Aunque el material proporcionado no detalla los programas específicos de subsidios y beneficios sociales existentes en 1964, es fundamental comprender el marco histórico y conceptual que ha guiado la política social en México a lo largo del tiempo, desde sus cimientos constitucionales hasta su evolución actual. La iniciativa de un Estado de bienestar no es nueva ni en México ni en el mundo.
Fundamentos Históricos de la Política Social
En nuestro caso, los artículos 3, 27 y 123 de la Constitución de 1917, entre otros, sentaron las bases para la creación de políticas públicas, cuyas principales beneficiarias fueran las personas desposeídas. A la luz de la teoría iusnaturalista del Derecho, los individuos por el simple hecho de nacer contraen un cúmulo de derechos y obligaciones. A partir de la Revolución Francesa de 1789, estos derechos se reconocen en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, que posteriormente fueron incorporados y reconocidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
Concepto y Clasificación de la Política Social
Según la literatura internacional, la política social se refiere a los programas públicos que buscan promover el bienestar de la población, combatir la pobreza, la desigualdad y proteger a individuos, así como familias de riesgos sociales, entre otros posibles fines. La política social se ha concebido como un instrumento de carácter estatal para aumentar el bienestar de los ciudadanos a fin de fomentar el desarrollo y la cohesión social. El motor básico de la política social es la intención de garantizar a todos y cada uno de los integrantes de la sociedad un nivel de vida mínimo y el acceso a determinadas oportunidades de desarrollo.
Existe consenso en que las políticas sociales se pueden clasificar en tres tipos: asistencia social, seguro social y programas universales. En este sentido, la seguridad social es uno de los tres tipos de política social. No se deben confundir entre sí, la primera se enfoca en crear las condiciones de la población a través de las contribuciones deducidas del salario del trabajador, y la segunda como aquellas formas en las que los gobiernos atienden a la población pobre a través de los programas sociales. Es necesario realizar un profundo análisis sobre lo que se encuentra dentro de la esfera de la responsabilidad del Estado. Es decir, la responsabilidad del Estado llega hasta garantizar mediante el institucionalismo, la universalización y la legalización de los apoyos sociales o trasciende hasta lograr la erradicación de las condiciones de vulnerabilidad y desventaja social.
Evolución de la Política Social en México: Del Neoliberalismo a la Cuarta Transformación
En el caso de México, tras las crisis de 1976 y 1982, los gobernantes de entonces adoptaron medidas de corte neoliberal que vieron su máximo auge en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), y que continuaron sin tregua hasta finales del 2018. Durante ese periodo de 36 años, se asentó la falaz afirmación de que el Estado no debía promover el desarrollo ni procurar la distribución del ingreso, sino limitarse a crear las condiciones para que los inversionistas hicieran negocios. Mientras se intensificó el mercado abierto en la macroeconomía, las políticas asistencialistas se convirtieron en programas focalizados. Antes del 2019, los principales programas sociales se caracterizaban por ser en su mayoría de transferencias condicionadas.
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En la Cuarta Transformación, el Estado no es gestor de “oportunidades”, que es como se presentó de manera explícita la política social del régimen neoliberal y que, además, son azarosas y temporales. Insistimos: el objetivo más importante de la Cuarta Transformación es que la población de México esté viviendo en un entorno de bienestar. Sí, es labor del Estado alentar el desarrollo social impulsando el crecimiento económico y la creación de empleos que se traduzcan en la mejora de los ingresos de la población, pues de esta manera habrá mejores condiciones que garanticen una mejor calidad de vida.
México ha incrementado las acciones en materia de política social en los últimos 20 años. Los programas sociales, dirigidos a la población más vulnerable, han extendido su cobertura y han aumentado su presupuesto. En el 2000, estos programas representaron 1.24 % del gasto neto total y para 2020 absorbieron 5.8 % del mismo. La prioridad que la nueva administración le da a los programas sociales se refleja en el presupuesto acumulado de estos, el cual representa 5.80% del gasto neto total para 2020, presentando un incremento de 1.26 puntos porcentuales respecto al año anterior.
Además, los programas prioritarios implementados en el actual sexenio carecen del carácter de condicionalidad que tenían los programas en las administraciones anteriores. A pesar de que la mayoría de los programas prioritarios cuenta con reglas o lineamientos de operación, estos no tienen el carácter de condicionalidad que tenían en años anteriores. Los programas sociales no condicionados les dan a los beneficiarios una mayor libertad para utilizar los recursos de acuerdo con sus necesidades.
Este tipo de programas otorga transferencias monetarias o en especie a familias que se encuentran en situación de pobreza o pobreza extrema. Dichas condiciones pueden ser que los beneficiarios cumplan con requisitos de atención a la alimentación, salud y educación, pero también condiciones que impliquen que los beneficiarios se involucren en actividades productivas y/o vinculadas al empleo. Estos programas tienen como objetivo que en el corto plazo las familias reduzcan sus niveles de pobreza y que a largo plazo desarrollen capacidades para terminar con la reproducción de la pobreza entre generaciones. Diferentes evaluaciones ha demostrado que este tipo de programas han tenido un impacto positivo en el bienestar de la población vulnerable en aspectos como ingreso, alimentación y salud.
Programas Sociales Prioritarios Actuales
Los programas que a continuación se mencionan se consideran prioritarios debido a que, de acuerdo con el Listado de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social publicado por el CONEVAL (2020), son los programas sociales a los que se les asignó una mayor cantidad de recursos en el PEF 2019 y 2020. Los programas que aquí se analizan cumplieron con sus metas establecidas durante 2019. Sin embargo, para lograrlo requirieron de un presupuesto mayor a lo aprobado en el PEF 2019. Además, se observa que su presupuesto para 2020, con excepción de Jóvenes construyendo el futuro, incrementó en relación a 2019. Lo anterior pone de manifiesto la prioridad de estos en la política social.
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Los programas creados por la nueva administración son: Jóvenes construyendo el futuro, Pensión para el bienestar de las personas con discapacidad permanente y Sembrando vida. Durante dicho año, la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez registró un ejercicio 45.0% más de lo aprobado, equivalente a 7 mil 769.2 mdp; mientras que Jóvenes escribiendo el futuro ejerció un presupuesto 43.8% mayor a lo aprobado, que representa mil 891.6 mdp (SHCP, 2020a). El programa social más relevante para la actual administración -tanto en beneficiarios directos como indirectos como en monto asignado- es la Pensión para Adultos Mayores. Los datos hablan por si mismos. El objetivo del programa es mejorar la situación de protección social de toda la población adulta mayor de 65 años o más, a través de una pensión económica.
Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores
Este es un programa de apoyo que beneficia de manera universal a personas mayores de 68 años en todo el país, y a partir de 65 años a personas que viven en zonas indígenas. Este es un programa de transferencias monetarias que no es condicionado, pero sí cuenta con reglas de operación (DOF, 2019.). Previo a esta pensión, los programas encargados de beneficiar a los adultos mayores eran Pensión para adultos mayores (a partir de 2013) y 70 y más (creado en el 2007), los cuales también brindaban el apoyo por medio de transferencias monetarias no condicionadas, pero con menor cobertura (CEPAL, 2018). En 2015, este programa contó con un presupuesto que representaba el 0.91% del gasto neto total.
En 2019, registró un ejercicio mayor a lo presupuestado de 13 mil 68.5 mdp, es decir, 13.1% más del presupuesto aprobado (SHCP, 2020a). Este programa benefició a 98.9% de la población objetivo establecida como meta para 2019 (SHCP, 2020a). Ante la emergencia sanitaria causada por el Covid-19, el gobierno anticipó cuatro meses del pago de la pensión como medida de apoyo para 8 millones de adultos mayores, ya que éstos forman parte de la población vulnerable. La Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores es el programa que recibió más recursos en 2020; se caracteriza principalmente por su extensión de cobertura, el incremento del presupuesto y el aumento del monto de las transferencias. Según información proveniente de fuentes oficiales, la inversión social para 2024 será de 465 mil 048 millones de pesos. Actualmente el monto de la pensión es de 6 mil pesos bimestrales, un aumento del 25% frente a 2023. El apoyo para adultos mayores de 2007 a 2012 permaneció en mil pesos y no tuvo ningún aumento. De 2013 a 2018 aumentó 160 pesos, y de 2018 a 2023 fue de 4 mil 840 pesos.
La seguridad económica de los adultos mayores se está convirtiendo en un problema social de primer orden en México. La pobreza en la tercera edad en México es un problema muy urgente, es una población vulnerable. México destina apenas una décima parte de lo que los países de América Latina dedican, en promedio, a programas de pensiones no contributivos dirigidos hacia la población pobre. Nuestro país destina 0.04% del producto interno bruto (PIB) a ello, cuando el promedio regional va de 0.4% a 1% del pib. Una pensión universal tiene “virtudes múltiples”, garantiza la cobertura prácticamente total de la población pobre y es la única estrategia que garantiza la eliminación de la pobreza extrema. Una pensión universal no afectaría los incentivos laborales, de ahorro privado o de incorporarse a sistemas público-contributivos de seguridad social, al no condicionarse el ingreso de los beneficiarios. Hoy, de acuerdo con datos oficiales, sólo 2 de cada 10 mexicanos mayores de 65 años tienen acceso a una pensión. La sociedad mexicana no ha asumido esta nueva realidad que requiere de soluciones colectivas y públicas.
El aumento del número de personas mayores en todo el mundo está creando una revolución demográfica global sin precedentes, donde México no es la excepción. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIGH, 2016) existían 13,826,779, personas con un rango de edad mayor a los 60 años, de los cuales 6,391,853 eran hombres y 7,434,926 mujeres. México se encuentra en un proceso de transición demográfica donde la presencia de personas mayores de 60 años es cada vez mayor. La población nacional crece a una tasa anual de 1.02%, las personas con 60 años o más se incrementan en 3.6%. En 2005, residían en territorio nacional 8,188,898 adultos mayores, que representan 7.7% de la población total.
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Por otro lado, la Evaluación Estratégica de la Protección Social en México (CONEVAL, 2018) documentó respecto a las pensiones contributivas, de acuerdo con cifras de la ENIGH, que en 2016 sólo 31.0% de las personas mayores de 65 años estaban cubiertas. Es decir, de los 9.1 millones de personas adultas mayores en 2018, 3.1 millones reciben una pensión contributiva. Casi una cuarta parte de los adultos mayores de 65 años (1.28 millones) vive en condiciones de pobreza alimentaria, la más severa. No cuentan con el ingreso necesario para satisfacer sus necesidades alimentarias y probablemente no lograrán salir de tal condición hasta el final de sus vidas. Una razón que explica tal nivel de pobreza en los adultos mayores es la escasa cobertura de seguridad social, pues la mayoría no cuenta con algún tipo de pensión.
Jóvenes Construyendo el Futuro
Otro timbre de orgullo es el programa Jóvenes Construyendo el Futuro, en el que personas de entre 18 y 29 años de edad que no se encuentran estudiando o trabajando reciben capacitación laboral en empresas, instituciones públicas y organizaciones sociales en las que desarrollan sus habilidades que les permitan insertarse en el campo laboral. Durante un año, el Gobierno de México les otorga un apoyo mensual más seguro médico del IMSS. Se encarga de vincular, durante un máximo de 12 meses, a jóvenes entre 18 y 29 años que no estudian y no trabajan con empresas o instituciones que los capacitan, con el fin de que desarrollen hábitos y competencias laborales para incrementar sus posibilidades de empleabilidad a futuro (DOF, 2020a.). En 2019, este programa ejerció 40.21% menos de lo presupuestado y alcanzó la meta de cobertura establecida. El único nuevo programa que cuenta con condiciones para recibir las transferencias es Jóvenes construyendo el futuro, que tiene como objetivo desarrollar capacidades laborales, pero no busca mejorar las condiciones alimenticias o de salud.
Programas de Becas para el Bienestar Benito Juárez
Por otra parte, el Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez es un apoyo bimestral para más de 10 millones de estudiantes de escuelas públicas que estén en condiciones de pobreza. Con el inicio de la nueva administración se impulsaron los programas de becas escolares a través del Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez y el programa Jóvenes escribiendo el futuro. A través de transferencias monetarias, se busca que los niños y jóvenes no abandonen sus estudios.
En el PEF 2020, a este conjunto de becas se le destinó un monto de 67 mil 246.6 mdp, equivalente a 1.10% del gasto neto total, más del doble de lo asignado en 2019 (SHCP 2019, 2020b). Como una medida de apoyo económico ante la contingencia ocasionada por el Covid-19, a los beneficiarios de las Becas para el Bienestar Benito Juárez se les adelantó el pago del tercer bimestre, correspondiente a mayo y junio. Estas becas sustituyen el componente de educación que cubría el programa Prospera, programa de inclusión social, programa de transferencias condicionadas creado en 1997 bajo el nombre de Progresa, programa de educación, salud y alimentación; con el tiempo cambió de nombre a Oportunidades y finalmente a Prospera. Para el caso de este componente de educación, las transferencias se condicionaban a que los niños y jóvenes de la familia tuvieran un mínimo de 85% de asistencia escolar hasta el nivel medio superior (CEPAL 2019b). En 2015, el presupuesto destinado a Prospera fue equivalente a 1.58% del gasto neto total.
Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente
Con la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad se apoya a niñas, niños y jóvenes con discapacidad permanente de hasta 29 años de edad, así como a personas en esta condición de comunidades indígenas desde los cero hasta los 64 años. Este programa beneficia a personas con discapacidad permanente entre 0 y 64 años de edad, y hasta 67 años en zonas indígenas a través de transferencias monetarias (DOF, 2020b). En 2019, ejerciendo 2.4% menos de su presupuesto aprobado, este programa superó la meta programada de población incorporada con discapacidad permanente (SHCP, 2020a). Para el ejercicio 2020, se aprobó un presupuesto de 14 mil 197.2 mdp, presentando un incremento en relación al 2019 de 0.15% a 0.23% del gasto neto total (SHCP 2019, 2020b).
Producción para el Bienestar
En 2019, se creó el programa Producción para el bienestar, el cual beneficia a pequeños y medianos productores agrícolas con predios de hasta 20 hectáreas. Producción para el Bienestar cuenta con reglas de operación que regulan el funcionamiento del programa y aseguran el uso de sus recursos. Para el ejercicio fiscal 2019, este programa recibió un presupuesto que representó el 0.15% del gasto neto total y para el final de año ejerció 23.7% más respecto del presupuesto aprobado. Su presupuesto para 2020 es de 11 mil millones de pesos (mdp), que representa 0.18% del gasto neto total, mayor que lo aprobado para 2019. Anteriormente, Producción para el bienestar llevaba el nombre Proagro productivo, el cual no presentó cambios significativos a su antecesor Procampo (Programa de apoyos directos al campo). En 2015, este programa representaba el 0.30% del gasto neto total.
Salud y Bienestar (INSABI)
Para el ejercicio 2020, se estableció este programa y se le asignó un presupuesto de 6 mil 634 mdp, equivalente a 0.11% del gasto neto total (SHCP 2019, 2020b). Este programa sustituye al componente de salud de Prospera. Sin embargo, a diferencia de su antecesor, que estaba condicionado a que los integrantes de la familia acudieran a consultas médicas regulares, este programa no cuenta con condiciones, reglas o lineamientos para su operación. Además, en el actual sexenio se instauró el INSABI, que entró en función a partir del 2020. El INSABI brinda servicios médicos de primer y segundo nivel de manera gratuita a las personas que no cuentan con seguridad social. La prestación de servicios de tercer nivel está sujeta a cuotas de recuperación (INSABI, 2020). Este instituto sustituye al Seguro popular, que de igual manera proporcionaba un paquete de acciones de salud de nivel primario y secundario, así como medicamentos (Rodríguez 2014). En 2015, el presupuesto asignado al Seguro Popular representó el 1.59% del gasto neto total.
Sembrando Vida
Beneficia a sujetos agrarios mayores de 18 años en localidades rurales a lo largo de 19 entidades federativas. Para el ejercicio 2020, a este programa se le aprobó un presupuesto de 28 mil 504.9 mdp, que representa 0.47% del gasto neto total, mayor en 0.21 puntos porcentuales a lo aprobado para 2019 (SHCP 2019, 2020b). Este programa no es condicionado y no cuenta con reglas de operación, únicamente existen lineamientos de operación que regulan su ejercicio.
Análisis de Presupuesto y Cobertura
A través de los años, los programas sociales que aquí se analizan han extendido su cobertura hacia la población vulnerable e incrementaron su presupuesto. En el 2000, estos programas representaron 1.24 % del gasto neto total y para 2020 absorbieron 5.8 % del mismo. El presupuesto acumulado de estos, el cual representa 5.80% del gasto neto total para 2020, presentando un incremento de 1.26 puntos porcentuales respecto al año anterior. Por el contrario, a pesar de que para 2019 se aumentó el presupuesto de Producción para el bienestar, los recursos destinados a este programa han disminuido con el tiempo; misma situación que presenta el Seguro popular. Los programas que aquí se analizan cumplieron con sus metas establecidas durante 2019.
Tabla Comparativa de Programas Sociales Prioritarios (México, 2020)
| Programa | Población Objetivo/Características Clave | Presupuesto 2020 (mdp) | % Gasto Neto Total 2020 | Condicionalidad |
|---|---|---|---|---|
| Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores | Universal para >68 años (o >65 en zonas indígenas). Transferencias monetarias. | El que recibió más recursos | El que recibió más recursos | No condicionado |
| Jóvenes Construyendo el Futuro | Jóvenes 18-29 años que no estudian ni trabajan, reciben capacitación laboral y apoyo económico. | No especificado en 2020 | No especificado en 2020 | Cuenta con condiciones (desarrollo de capacidades laborales) |
| Becas para el Bienestar Benito Juárez | Más de 10 millones de estudiantes de escuelas públicas en pobreza. Apoyo bimestral. | 67,246.6 | 1.10% | No condicionado (sustituye a programa condicionado) |
| Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente | Niñas, niños y jóvenes con discapacidad permanente (hasta 29 años), y personas indígenas (0-64 años). | 14,197.2 | 0.23% | No condicionado |
| Producción para el Bienestar | Pequeños y medianos productores agrícolas (hasta 20 hectáreas). | 11,000 | 0.18% | No condicionado (cuenta con reglas de operación) |
| INSABI (Salud y Bienestar) | Servicios médicos gratuitos de primer y segundo nivel a personas sin seguridad social. | 6,634 | 0.11% | No cuenta con condiciones |
| Sembrando Vida | Sujetos agrarios >18 años en localidades rurales de 19 entidades. | 28,504.9 | 0.47% | No condicionado (solo lineamientos de operación) |
Como medida para contrarrestar la crisis causada por el Covid-19, algunos de estos programas adelantaron el pago a sus beneficiarios. Los programas sociales no condicionados han resultado muy eficientes en contener situaciones de pobreza en choques esporádicos, como eventos climáticos o la propia pandemia de Covid-19.