En la era de la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental, el liderazgo del Archivo General de la Nación en la organización de los archivos de México se refleja a través de las funciones de asesoramiento y capacitación que realiza para otras instituciones públicas de depósito.
El Archivo General de la Nación debe evitar comportarse como un auditor, y más bien actuar como un asesor que busca promover el derecho a la información y la rendición de cuentas, que son prácticas que aún no han sido adoptadas por todas las agencias y organismos del gobierno federal, a pesar de que han pasado cuatro años desde que se publicaron las Directrices Generales sobre esos asuntos.
Al querer realizar un análisis sobre el papel y el liderazgo del Archivo General de la Nación en la era de la transparencia y acceso a la información en México no podemos dejar de indagar en la problemática que los archivos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal han tenido que enfrentar, no sólo para cumplir con una ley de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, sino para establecer una organización interna que no se ha concretado en la realidad.
Esta última es la responsabilidad básica de un archivo nacional o general, más aún cuando desde su fundación los objetivos han sido la organización y conservación de los documentos generados por la administración virreinal para su estudio y el reconocimiento de la historia, razonamiento que nos obliga a realizar un somero pero necesario análisis retrospectivo de la problemática archivística que impide tener acceso a la información en la Administración Pública Federal.
La institución que en México hace las veces de Archivo Nacional es el Archivo General de la Nación (AGN), aunque en realidad sólo tiene ascendencia sobre las dependencias y entidades de la Administración Pública. Sus obligaciones se encuentran inscritas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, en la sección III, con inicio en el artículo 48o.
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Sin embargo, la historia de esta institución archivística muestra cómo se generó su organización y funciones, convirtiéndose en una de las pocas que se han conservado con el paso de los siglos, desde aquel 27 de marzo de 1790 en que se creó en el Virreinato de la Nueva España.
Es importante destacar que no es intención de este artículo analizar las acciones que sobre transparencia y acceso a la información pública se tengan programadas en el AGN o en su Sistema Nacional de Archivos, pues nos son desconocidas. Lo que se pretende es manifestar el deseo mantenido durante más de 24 años de trabajo archivístico, incluyendo una estancia en el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), de que el Archivo Nacional pueda convertirse en el líder, en la cabeza rectora de los archivos administrativos e históricos que propicie el derecho a la información y una verdadera rendición de cuentas.
Esto no ha sido entendido aún entre las autoridades gubernamentales, ni las de antes ni las de ahora, incluyendo, claro está, a las de la Secretaría de Gobernación, de quien depende el AGN. En materia de derecho a la información debemos comprender que sin archivos administrativos organizados y en funcionamiento no tendremos eficiencia en la localización expedita de expedientes públicos y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental no podrá cumplir sus objetivos.
He ahí la razón por la cual en este texto no se hablará de otros asuntos igualmente importantes.
Algunos Datos Históricos del Archivo General de la Nación
El maestro Jorge Ignacio Rubio Mañé, quien fuera un ilustre director del archivo, nos cuenta en su obra El Archivo General de la Nación, publicada en 1973, que el segundo conde de Revilla Gigedo (así se firmaba el virrey) envió al Ministerio de Gracia y Justicia de España el proyecto para crear el Archivo General de la Nueva España, con la intención de hacer más eficiente el despacho de los asuntos de gobierno.
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El virrey había encontrado los papeles oficiales y testimoniales de las oficinas y tribunales "sumamente confusos por la impericia o desorden en su colocación y en todos sus crecidos volúmenes de papeles antiguos" (Rubio Mañé, 1973:15 y 16). Uno de los objetivos fue localizar los documentos con facilidad y que éstos pudieran servir como testimonios fehacientes de los procesos administrativos, jurídicos, judiciales y de gobierno, para lo cual se planteó la necesidad de elaborar índices, imitando "como en algunas naciones cultas", que la memoria documental estuviere bien organizada y consultable.
El virrey Juan Vicente de Güemes Pacheco de Padilla, segundo conde de Revilla Gigedo, manifestó que "la Secretaría de Cámara del Virreinato es el eje, el tallo, la dirección de todo lo que conduce el gobierno [...] y la felicidad del Imperio de la Nueva España" (Secretaría de Gobernación, 1990: 24), razón por lo cual la columna vertebral de ese archivo general fueron los documentos y expedientes resguardados por la misma Secretaría de Cámara, aunque debemos destacar que se incluyeron papeles de don Antonio de Mendoza, primer virrey, así como de los virreyes el marqués de Casafuerte, el primer conde de Revilla Gigedo, el marqués de Amarillas, el marqués de Croix y de Antonio María de Bucareli.
En realidad, el personaje que dio el primer paso para que se estableciera una organización documental, según manifestó Rubio Mañé (1973: 22), fue el secretario del virrey, el coronel Bonilla, quien arregló los primeros fondos documentales de la Secretaría de Cámara. Revilla Gigedo, conocedor de la importancia de localizar de manera expedita la información del gobierno, dejó a su sucesor, el virrey Branciforte, el documento denominado "Instrucciones de Revilla Gigedo".
En ese testimonio instruye que el establecimiento del Archivo General sería de muchísima utilidad, ya que "ahora hay mucha falta de orden a la conservación de papeles" (Instrucciones..., 1973: 50, art. 139°). En el mes de agosto de 1823, en plena construcción de la República mexicana, el Supremo Poder Ejecutivo ordenó que se organizara el Archivo General como un establecimiento de servicio público y que se depositaran en él los documentos virreinales, los del Primer Imperio y los que se generaban en esa nueva administración del México Independiente, bajo el denominativo de "documentos públicos".
Así nació el Archivo General y Público de la Nación. En el reglamento del Archivo General y Público de la Nación de 1846, propuesto por José María La Fragua al Congreso General y aprobado por éste, se destacó la importancia de resguardar en el archivo todos los expedientes de asuntos concluidos de los ministerios y archivos ya existentes en las oficinas de la administración pública.
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El reglamento determinó que las disposiciones legislativas y los datos estadísticos, periódicos o libros se transfirieran al archivo cada año. Hasta entonces, en los acervos documentales se resguardaban documentos administrativos e históricos, y se trabajaba en su clasificación, ordenación y catalogación para su consulta.
Sin embargo, para el 21 de septiembre de 1920, con el nuevo reglamento se deslindaba al archivo del control de los archivos administrativos, quedando sólo como custodio y depósito de los documentos históricos, leyes, decretos, publicaciones y obras históricas, y con la autorización de expedir copias certificadas de los mismos.
El último reglamento, como tal, del archivo (que sigue vigente) fue firmado por el presidente Manuel Ávila Camacho el 15 de marzo de 1946 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de abril del mismo año. En él se reglamentó el servicio de consulta pública y la reserva de información.
Por ejemplo, en el artículo 35° se establecen los requisitos que debe cumplir el público para realizar alguna consulta de los papeles contenidos en el archivo, indicando que:
- Para la consulta de documentos de carácter histórico bastará la solicitud hecha ante el director, quien concederá su anuencia previo dictamen del jefe de la Sección de Investigaciones Históricas.
- Para la consulta de los documentos que amparen propiedades de su origen se hará solicitud por escrito al director fundando el derecho del peticionario y justificando su personalidad a juicio del propio director. Si éste encontrare algún inconveniente, se someterá la solicitud a superior acuerdo;
- La copia de documentos de carácter histórico la podrán sacar las personas interesadas o un amanuense, previo permiso del director. Del comportamiento y honradez de ese amanuense se constituye fiador incondicional el interesado, quien tiene la obligación de retirarlo o substituirlo a indicación del director.
El artículo 36° indica que "las Secretarías de Estado señalarán cuáles son los documentos que, habiendo pertenecido a sus archivos, deben ser tenidos como reservados. Estos documentos sólo podrán ser consultados con la autorización del titular de la Secretaría correspondiente". Y el artículo 37 manifiesta que las copias certificadas y autorizadas por el AGN harán fe en todos los tribunales, juzgados y oficinas de la República.
De la Problemática de los Archivos de la Administración Pública Federal
Hasta el año de 1949, aproximadamente, los archivos tuvieron dentro de la Administración Pública un alto nivel institucional y jurídico, así como una reconocida capacidad técnica y operativa en su condición de generador de servicios esenciales para los órganos de gobierno. En la Administración Pública Federal se le había dado un rango de prioridad a los servicios archivísticos, razón por la cual "no cabe sino decir que los archivos son hoy, en comparación con lo que han sido en las etapas anteriores de su historia, lo que es la noche respecto al día" (Ampudia Mello, 1998 [1988]: 24).
Hace poco más de 57 años, aproximadamente, el país y la administración pública cambiaron y, al faltar una planeación integral para el cambio, los archivos se quedaron en un letargo y no pudieron adaptarse a las nuevas condiciones que se presentaban en cada una de las dependencias y entidades. Así fueron, poco a poco, saturándose de papeles hasta convertirse en bodegas o almacenes donde, a falta de personal capacitado, técnicas archivísticas de selección y valoración y presupuestos adecuados para su funcionamiento, se frenó el servicio archivístico y se generaron áreas de resguardo de documentos conocidas como archivos muertos.
Ese cambio, al que se le ha acreditado el retroceso de los servicios archivísticos, se consignó en el crecimiento de las estructuras orgánicas de las dependencias y entidades, así como en la rápida introducción y difusión que en ellas alcanzaron las modernas tecnologías de producción y reproducción masiva de documentos, lo que provocó otro problema para los archivos: la explosión documental, fenómeno imposible de combatir sin armas propicias para tener éxito.
Sin embargo, a partir de 1976, como parte del programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal de la Secretaría de Gobernación, la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República y el propio AGN plantearon la necesidad de mejorar el funcionamiento de los archivos de las diversas instituciones gubernamentales, con el objetivo de convertirlos en órganos eficaces que coadyuvaran al cumplimiento de las atribuciones asignadas a cada una de ellas. Para tal fin se diseñó el Sistema Red de Archivos del Gobierno Federal, con el que se establecieron las bases de coordinación entre los diferentes organismos públicos (Aguilera Murguía y Nacif Mina, 2006: XIV).
Fue entonces cuando por primera ocasión se ordenó la organización de los "archivos de trámite" (a los que llamaron "unidades de documentación en trámite", de los "archivos de concentración ("unidades de documentación en concentración") y de los "archivos históricos" ("unidades de documentación histórica"). Además, se determinó la creación de una Unidad Central de Administración de Documentos, encargada de coordinar el proceso archivístico en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, pero no se estableció la obligatoriedad de generar un servicio de consulta de la documentación administrativa activa o vigente.
En fin, para emprender una evaluación de la problemática que el AGN enfrenta como cabeza archivística de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en su tarea de garantizar el libre acceso a la información, es necesario subrayar el hecho de que todas las acciones de la Administración Pública producen o son producto de un documento por medio del cual se transmite la información generada en el manejo de los asuntos oficiales. Por esta razón, todos los documentos deben ser conservados en el repositorio denominado archivo público, donde se consultarán como testimonio fiel del cumplimiento de las atribuciones de las dependencias y entidades.
Ésta es la razón por la que los documentos públicos son la columna vertebral del acceso a la información y, por ende, de la tan apelada rendición de cuentas. Lo anterior es muestra de que los archivos son parte legítima y necesaria de la Administración Pública federal, estatal o municipal. No obstante, parecería que ni a éstas ni a sus estudiosos les ha interesado en lo más mínimo, por lo que la problemática que enfrenta el AGN para garantizar el libre acceso a la información en los archivos públicos estriba, en primera instancia, en la ineficiencia, el estancamiento, la marginalidad y el escaso servicio que estos repositorios brindan a las propias dependencias y entidades gubernamentales.
En el gobierno -no sólo en el federal, sino también en los estatales y municipales- se ha considerado a los archivos como algo parecido a una bodega llena de paquetes con papeles inútiles, sin importar que contengan información fundamental para el desempeño cotidiano de las actividades y para la eficiente rendición de cuentas.
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