sólo debe considerarse su potencial de recaudación, sino también sus efectos en la estructura impositiva y la equidad del sistema.
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