El objetivo de este trabajo es comprobar la existencia de una desarmonización entre las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y parte de las normas del derecho tributario uruguayo que reglan las exoneraciones a los vehículos para discapacitados. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la Constitución uruguaya y las normas emanadas de los órganos internos del Estado, cualquiera que sea su jerarquía, deben aplicarse facilitando el derecho a la movilidad.
En consonancia, Uruguay adoptó dos modalidades de exoneración, según surjan de la potestad nacional o de la potestad de los gobiernos departamentales. Esta última presenta problemas de armonización desde 2018, con la entrada en vigencia e incorporación de los vehículos nacionalizados al Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares.
Para cumplir con el objetivo descrito, el método se basó en la investigación cualitativa integrada por la exploración transversal, descriptiva e interpretativa que recoge la tradición uruguaya en la armonización del Derecho Internacional de los Derechos Humanos con las normas internas, comparando el estudio analítico del caso mencionado.
I. Medidas Tributarias Durante la Emergencia Sanitaria por COVID-19
El primer caso confirmado de covid-19 en Uruguay se conoció el 13 de marzo de 2020. Luego se tomaron una serie de medidas (cierre de los centros de enseñanza a todos los niveles, prohibición de eventos públicos, medidas sanitarias obligatorias, cierre de fronteras, cierre de grandes centros comerciales, entre otras), sin llegar a la instancia del aislamiento social obligatorio.
A. Prescripción
Se aprobó una ley que estableció con carácter interpretativo que la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo pueden declarar una Feria Jurisdiccional Extraordinaria "en estados de emergencia que, por causas de extraordinaria alteración de la vida en sociedad, no imputables a la Administración de Justicia, hagan imposible el normal funcionamiento del servicio o las garantías para el ejercicio de los derechos de los justiciables".
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A su vez, la ley declaró una Feria Jurisdiccional Extraordinaria desde el 14 de marzo de 2020 al 12 de mayo de 2020, y reguló las condiciones de esta, como se verá más adelante. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso la Feria Jurisdiccional Extraordinaria desde el 16 de marzo hasta el 1 de junio de 2020, habiéndose adoptado un protocolo sanitario para el regreso a las funciones.
En esta ley se declararon "suspendidos a partir del 14 de marzo de 2020 y por todo el término en que se extienda la Feria Jurisdiccional Extraordinaria, todos los plazos de prescripción extintiva y caducidad establecidos por la normativa vigente". Sin embargo, se establecieron varias excepciones a la suspensión prevista en la norma, entre las que se encuentran "los plazos de prescripción de infracciones aduaneras y tributarias".
En este sentido, en lo que hace al plazo de prescripción de las infracciones tributarias, a excepción de la infracción de contravención (es decir, el incumplimiento de formalidades), el plazo de prescripción de la infracción sigue siendo el del tributo respectivo. Por tanto, conforme a esta suspensión durante la Feria Jurisdiccional Extraordinaria, eventualmente puede darse la situación de que la sanción haya prescrito, pero el tributo, no.
B. Devoluciones
Resulta relevante la suspensión de los plazos de caducidad dispuestos por la ley descrita en la Sección 2. En efecto, el artículo 77 del Código Tributario establece que "los créditos y las reclamaciones contra el sujeto activo regulados por esta Sección caducarán a los cuatro años contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles".
El Código Tributario continúa estableciendo que la caducidad "se suspenderá hasta la resolución definitiva, por toda gestión fundada del interesado en vía administrativa o jurisdiccional reclamando devolución o pago de una suma determinada". En este sentido, es conveniente señalar que, durante la emergencia sanitaria declarada por el Poder Ejecutivo, y hasta tanto no declare su finalización, "se podrá interponer cualquier escrito de petición o recurso administrativo".
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Es decir, la emergencia sanitaria no impide la presentación de peticiones, tales como la solicitud de devoluciones de tributos. En lo que hace a la solicitud y emisión de certificados de crédito, por ejemplo, por saldos a favor en las declaraciones juradas, el trámite se realiza por medio de expediente electrónico.
Finalmente, respecto de aquellas solicitudes de reembolso con plazo para presentar la demanda ante el Poder Judicial, o ya iniciadas, resulta relevante la ley señalada precedentemente. En este caso, durante la Feria Jurisdiccional Extraordinaria se dispuso la suspensión de todos los plazos procesales y las actuaciones judiciales programadas, salvo aquellas actividades jurisdiccionales que la Suprema Corte de Justicia y los Tribunales de Apelaciones pudieran cumplir en sistema de teletrabajo.
Se puso como excepción a la norma, entre otras, el plazo para dictado y notificación de sentencias interlocutorias y definitivas. Por tanto, su movimiento durante la feria dependió del estado del proceso judicial.
Respecto del resto de los tribunales del Poder Judicial, se dispuso que su actividad se limitaría "a los procesos y actos que se entiendan indispensables para los justiciables, sin cuyo cumplimiento corra grave riesgo el ejercicio de algún derecho", dándose una serie de ejemplos, entre los cuales no se incluyen las acciones por cobro de lo indebido.
C. Medidas de Cobro de Impuestos
Corresponde distinguir tres grupos. En el primero están las relacionadas con el procedimiento administrativo vinculadas con las discusiones en vía anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo.
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Respecto a los procedimientos administrativos, se dispuso que el plazo para evacuar las vistas no empezaría a computarse hasta tanto el notificado tuviera acceso a la totalidad del expediente por vía electrónica. En las actuaciones administrativas que involucren controles o defensas de los interesados, tales como audiencias, obtención o presentación de pruebas, etcétera, se dispuso que se realizarían por medios electrónicos "que mantengan las garantías para los interesados así como la fiabilidad de las actuaciones que permitan calificarse como similares a las que ofrecen los medios establecidos para los procedimientos en condiciones de normalidad" y, de no ser posible, se postergarían hasta luego de finalizada la declaración de emergencia electrónica.
En la Sección 3 se detalló el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales durante la Feria Jurisdiccional Extraordinaria. En lo que refiere a los procedimientos recursivos ante la Administración Tributaria, durante la Feria se suspendieron los plazos para presentar los recursos administrativos.
Esto es relevante, dado que la Administración no puede presentar un juicio ejecutivo ante un eventual crédito tributario determinado, hasta que haya transcurrido el plazo para presentar los recursos. En lo que hace al plazo para presentar la Acción de nulidad del acto administrativo definitivo ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, este también se suspendió.
Respecto al inicio de juicios ejecutivos y la prosecución de estos, la situación es igual a la vista en la Sección anterior para la acción por cobro de lo indebido. Por otra parte, los días de la Feria Jurisdiccional Extraordinaria se consideran hábiles, entre otros, a efectos de "adopción, modificación, sustitución, ejecución o cese de medidas cautelares, provisionales", y "adopción, modificación, sustitución, ejecución o cese de las medidas autosatisfactivas previstas en leyes especiales" (tales como intervención de caja).
D. Actividades de Control y Fiscalización
Existió un Protocolo Sanitario que afectó a todos los funcionarios de la Administración Central, incluyendo la Dirección General Impositiva, y que implicó una disminución en materia de recursos humanos. Se eximió del trabajo presencial a las personas mayores de 65 años y a aquellas con determinadas patologías.
Asimismo, se dispuso un régimen general de asistencia de tres veces por semana para todos los funcionarios, con el fin de evitar aglomeraciones. Para estas ausencias se implementó un régimen teletrabajo. Sin embargo, el tema presenta la dificultad de que el acceso a la información de la Dirección General Impositiva solo puede hacerse desde las oficinas, por cuestiones de seguridad de la información.
E. Prórroga de Presentación de Declaraciones Juradas
Se extendió el plazo de presentación de las declaraciones juradas anuales de impuesto a las rentas de las actividades económicas (IRAE), impuesto al patrimonio (IP), impuesto al valor agregado (IVA), e impuesto de control de las sociedades anónimas (ICOSA) para los siguientes contribuyentes: entes autónomos y servicios descentralizados, y contribuyentes CEDE y NO CEDE con balances al 31 de diciembre de 2019.
A esos efectos, se dispuso que el plazo para presentar la declaración jurada de los ejercicios cerrados al 31 de diciembre de 2019 venciera en el mes de mayo de 2020, lo que básicamente hizo que se prorrogara un mes el vencimiento. Por otra parte, para que no se aplique la retención del impuesto a la renta de las personas físicas por colocaciones en el exterior, en virtud de la opción de quedar fuera del alcance de este impuesto por 5 años que se da a los no residentes que se convierten en residentes, estos deben presentar al responsable una declaración jurada dirigida a la Dirección General Impositiva en oportunidad de cada pago o puesta a disposición de fondos.
Finalmente, se prorrogó el plazo para presentar el informe de auditoría de aquellos contribuyentes incluidos en el grupo grandes contribuyentes correspondiente a ejercicios finalizados al 31 de diciembre de 2019, hasta el mes de mayo de 2020. También, se suspendió el plazo de presentación de los estados contables ante la Auditoría Interna de la Nación, que debe realizarse dentro de los 180 días corridos contados a partir del siguiente al del cierre del ejercicio económico.
F. Facilidades de Pago
Por una parte, se dispuso la posibilidad de los contribuyentes de abonar los saldos de las declaraciones juradas para ejercicios finalizados al 31 de diciembre de 2019, 31 de enero de 2020 y 29 de febrero de 2020, en dos cuotas mensuales. Esto es aplicable a aquellos contribuyentes cuyas rentas brutas en el ejercicio fueran menores a 2.000.000 de Unidades Indexadas o mayores a 6.000.000 de Unidades Indexadas.
Asimismo, los vencimientos respecto de los saldos se prorrogaron de acuerdo con las rentas brutas y el cierre de ejercicio por plazos que varían y como máximo alcanzan un mes. Por otra parte, en Uruguay se designa responsable por el pago de obligaciones tributarias de terceros a las entidades, sean residentes o no, que intervengan, directa o indirectamente en la oferta o en la demanda de servicios de transporte de pasajeros en territorio nacional, realizadas por cualquier medio, incluidas las aplicaciones informáticas, salvo taxis y remises.
En el caso son responsables del impuesto de la persona que efectivamente presta el servicio de transporte terrestre de pasajeros en territorio nacional, en tanto se cumplan ciertas condiciones. Por otra parte, se difirieron las obligaciones de los contribuyentes comprendidos en el literal E) del artículo 52 del Título 4 del TO 1996, que corresponde a las empresas de pequeña dimensión económica, que pagan solamente un monto fijo por concepto de IVA (IVA mínimo).
Se dispuso que pudieran abonar sus obligaciones correspondientes a los meses de cargo febrero y marzo de 2020, en seis cuotas iguales y consecutivas a partir del mes de mayo. Respecto de los aportes a la seguridad social, se otorgaron ciertos beneficios para las empresas unipersonales y socios de sociedades personales con menos de 10 empleados al mes de marzo de 2020, y a contribuyentes de escasa dimensión económica que tributan un aporte único a la seguridad social (Monotributo y Monotributo Social Mides).
Además de exonerarse del 40 % de los aportes personales y patronales, o del aporte único, según sea el caso, correspondientes a los meses de marzo y abril de 2020, se dispuso que podrían abonar el 60 % restante en seis cuotas iguales y consecutivas a partir del mes de junio del presente año.
G. Inversiones y Beneficios Fiscales
Las inversiones realizadas en los períodos comprendidos entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2009, entre el 1° de diciembre de 2015 y el 31 de diciembre de 2016, y entre el 1° de marzo de 2018 y el 28 de febrero de 2019, se computarán por el 120 % (ciento veinte por ciento) del monto invertido, y las inversiones realizadas en el período comprendido entre el 1° de abril de 2020 y el 31 de marzo de 2021, se computarán por el 150 % (ciento cincuenta por ciento) del mismo, a los efectos del cómputo del monto exonerado del Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas.
Esta ley, básicamente, permite exonerar del impuesto a la renta empresarial inversiones en determinados bienes destinados a integrar el activo fijo, en la medida en que se cumplan las condiciones establecidas a los efectos de aprobar el proyecto de inversión respectivo. En situaciones de emergencia sanitaria declarada por el Poder Ejecutivo, el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud Pública podrán importar reactivos para diagnósticos, equipos médicos o dispositivos terapéuticos, una vez que los mismos hayan sido aprobados por la oficina técnica competente del Ministerio de Salud Pública. A tales efectos, se otorgará un número de registro con la finalidad de autorizar su ingreso al país.
H. Impuesto Emergencia Sanitaria COVID-19
Se creó un impuesto de carácter mensual denominado "Impuesto Emergencia Sanitaria COVID-19". Dicho impuesto es solamente aplicable a los ingresos devengados en los meses de abril y mayo del 2020, es decir, es un impuesto transitorio. El impuesto grava las remuneraciones y prestaciones nominales, en efectivo o en especie (salvo el aguinaldo y el salario vacacional), derivadas de "servicios personales prestados al Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, personas de derecho público no estatal y entidades de propiedad estatal en las que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria, cualquiera sea la naturaleza jurídica de la relación de dependencia".
Las tasas son progresivas, y gravan aquellas remuneraciones nominales mayores a aproximadamente US$3.000, con una escala proporcional que va del 5 al 20 %, es decir, que se grava la totalidad de la remuneración con dicha alícuota. Este impuesto incluye las remuneraciones y prestaciones nominales del presidente y vicepresidente de la República, legisladores, ministros y subsecretarios de Estado, intendentes y demás funcionarios políticos y de particular confianza, y subsidios percibidos por estos, así como las retribuciones personales de los funcionarios públicos que desempeñan tareas en el exterior de la República, o representan al país en las Comisiones Binacionales, en cuyo caso están gravadas por este impuesto, a la tasa del 20 %.
Asimismo, esta ley creó un impuesto adicional al impuesto a la asistencia a la seguridad social (IASS), que grava las pensiones, jubilaciones y prestaciones de pasividad de similar naturaleza otorgadas por instituciones uruguayas, con una estructura igual al impuesto señalado precedentemente.
En lo relativo a eventuales acciones de inconstitucionalidad contra este impuesto por vulnerar el principio de igualdad, cabe señalar que la Suprema Corte de Justicia ya se pronunció sobre un caso similar en lo que hace a los funcionarios públicos. En aquel entonces, también en una situación de crisis, se había creado un adicional al impuesto a las retribuciones personales que incluía solamente a los funcionarios públicos.
Otro gravamen que se introdujo fue la suspensión del crédito fiscal a favor de titulares de explotaciones agropecuarias por lo pagado a las intendencias por concepto de impuesto a la venta de semovientes, que es del 2 % del precio de venta.
II. Impacto de la Política Fiscal en la Desigualdad y la Pobreza en América Latina
A pesar de la reducción en la concentración del ingreso experimentada el periodo 2000-2014, América Latina continúa siendo la región con los niveles de desigualdad más altos del mundo. Alrededor de 2010, el promedio simple del coeficiente de Gini de la región fue igual a 0.502, mientras que fue igual a 0.304 en las economías avanzadas, 0.328 en el Sur de Asia, 0.389 en el Este Asiático y 0.44 en el África al Sur del Sahara.
Si bien el resto del mundo tiende a ser mucho menos desigual que Latinoamérica, en los países avanzados esto se debe -en gran parte- a la magnitud de la redistribución fiscal. El presente artículo sintetiza el impacto de la política fiscal en la desigualdad y la pobreza en 16 países de la región para alrededor del año 2010.
En los 16 países se aplica una metodología de incidencia fiscal común (Lustig y Higgins, 2013 y Lustig, 2017) con el propósito de estimar el efecto de los impuestos directos e indirectos, el gasto social (transferencias monetarias y gasto público en educación y salud) y los subsidios indirectos sobre la desigualdad y la pobreza. Cabe destacar que, como es común en la mayoría de los análisis de incidencia, los estudios utilizados no contemplan respuestas de comportamiento de los agentes económicos, elementos de la incidencia a lo largo del ciclo de vida o los efectos de equilibrio general.
Pese a tales salvedades, estos 16 estudios se encuentran entre los más detallados, exhaustivos y comparables disponibles para América Latina. La región latinoamericana presenta una gran heterogeneidad en el tamaño del estado y en la capacidad de utilizar al fisco para reducir la desigualdad y la pobreza.
A mayor gasto social (como proporción del PIB), mayor redistribución; pero países con un nivel de gasto social similar, o incluso menor, muestran diferentes niveles de redistribución lo cual sugiere que otros factores tales como la composición y focalización del gasto intervienen en determinar el efecto redistributivo más allá del tamaño del gasto.
Es importante recalcar que mayor redistribución no necesariamente es siempre un resultado deseable, ya que en este trabajo no se estiman los efectos sobre la sostenibilidad fiscal y la eficiencia. En algunos países, el peso de los impuestos al consumo es tal que una proporción de la población pobre es pagadora neta al sistema fiscal (antes de recibir las transferencias ‘en especie’ en educación y salud).
III. El Impacto Regional en Uruguay: Crisis, Inflexión y Política
Se resalta la coyuntura oportuna para Uruguay, tanto desde el punto de vista económico como político, para enfrentar un cambio en el modelo de desarrollo que viene sistemáticamente aplicándose desde fines de la década de 1980. La crisis se instituye en una oportunidad para un cambio de rumbo que reposicione al país en el contexto internacional disminuyendo sus vulnerabilidades.
Este trabajo sostiene que el momento se hace propicio para alentar el debate político en los países emergentes sobre las modalidades de desarrollo a seguir. Por lo tanto, son tiempos de política, a diferencia del pasado, cuando la economía y las Global Standard Institutions (gsi) impusieron soluciones pretendidamente técnicas, postergando el debate sobre el deber ser que compete a los pueblos.
Uruguay, uno de los países donde la crisis no cuestionó duramente su estructura productiva, tiene menos incentivos para debatir el modelo de desarrollo. No obstante, se resalta la insoslayable necesidad de tal debate, so pena de caer en un nuevo ciclo depresivo que lleve al país a ser presa de decisiones de actores foráneos.
IV. La Gestación de la Crisis y las Incertidumbres Actuales
Gramsci sostenía que la crisis es ese momento donde lo viejo no ha dejado de existir y lo nuevo aún no emerge. Si bien el autor no se refería a las crisis de acumulación en particular, sin duda, sirve para apuntar que la crisis es un punto de inflexión. Por lo tanto, el momento resulta toral, exige decisiones urgentes so pena de convertirse en doloroso para los intereses nacionales, pero a la vez, obliga y es oportuno para repensar el estilo de desarrollo del país.
La caracterización de las crisis en el capitalismo puede ser ardua, ya que refieren a la esencia misma del sistema de organización social contemporánea. Estas crisis tienen un doble sentido, por un lado se presentan como una interrupción de la acumulación que propicia cambios y podría permitir una rearticulación de sus presupuestos para una vigorosa recuperación. Por otro, resulta un anuncio sobre la historicidad del mismo sistema.
V. El Debate sobre las Salidas Esbozadas por el Orden Internacional
Las crisis siempre imponen disyuntivas y como éstas refieren a las relaciones sociales, las resoluciones no son obvias, ni siquiera previsibles. Por lo tanto, las salidas pueden ser diversas, teniendo entre sus polos posibles desde: a) la instrumentación de un sistema de regulación que permita predecir los riesgos del funcionamiento de los sistemas financieros y de sus respaldos reales; y b) hasta una reestructura de las condiciones de producción que implique un nuevo modelo de desarrollo de las fuerzas productivas.
Es más factible esperar una intervención en la articulación de controles en los flujos de circulación monetaria y en instrumentos financieros, así como una mejora en las formas de evaluación de los activos de las empresas. Soterrado en el centro del debate está el grado de control que Estados Unidos tendrá en este esquema.
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