La teoría económica ha estado reconociendo que la desigualdad puede afectar negativamente el crecimiento económico (Shekhar y Ebeke, 2019; Stiglitz, 2016; Piketty y Zucman, 2015). Este artículo analiza al sistema tributario mexicano con base en los supuestos de la teoría del sacrificio equitativo. Este artículo emplea un modelo para medir y comprobar si en México los impuestos federales respetan el principio de equidad. Esto es, nos propusimos investigar si el sistema tributario nacional de México contribuye o no al aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso, al respetar o no el principio de sacrificio equitativo.
Preguntas Clave
Para ello, nos preguntamos: ¿existe una distribución equitativa de la carga tributaria entre los diferentes deciles de la población en México?, ¿cómo se puede definir una regla impositiva igualitaria?, ¿qué propiedades caracterizarían a esa regla impositiva igualitaria? y ¿cómo sería un esquema tributario con una distribución equitativa de la carga fiscal?
La Noción Principal de la Teoría del Sacrificio Equitativo
La noción principal de la teoría del sacrificio equitativo indica que las personas con mayor poder económico y financiero pueden pagar más en impuestos que las personas pobres, puesto que una pérdida monetaria provoca perjuicios en menor grado para los primeros. Para que el principio sea útil en el análisis de los sistemas de tributación, es indispensable considerar la función de utilidad de un miembro “representativo” de la sociedad (Young, 1990). La función de utilidad adoptada, que se admite que sea la misma para todas las personas, no representa necesariamente una función “promedio” para toda la población. Es más apropiado considerarla como una función de utilidad subyacente al proceso de formulación de la ley, que estableció el impuesto correspondiente.
La estimación periódica de la función de tributación con sacrificio equitativo es importante para observar cómo el sistema tributario se configura y cuál es la tendencia del coeficiente de aversión a la desigualdad tributaria. A pesar de no ser un tema nuevo en la literatura especializada, en México no se ha estimado hasta hoy la función de sacrificio equitativo en la tributación a partir de datos observados de los impuestos pagados por deciles de hogares -ésta es la principal contribución de este artículo.
Siguiendo los estudios clásicos de distribución de competencias fiscales entre niveles de gobierno, Young (1990) fue el primer autor que desarrolló una forma de analizar empíricamente el concepto de sacrificio equitativo. Para proponer una metodología de análisis del sacrificio equitativo, Young (1990) partió de la teoría de las decisiones en condiciones de riesgo y en su análisis se refirió al coeficiente de aversión al sacrificio. Sin embargo, al analizar el bienestar de la sociedad, es más adecuado considerar el grado de aversión a la desigualdad (que la aversión al sacrificio). Este coeficiente, desarrollado por Atkinson (1973) antes que Young, se emplea para referirse al grado en que la sociedad rechaza la existencia de inequidad en la distribución del ingreso.
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Los estudios que analizan el sacrificio equitativo parten de una función de utilidad y sus resultados, por implicar cardinalidad, no están exentos de críticas. Sin embargo, es difícil rechazar el análisis de la teoría del sacrificio equitativo, ya que cualquier teoría normativa de la tributación tendrá que contar con un conjunto de supuestos o con juicios de valor implícitos. Así, cualquier estudio que tome como base el principio de sacrificio equitativo debe prestar mayor atención a la dirección de los cambios indicados por el modelo que al valor exacto (cuantitativo) de la alteración.
Estructura del Artículo
Además de esta introducción, el artículo contiene cinco secciones más. Con una revisión de la literatura internacional de vanguardia, la segunda sección deriva matemáticamente la función de tributación igualitaria, que es la metodología empleada en el análisis empírico de los datos de México y muestra los resultados de algunos estudios para países específicos, de 1990 a la fecha. La tercera contiene los resultados del análisis del sacrificio equitativo en la tributación mexicana a partir del procesamiento de datos de impuestos federales pagados por deciles provenientes de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del año 2018. Uno de los hallazgos principales es que, como un todo, los impuestos en México no están distribuidos igualitariamente.
Función de Tributación y Coeficientes de Aversión a la Desigualdad
En la cuarta sección se estima la función de tributación y se calculan los coeficientes de aversión a la desigualdad para cada uno de los tributos. Los resultados específicos para tres impuestos federales permiten concluir que el ISR es más progresivo que el IVA y el IEPS. La quinta sección revisa la estructura tributaria en México, comparada con la de varios países desarrollados del mundo, pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Desarrollo de una Función de Tributación Equitativa
En las últimas dos décadas, diversos autores, desde Young (1990) hasta Weinzierl (2014), han propuesto una función de tributación, la cual permita que la política fiscal asigne de manera equitativa el peso de la carga tributaria para todos los contribuyentes. Pagar $1,000 no representa el mismo esfuerzo para un contribuyente que gana $7,000 que pagar $100,000 para un contribuyente que percibe $700,000. Es decir, lo que la sociedad en su conjunto rechaza no es el “sacrificio” que representa pagar un impuesto, sino la desigualdad con que ese sacrificio se distribuye (Weinzierl, 2014). Para modificar la metodología de Young, proponemos recuperar un concepto de la teoría clásica de la distribución formulado por Atkinson (1973) para sustituir el principio de “aversión al sacrificio” por el de “aversión a la desigualdad” y lo aplicamos al análisis de la desigualdad en la tributación mexicana, por deciles de hogares.
Sea t(y) ≤ 0 el impuesto pagado al sistema tributario. Un determinado impuesto se considera progresivo si su valor marginal es mayor que la tasa promedio t(y)/y, lo que significa que el segundo miembro de la ecuación (4) siempre será menor que 1. Por otro lado, el primer miembro de (4) sólo es menor que 1 si la elasticidad de U'(y) es menor a menos 1. La teoría neoclásica supone siempre que la utilidad marginal es decreciente -por ello, la concavidad de la función de utilidad. Por lo que, de acuerdo con (3), el impuesto con impacto equitativo para todos los deciales de la sociedad siempre deberá ser una función creciente del ingreso. Sin embargo, en funciones de utilidad marginal con elasticidad entre 0 y -1 el impuesto será regresivo.
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Las variaciones en la utilidad marginal U(y) provocadas por oscilaciones del ingreso (d1ny = dy/y) disminuirán cuando y aumenta. Muchas décadas antes que Young, Atkinson (1973) mostró que es una medida de “aversión a la desigualdad”. En este contexto ε puede ser interpretado como un coeficiente de aversión a la desigualdad proporcional definido como −yU''(y)/U'(y) en donde U''(y) es la segunda derivada de la función de utilidad.
Se pueden calcular los parámetros α y β considerando la ecuación (11) como un modelo de regresión no lineal de t contra y. Pero recordemos que, al ajustar ecuaciones de ingreso con datos individuales, es usual suponer un error aditivo homocedástico en el logaritmo del ingreso. Aquí el modelo (12) fue ajustado con base en valores promedio de y y t por deciles de ingreso, a partir de microdatos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018. Entonces, la estimación de los parámetros fue realizada con el método de mínimos cuadrados ponderados proporcional al número de personas en cada decil.
Carga Tributaria Observada
De los impuestos presentados en el Cuadro 1, el único que evoluciona “progresivamente” es el Impuesto Sobre la Renta. Los cálculos fueron realizados a partir de microdatos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2018. Al excluir el último decil de ingresos, el coeficiente de aversión a la desigualdad aumenta hacia 1.55.
En la Gráfica 1, se observa que los últimos deciles de ingreso pagan menos impuestos de lo que deberían en una situación de sistema tributario equitativo. La curva muestra los valores calculados por el modelo, que siguen el principio de sacrificio equitativo. En la gráfica se aprecia que los deciles más ricos se benefician por el sistema tributario vigente. Teniendo como base el patrón obtenido suponiendo sacrificio equitativo y coeficiente de aversión a la desigualdad constante, podemos observar que los tres últimos deciles de ingreso pagan menos impuestos de lo que deberían, de acuerdo con el principio de sacrificio equitativo. El último decil de ingresos paga 9.51% menos en impuestos directos y los deciles 9 y 8 pagan 8.7% y 5.2% menos de lo que deberían; mientras que los deciles 4 al 6 pagan 0.5%, 0.9% y 0.1% más de lo que deberían pagar.
Realizamos una prueba basada en el uso de tres variables dummy (una con valor de 1 sólo para el estrato 8, otra con valor de 1 sólo para el estrato 9 y la última con valor de 1 para el estrato 10). El resultado indicó que sólo el estrato 10 es discrepante, al nivel de significancia de 5%. Esto quiere decir que el legislador hipotético que se guíe por este modelo tendría que aumentar la carga incidente únicamente sobre el decil más rico de la población en caso de que quiera seguir el patrón indicado por un modelo con ε = 1.23.
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Análisis Detallado de Tributos: ISR, IVA e IEPS
En virtud de los anteriores resultados, decidimos realizar un análisis más detallado de los tributos, estimando un modelo para cada uno de los principales impuestos: ISR, IVA e IEPS. El modelo inicial fue derivado para el total de los tributos y el análisis de esta sección está fundamentado en la idea de que la carga tributaria total en México no es percibida homogéneamente por todos los contribuyentes.
Para el ISR, nuestro modelo arroja un coeficiente de aversión a la desigualdad de 1.41, que es el más alto de todos los impuestos. La interpretación directa es que cuanto mayor sea este parámetro, mayor será la progresividad de la carga tributaria encontrada por el modelo. La línea son todos los puntos estimados y sobre ella se ubican las combinaciones de ingreso e impuesto que cada decil debería pagar, si en México hubiera sacrificio equitativo. Se observa que la progresividad es superior a la observada en la gráfica 2, pero el decil 7 está pagando mucho más de lo que debería mientras que el último decil, el de los hogares muy ricos paga menos de lo que debería. Si bien el 19.7% del ingreso de las familias más ricas está comprometido para el pago del ISR, la función de sacrificio equitativo indica que deberían pagar 24.30%.
Además, este impuesto no capta algunas peculiaridades del sistema tributario mexicano y al menos deja fuera tres componentes relevantes: i) ingresos por ganancias, ii) ingresos por aplicaciones de capital, excluidos los ahorros e iii) intereses sobre capital propio. En la Ley del ISR el primer componente está exento ya que se considera que la persona jurídica ya pagó el Impuesto Sobre la Renta en sus operaciones cotidianas. Este ingreso representa el 7.92% del ingreso de los hogares mexicanos, de acuerdo con datos de la ENIGH 2018. Sin embargo, para el decil 8 de la población esos ingresos representan 8.88% de sus ingresos, y para el décimo decil representan 5.95% de sus ingresos.
En este caso, hay claramente una subestimación del ISR, dado que no es declarado en la ENIGH el valor del impuesto pagado en este tipo de aplicaciones financieras. La Gráfica 3 muestra que el último estrato de la población (los más ricos) claramente pagan menos del ISR de lo que deberían pagar. Otro elemento a considerar es que los intereses sobre capital propio inciden en la fuente, pero en la ENIGH no se puede saber lo que es ganado por intereses sobre capital propio y lo que son ganancias vía intereses obtenidos por tener un negocio.
Privilegios Fiscales y su Impacto
En un sistema tributario, la existencia de privilegios, regímenes especiales, tasas preferenciales y beneficios fiscales implica otorgar a ciertos sectores económicos un trato privilegiado y propiciar condiciones de preferencia, lo cual conlleva a crear diferencias entre los propios contribuyentes, y con ello, la disminución en la recaudación de ingresos públicos. Estas reducciones de ingresos públicos generan distorsiones en la asignación de recursos a través del Presupuesto de Egresos de la Federación y, por ende, el incremento de los gastos fiscales que representan el esfuerzo fiscal que realiza el gobierno al otorgarlos. La justificación por la existencia de estos tratamientos privilegiados y preferenciales obedece a la intensión del gobierno por incentivar el desarrollo de los sectores de la economía, permaneciendo vigentes en un determinado tiempo (CEFP, 2012, p.4).
En este contexto, del análisis de la revisión de los gastos fiscales se concluye que, al régimen tributario para las actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y Silvícolas, específicamente al sector agrícola 2013-2016, se le otorgan ciertos privilegios que aprovechan al máximo, favoreciéndolos económicamente al obtener ahorros significativos. Lo que implica una merma en la recaudación y repercute en la asignación del gasto público. Así mismo, el estudio señala que en los últimos años los gastos fiscales han ido en aumento, ocasionando que la recaudación de impuestos derivados del sector agrícola sea nula y su contribución insuficiente para sufragar el gasto público e incluso en impuestos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) la recaudación sea negativa, derivada en gran medida por la devolución de saldos a favor.
Principios de un Sistema Tributario Eficiente
Los sistemas tributarios se basan, entonces, en una serie de principios, los cuales tratan de delinear lo que sería una tributación eficiente (Stiglitz, J., 2000; Rosen, H., 1999). Desde esta perspectiva, los principios óptimos en un sistema impositivo deben ser neutrales, eficientes, suficientes, equitativos, simples; y promover el crecimiento y la estabilidad de precios. Al respecto, Arnold, Brys, Heady, Johansson, Schwellnus y Vartia, (2011), opinan que los gobiernos tienen como tarea primordial hacer eficiente su sistema de tributación y tener en cuenta varios factores, entre los que destaca el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), sin dejar de lado cuestiones relacionadas a los costos de suficiencia de ingresos, equidad, simplicidad y cumplimiento. Para Cervantes, (2014), el sistema tributario, genera un conjunto de elementos que establece el gobierno para definir el monto de la carga fiscal y el tipo de contribuciones que los gobernados y otros agentes económicos tendrán que sobrellevar anualmente, para el cumplimiento de las obligaciones constitucionales destinadas al pago de los gastos públicos, así como los mecanismos coercitivos de que dispone el Estado para sancionar y hacer efectivo el cumplimiento tributario, y con ello una tributación eficiente, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino, generalmente aceptados en las leyes nacionales.
La fuerza del estudio de Diamond y Mirrlees (1971), es que permite considerar todos sistemas tributarios factibles. La debilidad en la tributación es por su alto nivel de complejidad.
Beneficios Fiscales y Gasto Público
Respecto a los beneficios fiscales, Ramírez, (2013, p.83), los definen: “como el no pago del tributo para determinadas organizaciones o empresas, otorgarlos constituye un sacrificio o esfuerzo económico por parte del Estado, cuyo objetivo es incentivar a determinados sectores de la economía”. En un análisis del sistema tributario en México, la OCDE (2012, pp.72-73), señala que: “aunque hay potencial para mejorar la eficiencia del gasto, dadas las presiones actuales y futuras sobre el gasto, México debe redoblar sus esfuerzos por aumentar la recaudación tributaria”, el gobierno se comprometió a ampliar la base tributaria y reducir los gastos fiscales. Además, los dirigentes de este organismo afirman que: “el motivo principal de los bajos ingresos es la reducida base tributaria que refleja importantes gastos fiscales (que representan casi el 4% del PIB o alrededor de 20% de los ingresos reales del gobierno)”.
Al evaluar el sacrificio de ingresos que suponen las exenciones, Lauré (1960), fue quien realizó la primera aproximación al concepto gasto fiscal. Así mismo, el primero en concebir la existencia de un presupuesto de gastos fiscales, por la sugerencia de acompañar al proyecto de presupuesto de egresos, un cuadro estadístico especificando los impuestos con exenciones y otro con los ingresos que se dejan de percibir por cada uno de los beneficios otorgados (Mijangos Borja, M., 1991). Surrey y McDaniel, (1985), afirman que el presupuesto de gastos fiscales permite al sistema tributario obtener una cantidad más aproximada de lo que deja de recaudar y tomar decisiones más acertadas sobre la conveniencia o no del sacrificio fiscal que implica conceder ciertos beneficios.
Para Cantón, (2014), los términos gastos, beneficio e incentivo fiscal, se traducen en perspectivas presupuestaria, tributaria y económica respectivamente. De manera que, los beneficios fiscales contemplados en las normas tributarias tienen su reflejo presupuestario a través de los gastos fiscales e inciden en la política económica generando incentivos fiscales. De esta manera, como las leyes fiscales dejan entrever vacíos impositivos, los gastos fiscales, según Gómez Sabaini y Jimé¬nez, (2010, p.16): “originan una baja recaudación”, además, en la opinión de Elizondo Mayer-Serra, (2014, p.157): “los gastos fiscales reflejan lo que se deja de recaudar por las exenciones, reducciones y desgravaciones, México ocupa el tercer lugar de América Latina en el alto peso que representan”.
Un sistema tributario necesariamente tiene reformas fiscales, debiendo cumplir con metas muy específicas, la sencillez y la igualdad. Para Lauré (1960, p.401), “la complejidad en el sistema tributario no es consecuencia del elevado número de impuestos que lo integran y tampoco lo extenso o minucioso de la legislación, por el contrario, señala que la causa real de la ineficiencia de los sistemas tributarios procede de la inclinación al otorgar privilegios”. En un mismo sentido Morales (2013), señala que los gobiernos, necesariamente tendrán que elaborar un presupuesto de gastos fiscales.
Prácticamente los impuestos al valor agregado son cargados con las excepciones y normas que violan las directrices de la política fiscal óptima. Mientras que el motivo detrás de estas exenciones es la reducción de la presión fiscal sobre las personas de bajos ingresos, Atkinson y Stiglitz (1976), sugieren que hay mejores mecanismos, como el impuesto sobre la renta redistributiva, para el logro de ese objetivo.
Conclusiones
De acuerdo al debate de la literatura de las autoridades expertos en el tema, sobre los gastos fiscales abordados por Surrey, 1973; Mijangos Borja, M., 1991; Cantón, 2014; OCDE, 2012; Gómez Sabaini y Jimé¬nez, 2010; Morales, 2013; CEFP, 2007; los tratamientos privilegiados señalados por Atkinson y Stiglitz, 1976; OCDE, 2012; Lauré, 1960; CEFP, 2007; y los sistemas tributarios eficientes basados en las teorías de Mankiw, Weinzierl y Yagan, 2009; Diamond y Mirrlees, 1971; Kaplow, 2011; Cervantes, 2014; Jacobo y O’Connor, 2011; Oviedo, 2003; Ar...
Tabla de Resultados Estimados para ISR, IVA e IEPS
| Impuesto | Coeficiente de Aversión a la Desigualdad |
|---|---|
| ISR | 1.41 |
| IVA | [Valor estimado] |
| IEPS | [Valor estimado] |
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