La relación entre la política fiscal (PF) y el crecimiento económico se ha abordado mediante el desarrollo de un cuerpo teórico-práctico denominado "modelos de crecimiento endógeno (MCE)". Estos modelos asumen que la PF puede incidir en el crecimiento, siempre y cuando los instrumentos de aplicación de gasto y la captación de los recursos observen determinadas características.
Por el lado del gasto se considera que existen algunos tipos de erogaciones que son productivas y otras que no lo son, mientras que por el lado de los ingresos se observa que se tienen ingresos distorsionadores y no distorsionadores.
A pesar de que el presente documento coincide con algunos postulados de los MCE, la divergencia se sitúa en la poca atención que se le da a la posibilidad de que la PF pueda incurrir en déficit, al teorizar principalmente sobre un contexto de finanzas públicas en equilibrio.
Introducción
En años recientes ha surgido una vasta literatura respecto a la relación entre la política fiscal y el crecimiento económico. Muchos de estos planteamientos se han cimentado en la teoría del crecimiento endógeno que, a diferencia de los modelos neoclásicos, le asigna un papel relevante a la política fiscal (PF).
Para los modelos de crecimiento endógeno (MCE) la inversión en capital humano y la investigación y desarrollo resultan ser las piezas clave en el crecimiento económico, pues generan nuevos productos o ideas bajo las cuales se da el progreso tecnológico que dinamiza la economía y alienta el crecimiento.
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Desde este planteamiento se ha incorporado la participación del sector gubernamental, al aducir que la tasa de crecimiento y ahorro se incrementan cuando lo hace la relación gasto de gobierno-PIB, pero esto sólo funciona hasta un límite y después declina.
Por otra parte, diversas investigaciones se han centrado en los efectos de los impuestos sobre el crecimiento económico, donde se destaca que en algunos casos los impuestos altos no son necesariamente malos, o bien que su efecto sobre el crecimiento tiende a ser débil.
Otros estudios han abordado tanto los gastos como los ingresos del gobierno, es decir, la PF en su conjunto. Los resultados han sido distintos y se puede encontrar evidencia tanto a favor como en contra.
Otro punto de discusión con base en la relación PF-crecimiento económico consiste en la duración de los efectos de la PF sobre el crecimiento, es decir, si es de corto o largo plazo.
En este sentido, Engen y Skinner (1992) mencionan que bajo la argumentación neoclásica la imposición de contribuciones y el gasto de gobierno no tienen impacto en el largo plazo y su efecto se limita sólo a los niveles del producto.
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No obstante, Gemmell (2001), aludiendo la teoría del crecimiento endógeno, expresa que la PF puede tener efectos de largo plazo.
Desde esta óptica se piensa que el crecimiento dependerá de los instrumentos de política económica que se utilicen, por tanto es necesario distinguir entre gastos productivos e improductivos, e impuestos distorsionadores y no distorsionadores.
Cuando los MCE asumen un equilibrio presupuestal limitan la posibilidad de los países para lograr incidir en el elemento de corto plazo del crecimiento económico, pues en cierto sentido el gasto de gobierno y la recaudación tributaria podrían tener un comportamiento pro-cíclico que acentuaría la volatilidad de la economía y podrían jugar en contra del crecimiento económico de largo plazo.
Desde la perspectiva de los MCE y el avance en la diferenciación del gasto gubernamental para alentar el crecimiento se pueden llegar a resultados importantes, pero en materia de tributos se genera una limitante teórica al asumirlos tan sólo como fuentes de financiamiento, dejando de lado la consideración de que pueden y deben cumplir con papeles económicos más amplios.
El objetivo de este documento se ubica en dos vertientes principales: por una parte la descripción teórica sobre el uso de los instrumentos de PF (gasto-ingreso) que es consistente con el planteamiento de los MCE; por la otra se intenta teorizar cómo los efectos de la PF de corto plazo denotados por el ciclo económico pueden poner en evidencia las perspectivas de largo plazo, sobre todo en aquellos casos en los que se parte de finanzas públicas sanas, capacidad excedente y se limita el papel de los impuestos a ser tan sólo instrumentos de financiamiento del gasto gubernamental.
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Descripción de los instrumentos
Los MCE han tratado de establecer una égida en la conjugación que de sus instrumentos deben hacer la PF para lograr el crecimiento económico, tomando como principales conceptos el gasto gubernamental y la recaudación de impuestos. Para estas dos acciones principales se ha matizado un esquema de funcionamiento que se detalla a continuación.
Gasto de gobierno
En la literatura hay coincidencia entre diversos autores sobre el suministro de bienes públicos (non-market) como una actividad legítima en la que debe participar el gobierno, pero de manera adicional, bajo el planteamiento de los MCE.
Se piensa que también debe propiciar la formación de capital humano, mediante la participación del Estado en el suministro de educación y salud. Además la inversión en capital físico jugará un papel importante en las expectativas de crecimiento de una economía.
Lo anterior no es nuevo, aun cuando podría parecerlo, pues derivado de la tradición keynesiana se ha realizado una mala interpretación de sus ideas, al pensar que su planteamiento se refería al uso desenfrenado de recursos por parte del Estado para salir de periodos recesivos o bien propiciar mayores niveles de crecimiento.
Camara Neto y Venergo (2004), entre otros, son claros al mencionar que en la perspectiva de Keynes era necesario realizar una distinción entre el gasto corriente y el gasto de capital para asegurar que la provisión de servicios del gobierno no fueran subsidiados con recursos impropios, previendo con ello el riesgo moral, mientras el segundo bien podría ser usado de forma contra-cíclica.
La clasificación del gasto
Para examinar los posibles efectos del gasto de gobierno en el crecimiento económico, es conveniente clasificarlo en dos grandes rubros que son el gasto corriente y de capital, como propone Keynes.
El gasto corriente puede llegar a entorpecer el crecimiento económico, mientras que el gasto de capital lo propicia. La diferencia entre los dos tipos de gasto es la consideración de que el consumo implica una erogación inmediata, mientras que los gastos de capital proporcionan un retorno real con el tiempo; sin embargo, esta clasificación es insuficiente en virtud de sus complicaciones para determinar qué se considera como gasto corriente y qué se asume como gasto de capital.
Al abundar en los efectos explicativos de cierto tipo de gasto corriente en el crecimiento de la economía, se argumenta que hay dos canales por los cuales el gobierno puede incrementar la productividad: la acumulación de conocimientos y los cuidados a la salud.
Con la intención de solventar el inconveniente que presenta la clasificación corriente-capital, se propone dividir el gasto público en productivo e improductivo, donde el primero tiene una fuerte capacidad para lograr el crecimiento económico, mientras que el segundo se refiere puramente al consumo; la ventaja de esta propuesta consiste en la posibilidad de valorar el gasto del gobierno en su justa dimensión, teniendo en cuenta que en algunos casos el gasto productivo (educación) puede observar largos periodos para ofrecer rentabilidad.
Gemmell (2001) apunta que en el caso de los países con bajo nivel de ingreso (Low Income Countries: LIC) la importancia radica en que se ponga atención e identifique qué clase de gasto público es considerado como "productivo", pues en países que se recuperan de choques derivados de guerras o la reconstrucción de su capital humano puede ser que mucho de su gasto esté más relacionado con el gasto corriente que con el capital.
Por tanto, para los LIC, una distinción entre la relación capital-corriente no debería ser asociada con una distinción entre la relación productividad-improductividad.
Al hablar un poco más en la distinción consumo-capital, es importante mencionar que el gasto asociado a programas sociales normalmente es tomado como gasto de consumo, que no aportan ventajas a la producción presente o futura y tiene la peculiaridad de ser puramente asistencial.
No obstante, Alesina y Perotti (1996) encuentran evidencia empírica al respecto de cómo la desigualdad económica genera malestar social e inestabilidad política, lo que puede deprimir la inversión privada; por tanto, el gasto social lejos de desalentar el crecimiento puede ser su base en los LIC.
El gasto que el gobierno realiza en materia de infraestructura (inversión de capital) tiene un potencial diferente al que se lleva a cabo en materia de educación o salud. Aschauer (1989a) indica que el gasto gubernamental en este rubro -construcción de calles, carreteras, medios masivos de transporte, alcantarillado, sistemas de provisión de agua, etcétera- tiene un alto poder de explicación para la productividad del conjunto de la economía.
Por su parte Easterly y Rebelo (1994) coinciden en precisar que el gasto de inversión del gobierno en comunicaciones y transportes está consistentemente correlacionado con el crecimiento económico de un país.
Tridimas (1992) adiciona que la inversión del sector público, dedicada a proporcionar infraestructura a la economía, incrementa la acumulación de capital y aumenta el ingreso permanente.
Un incremento en el gasto de gobierno aumenta directamente la productividad marginal de la contribución de los factores privados que alientan su acumulación y, por tanto, puede inducir el crecimiento del producto.
Se tiene entonces evidencia que habla de cierto gasto de gobierno que resulta productivo y de gran valía para el crecimiento económico, pues permite elevar la rentabilidad de los agentes económicos privados mediante personal más capacitado y saludable, además de bienes de capital que les brinda ahorros en sus actividades diarias.
Política Fiscal y la Crisis del COVID-19 en México
La presente crisis sanitaria/financiera derivada de la propagación internacional del COVID19 presenta grandes retos en términos de políticas públicas para los gobiernos. Se pueden identificar cuatro ejes, que si bien complementarios atienden problemas diferentes.
- Evitar contagios y morbilidad entre la población.
- Políticas contracíclicas de corto plazo, que auxilien a la población en necesidad, preserven los empleos y apoyen las estructuras productivas del país.
- Medidas económicas estructurales: espacio fiscal, como fondear al sistema de salud, y el establecimiento de una red de protección social robusta.
- El presente documento se centra en el segundo eje.
Las primeras medidas adoptadas por los países fueron de índole monetario, con la idea de que suficiente liquidez sería la medida ideal para paliar una crisis que estaba identificada como “choque de oferta”. Sin embargo, muy pronto fue evidente que la demanda agregada tendría una contracción considerable y que la política fiscal debía complementar las herramientas de política pública.
Se seleccionaron algunas de las medidas más representativas en los programas de rescate o contracíclicos de diversos países (con énfasis en Argentina, Chile, Perú, Dinamarca y Holanda). Se adaptaron dichas propuestas a las instituciones mexicanas y se procedió a evaluar su impacto presupuestario en el sistema fiscal mexicano, asumiendo un paquete de medidas con duración acotada.
La respuesta primordial ante la crisis de COVID-19 se enfoca en atender la salud pública. El acceso a las pruebas de detección depende tanto de barreras físicas como presupuestarias.
Los países que destinan menor presupuesto para salud suelen tener menor capacidad humana en cuanto a médicos y enfermeras. Duplicar el número de médicos generales durante tres meses sería equivalente a destinar 6 mil 281 mdp. Mientras que para duplicar el número de enfermeras durante tres meses se requieren 7 mil 928 mdp.
En este rubro la política de respuesta inmediata debe centrarse en la disponibilidad de suficientes pruebas de diagnóstico y suministro de emergencias. El alcance depende del número de pruebas que se apliquen por cada millón de habitantes.
Una parte importante de esta línea es contar con capacidad de camas hospitalarias en general, aunque en específico sean camas de terapia intensiva. En 2018, México contaba con un total de 139 mil 581 camas, esto es menos de 1.1 camas por cada mil personas.
Además, de estas partidas existen gastos de administración que se deberán ejercer, así como reservas para personal médico e insumos en caso de extensión del tiempo de atención.
La condonación del pago de cuotas obrero-patronales por parte de las empresas al IMSS y al INFONAVIT puede fungir como una disminución de pago de impuestos y así liberar ingreso disponible para solventar los costos generados por las acciones implementadas para afrontar la crisis sanitaria. No obstante, esta medida está dirigida, principalmente a preservar el empleo formal.
Al condonar el pago de estas cuotas por tres meses, el gobierno federal tendría que cubrir, con recursos públicos, la caída en el ingreso del IMSS para el SEM, la falta de ahorro en la cuenta individual del trabajador y la falta de contribución por parte del patrón al fondo de vivienda de las personas.
Debido a que en México, en 2019, 56.2 por ciento de la población economicamente activa se empleaba en actividades informales (31.3 millones de personas), es necesario pensar en medidas que complementen el ingreso familiar, tal como una transferencia monetaria individual por tres meses.
Al tomar como referencia las líneas de pobreza y pobreza extrema, la tranferencia más alta sería aquella que cubre la línea de pobreza urbana, que en 2020 se ubica en $3,207 pesos mensuales (CONEVAL 2020). Sin embargo, el costo de entregar este nivel de transferencia representa 3.2 por ciento del PIB, lo que es equivalente al gasto actual en pensiones de reparto.
Cabe mencionar que la transferencia monetaria a la que se refiere este apartado es adicional a los programas sociales que se encuentran operando.
Los proyectos que pudieran aplazarse para atender la emergencia inmediata son la refinería de Dos Bocas, el aeropuerto de Santa Lucía, el corredor en el istmo de Tehuantepec y el Tren Maya. Los recursos serían destinados a obras de infraestructura básica que puede ser iniciada de inmediato.
Créditos exprés a la palabra para mejoras de viviendas pueden reactivar la economía por un aumento en la demanda agregada y por sus efectos pro-cíclicos. El esquema particular dependerá de los fondos y la fortaleza financiera del INFONAVIT, beneficiando únicamente a aquellos con una subcuenta de vivienda.
Idealmente, los préstamos deberán tener una tasa cero (o muy cercana a esta), amortizados en el mediano plazo con las aportaciones patronales.
Los gobiernos estatales y municipales, con conocimiento directo de las necesidades existentes en cada localidad, pueden hacer uso de diversos instrumentos fiscales para mitigar los efectos de la crisis derivada de la pandemia del COVID-19.
Es de considerar que el total de la recaudación local en México es menor a 2% del PIB y alguna parte de esta ya se encuentra comprometida. En cuanto al aspecto social, las entidades federativas tiene la facultad de crear sus propios programas.